Uitspraak
202002910/1/R1.
Datum uitspraak: 21 april 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 april 2020 in zaak nr. 19/2179 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2017 heeft de minister geweigerd aan het college een verklaring van geen bezwaar (hierna: VVGB) als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart te verlenen voor het bouwen van een opslagloods op het perceel Aalsmeerderweg 553b te Rozenburg.
Bij besluit van 12 april 2019 heeft de minister het door het college daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 april 2020 heeft de rechtbank het door het college daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 april 2019 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Het college en Bloemen- en Plantengroothandel Anton van
der Hoorn B.V. hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door R.P.H. Rozenbrand en het college, vertegenwoordigd door A.M.C. Polman-Rood en L.M. Konijn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De opslagloods waarvoor de VVGB is gevraagd, zal naast de al aanwezige bebouwing op het perceel Aalsmeerderweg 553b worden gebouwd. De beoogde oppervlakte van de loods is 1.875 m2. Het bouwen en en gebruiken van de loods is niet in overeenstemming met het vigerende bestemmingsplan. Daarom is op 31 augustus 2016 een vergunning aangevraagd als bedoeld in artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Omdat het gaat om het oprichten van een bouwwerk op een locatie in de nabijheid van de luchthaven Schiphol heeft het college bij de minister een VVGB aangevraagd.
1.1. Artikel 8:9, eerste lid, van de Wet luchtvaart luidt: "Bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen."
Het derde lid luidt: "Bij de toepassing van artikel 8.8, eerste lid, artikel 3.6, eerste lid, onderdeel a en b, van de Wet ruimtelijke ordening, en de artikelen genoemd in het eerste lid, kan van het besluit worden afgeweken indien van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft."
Het vijfde lid luidt: "De verklaring van geen bezwaar die betrekking heeft op het beperkingengebied kan worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven."
Artikel 2.2.1b, van het nu geldende LIB luidt:
"1. Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 3 zijn aangewezen, zijn met het oog op externe veiligheid geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
2. In afwijking van het eerste lid zijn nieuwe beperkt kwetsbare objecten met een kantoor- of bedrijfsfunctie toegestaan, mits het aantal werknemers dat er verblijft niet meer dan 22 per hectare bedraagt.
(...)".
Artikel 3.1, tweede lid, luidt: "Het recht zoals dat gold onmiddellijk voor 1 januari 2018 blijft van toepassing ten aanzien van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de wet waarvoor de aanvraag is ingediend voor dat tijdstip."
In artikel 1 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) zijn de begrippen "beperkt kwetsbaar object" en "kwetsbaar object" gedefinieerd. Artikel 1 luidt: "1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(...)
b. beperkt kwetsbaar object:
(...) b. kantoorgebouwen, voor zover zij niet onder onderdeel I, onder c, vallen;
(...)
g. bedrijfsgebouwen, voor zover zij niet onder onderdeel I, onder c, vallen;
h. objecten die met de onder a tot en met e en g genoemde gelijkgesteld kunnen worden uit hoofde van de gemiddelde tijd per dag gedurende welke personen daar verblijven, het aantal personen dat daarin doorgaans aanwezig is en de mogelijkheden voor zelfredzaamheid bij een ongeval, voor zover die objecten geen kwetsbare objecten zijn, en
[...]
I. kwetsbaar object:
[...];
c. gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval behoren:
1°. kantoorgebouwen en hotels met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1.500 m2 per object, of
[...]".
2. Niet in geding is dat het onderhavige bouwplan in zijn geheel is gelegen in zone 3 van het beperkingengebied voor kwetsbare objecten als bedoeld in bijlage 3 van het LIB. Verder is niet in geschil dat het bouwplan ziet op een nieuw gebouw met een bedrijfsfunctie.
