Uitspraak
202005340/2/R1.
Datum uitspraak: 24 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het verzoek van:
de raad van de gemeente Enkhuizen,
verzoeker,
om opschorting van de looptijd van de dwangsom die is vervat in de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:638.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft de raad het verzoek van [partij] en anderen om uitwerking van het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West" afgewezen, onder mededeling dat voor de gronden van [partij] en anderen een bestemmingsplan zal worden opgesteld.
Bij uitspraak van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:638, heeft de Afdeling het beroep van [partij] en anderen gegrond verklaard voor zover dit was gericht tegen dat besluit. De Afdeling heeft het besluit vernietigd en de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. De Afdeling heeft voorts bepaald dat de raad aan [partij] en anderen een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee de raad deze termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,00.
De raad heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, verzocht om de looptijd van de dwangsom die in de uitspraak is vervat zodanig op te schorten dat niet na 26 weken een dwangsom kan worden verbeurd, maar pas na 52 weken.
[partij] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2021, waar de raad, vertegenwoordigd door ing. W.J.W.M. Leemreize MSc, bijgestaan door mr. W.J. Bosma, advocaat te Den Haag, en [partij] en anderen, bij monde van [partij A], in het gezelschap van [partij] en [partij B] zijn verschenen.
Overwegingen
1. De raad betoogt dat het niet is gelukt om binnen de termijn van 26 weken die is gesteld in de uitspraak van 24 maart 2021 een nieuw besluit te nemen, dit ondanks pogingen daartoe. Om die reden verzoekt de raad de looptijd van de dwangsom, waarvoor in de uitspraak een termijn van 26 weken is bepaald, met nog eens 26 weken op te schorten.
2. Artikel 8:72, zesde lid, van de Awb luidt:
"De bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing."
Artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering luidt:
"1. De rechter die een dwangsom heeft opgelegd, kan op vordering van de veroordeelde de dwangsom opheffen, de looptijd ervan opschorten gedurende de door hem te bepalen termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de veroordeelde om aan de hoofdveroordeling te voldoen.
2. Voor zover de dwangsom verbeurd was voordat de onmogelijkheid intrad, kan de rechter haar niet opheffen of verminderen."
3. [partij] en anderen wijzen erop dat de raad het verzoek om opschorting van de looptijd van de dwangsom pas heeft ingediend nadat de in de uitspraak van 24 maart 2021 vervatte termijn van 26 weken al was verstreken. De laatste dag van die termijn was immers 22 september 2021, terwijl het verzoek pas is ingediend bij brief van 30 september 2021, ingekomen bij de Raad van State op 4 oktober 2021. Volgens [partij] en anderen dient het verzoek reeds vanwege de te late indiening ervan te worden afgewezen. Daarbij wijzen zij onder meer op artikel 4, eerste lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2014, die geldt voor de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: de Procesregeling). Hierin is vermeld dat een verzoek om verlenging van een door het college - in dit geval de Afdeling - gestelde termijn wordt gemotiveerd en binnen die termijn schriftelijk ingediend.
3.1. De Afdeling stelt vast dat artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering niet als voorwaarde stelt dat een verzoek binnen de looptijd van de termijn wordt gedaan. Het tweede lid suggereert juist dat het verzoek ook kan worden gedaan nadat de termijn is verlopen en er al dwangsommen zijn verbeurd. Dit artikellid veronderstelt immers dat de rechter een dwangsom ook kan opheffen of verminderen voor zover deze al is verbeurd, met dien verstande dat dit niet kan als de onmogelijkheid om aan de hoofdveroordeling te voldoen nog niet was ingetreden.
Op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl) is bij wijze van toelichting op de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2014 het volgende vermeld: "In deze procesregeling zijn de uitgangspunten neergelegd die de Afdeling bestuursrechtspraak als hoogste algemene bestuursrechter beoogt toe te passen bij de uitoefening van haar processuele bevoegdheden. Onder omstandigheden kan aanleiding bestaan om van die uitgangspunten af te wijken. De regeling bevat geen verbindende voorschriften en er kunnen geen aanspraken aan worden ontleend. De publicatie ervan gebeurt louter ter voorlichting van partijen, niet om verplichtingen of aanspraken in het leven te roepen of uit te breiden."
De Afdeling ziet, gelet op wat hiervoor is overwogen over de strekking van artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en over de aard van de Procesregeling, aanleiding in dit geval een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat is neergelegd in artikel 4, eerste lid, van de Procesregeling. Dat artikellid moet worden geacht geen betrekking te hebben op de bijzondere situatie waarin een partij een beroep doet op artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het verzoek van de raad al niet kan worden toegewezen om de enkele reden dat het buiten de termijn van 26 weken is ingediend.