3. In het besluit van 15 december 2017 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het algemene uitgangspunt binnen het beperkingengebied van zone 3 is dat grote concentraties van personen moeten worden voorkomen. Nieuwe (beperkt) kwetsbare objecten zijn daar niet toegestaan, tenzij het om beperkt kwetsbare objecten met een kantoor- of bedrijfsfunctie gaat. Daarbij mag het aantal werknemers dat aanwezig is per willekeurig gekozen hectare niet meer dan 22 bedragen. De minister heeft gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag de bestaande situatie en de uitbreiding integraal worden bekeken. De minister heeft op grond van het gegeven dat het perceel in totaal 65.268 m2 groot is, berekend dat er op het hele perceel 144 werknemers aanwezig mogen zijn. Volgens opgaaf van het bedrijf zijn er 152 werknemers werkzaam. Deze werken op een oppervlakte van één hectare. Omdat het aantal aanwezige werknemers meer is dan 144 en deze op slechts één hectare aanwezig zijn, voldoet de aangevraagde situatie niet aan de norm, aldus de minister.
In het besluit op bezwaar is de minister uitgegaan van een nieuwe opgaaf van het aantal werknemers, te weten 140. Dit doet er volgens hem niet aan af dat er nog steeds te veel werknemers op een hectare grond binnen zone 3 aanwezig zijn. De bedrijfspanden tezamen beslaan immers iets meer dan één hectare en de 140 werknemers werken binnen die bedrijfsruimte. Hij heeft zijn motivering aangevuld met de stelling dat niets eraan in de weg staat dat de te bouwen loods na oplevering toch in gebruik wordt genomen als productieruimte, met als mogelijk gevolg toename van het personeelsbestand. Een ongebreidelde en dus ongewenste uitbreiding van het bedrijf over de hele perceelsoppervlakte zou mogelijk zijn, door telkens een onbemande opslagruimte aan te vragen. Daarbij stelt de minister dat er geen bestuursrechtelijke instrumenten voorhanden zijn om het personeelsbestand de reguleren.
De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd. Volgens de rechtbank wordt voldaan aan de toepasselijke voorwaarden uit artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB en vindt de uitleg die de minister aan de voorwaarden geeft, geen steun in de formulering van deze bepaling.
Juridisch kader
4. Het college heeft de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar ingediend op 2 maart 2017. Toen gold het oude LIB. In artikel 2.2.1, derde lid, daarvan was bepaald dat op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij het LIB met nummer 3 zijn aangewezen geen gebouwen zijn toegestaan, behoudens bestaand gebruik. De gronden waar de op te richten opslagloods is beoogd, liggen in het gebied met nummer 3, zodat daar geen nieuw gebouw is toegestaan. Het is op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart mogelijk voor het gemeentebestuur om af te wijken van het LIB indien de minister een verklaring van geen bezwaar heeft verleend.
Nadat het college de aanvraag heeft ingediend, is op 23 oktober 2017 een wijziging van het LIB (Stb. 2017, 402) vastgesteld die op 1 januari 2018 in werking is getreden. Daardoor zijn de regels voor woningbouw nabij Schiphol gewijzigd. In artikel 3.1, tweede lid van het nu geldende LIB is bepaald dat het recht zoals dat gold onmiddellijk voor 1 januari 2018 van toepassing blijft op een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de wet waarvoor de aanvraag is ingediend voor dat tijdstip. Dat betekent dat het oude LIB van toepassing is op de aanvraag. De minister heeft de aanvraag op grond van het zogeheten Anticipatiebeleid (Stcr. 2017, 5266) wel getoetst aan het nu geldende LIB. Dat beleid houdt in dat de minister aanvragen om van het oude LIB af te wijken toetst aan de criteria in het nu geldende LIB. In situaties waarin geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is, zal de minister een verklaring afgeven.
Het hoger beroep van de minister
5. De minister betoogt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 2.2.1b van het LIB en daarmee het doel en de strekking van die bepaling heeft ondergraven. Hij stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op grond van de letterlijke tekst van artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB enkel hoeft te worden vastgesteld of het aantal werknemers dat in het nieuw te bouwen object verblijft niet meer dan 22 per hectare bedraagt. Volgens hem moet ook rekening worden gehouden met de al aanwezige objecten in de directe omgeving daarvan, binnen vlakken van één hectare. Door de onderling te geringe afstand tussen deze objecten zou immers een ongewenste concentratie van meer dan 22 personen kunnen ontstaan binnen dat vlak van één hectare of zou een reeds ongewenste concentratie verder kunnen toenemen. Verder moet ook worden meegewogen wat de huidige personeelsbezetting is. Verder heeft de minister gesteld dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van wat het bedrijf als gebruikspotentieel van de opslagloods heeft opgegeven. Hij wijst erop dat niets eraan in de weg staat dat in het gebouw, als dit eenmaal is opgericht en in gebruik is genomen, een andere personeelsbezetting komt. De personeelsbezetting is volgens hem ook niet te handhaven, nadat de VVGB is verleend en de loods is gebouwd. Tot slot stelt de minister dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien en heeft bepaald dat de verklaring van geen bezwaar wordt verleend.
Oordeel van de Afdeling
5.1. De Afdeling overweegt dat de stelling van de minister dat zoveel mogelijk concentraties van personen in het beperkingengebied moeten worden voorkomen, begrijpelijk is. Bij een calamiteit moeten immers zoveel mogelijk slachtoffers op de grond worden voorkomen. De hierboven weergegeven uitleg van de minister aan artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB is echter niet terug te voeren op de tekst van dat artikel. Ook de wetsgeschiedenis biedt daarvoor geen aanknopingspunten. De zinsnede "dat er verblijft" in het tweede lid van artikel 2.2.1b, slaat terug op "nieuw beperkt kwetsbare object", zodat alleen moet worden vastgesteld hoeveel werknemers er in de nieuwe ruimte kunnen verblijven. De oppervlakte van de overige, bestaande bebouwing op het perceel en het totaal aantal werknemers binnen het bedrijf zijn niet als criteria genoemd in het artikel en daarom niet van belang om te bepalen of aan de voorwaarden uit artikel 2.2.1b, tweede lid, is voldaan. Ook voor de uitleg van de minister dat de zinsnede "per hectare" betrekking heeft op een willekeurig gekozen hectare binnen de zone ziet de Afdeling geen aanleiding. Artikel 2.2.1b, tweede lid, is zo geformuleerd dat "per hectare" terugslaat op "nieuw beperkt kwetsbare object". De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor een andere uitleg van artikel 2.2.1b, tweede lid, dan die de rechtbank heeft gegeven.
Over het gebruikspotentieel overweegt de Afdeling dat een omgevingsvergunning voor een opslagloods is aangevraagd. Het college heeft gesteld dat er hooguit één werknemer in de opslagruimte aanwezig zal zijn om materiaal op te halen of op te slaan. De Afdeling ziet in navolging van de rechtbank geen aanleiding om bij een opslagloods van deze omvang van een hoger aantal werknemers uit te gaan. Voor zover de minister heeft betoogd dat het gebouw ook voor andere doeleinden kan worden gebruikt en daarmee meer werknemers zou kunnen herbergen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit een kwestie van handhaving van de vergunning door het gemeentebestuur is.
Over het zelf voorzien overweegt de Afdeling dat als een besluit wordt vernietigd, de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil moet onderzoeken (artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Daarbij is onder meer aan de orde of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Ook kan de rechter met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, zelf in de zaak voorzien. Omdat aan artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB wordt voldaan, zijn er geen redenen om de verklaring van geen bezwaar te weigeren. De rechtbank heeft daarom terecht zelf in de zaak voorzien.
Conclusie
5.2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.3. De minister hoeft de proceskosten van het college niet te vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de minister griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van de minister van Infrastructuur en Waterstaat een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
361.