4. De Afdeling stelt wat de inhoudelijke beoordeling van het verzoek betreft voorop dat het op zichzelf niet mogelijk is met toepassing van de hiervoor aangehaalde bepalingen wijziging te brengen in de opdracht om binnen 26 weken na de verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Wel is het mogelijk de hieraan verbonden dwangsom op te heffen, de looptijd van de dwangsom op te schorten of de dwangsom te verminderen.
Zoals de Hoge Raad heeft vermeld in het arrest van 20 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:396, berust artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering op de Benelux-Overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom en is het artikel gelijkluidend aan artikel 4 van de bijlage bij die overeenkomst. In dat arrest is mede aan de hand van jurisprudentie van het Benelux-Gerechtshof overwogen dat de rechter bij de toetsing aan deze bepaling dient te onderzoeken of de veroordeelde sinds zijn veroordeling redelijkerwijs al het mogelijke heeft gedaan om aan de hoofdveroordeling te voldoen. De onmogelijkheid om de hoofdveroordeling uit te voeren moet in beginsel worden beoordeeld aan de hand van feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de hoofdveroordeling.
4.1. Bij de behandeling van het verzoek is naar voren gekomen dat de raad na kennisneming van de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021 voortvarend te werk is gegaan en serieuze pogingen heeft ondernomen een nieuw besluit te nemen binnen de in de uitspraak gestelde termijn. Het ligt in de bedoeling dat dit besluit alsnog de vorm van de vaststelling van een uitwerkingsplan krijgt.
Zoals uit de inleiding van de uitspraak van 24 maart 2021 naar voren komt, heeft het geschil tussen de gemeente en [partij] en anderen een lange voorgeschiedenis en ziet de raad zich al geruime tijd gesteld voor de vraag wat de verdere planologische invulling van het betrokken gebied moet zijn. In verband daarmee had al vóór de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021 onderzoek plaatsgevonden naar aspecten die van belang zijn voor de inhoudelijke besluitvorming. De raad heeft echter inzichtelijk gemaakt dat er op het moment van de uitspraak ook nog veel essentieel onderzoek ontbrak, onder meer waar het gaat om de zogenoemde watertoets en om de beoordeling van het aspect geluid. Verder is duidelijk geworden dat met de uitvoering van een deel van het nog benodigde onderzoek niet onmiddellijk na de uitspraak van de Afdeling kon worden gestart omdat met betrekking tot de ruimtelijke kwaliteit van de in het uitwerkingsplan te voorziene planologische ontwikkeling eerst nog advies bij de Adviescommissie Ruimtelijke Ordening (ARO) van de provincie Noord-Holland moest worden ingewonnen en de toekomstige verkaveling van het gebied nog niet vast stond. De raad heeft er voorts op gewezen dat het te verrichten onderzoek vanwege de grootte van het plangebied betrekkelijk omvangrijk is. De gemeente is bij gebreke van een concrete particuliere initiatiefnemer belast met het (doen) verrichten van het benodigde onderzoek, maar kan dit gelet op de beperkte omvang van haar ambtelijk apparaat niet volledig zelf uitvoeren. De gemeente is daardoor afhankelijk van de beschikbaarheid van externe onderzoeksbureaus, zo is tijdens de zitting benadrukt. Daar komt bij dat in verband met het kostenverhaal naar het oordeel van de raad naast het uitwerkingsplan ook een exploitatieplan zal moeten worden vastgesteld, waarvan de voorbereiding de nodige tijd kost. De raad heeft er ook op gewezen dat waarschijnlijk geen milieueffectrapport nodig is, maar dat hierover nog wel een formeel besluit (een zogenoemd m.e.r.-beoordelingsbesluit) zal moeten worden genomen.
Volgens de raad is het vanwege de hiervoor genoemde omstandigheden tegen het einde van de termijn van 26 weken onmogelijk gebleken om aan de opdracht van de Afdeling te voldoen. Ten tijde van het indienen van het verzoek om opschorting was het streven erop gericht in november 2021 een ontwerpbesluit op te stellen en ter inzage te leggen. Tijdens de zitting op 16 december 2021 is naar voren gekomen dat dit vanwege deze zelfde omstandigheden uiteindelijk niet is gelukt. Dat neemt niet weg dat de raad hoopt dat hij nadat ook de voor het kunnen vaststellen van een uitwerkingsplan en exploitatieplan benodigde voorbereidingsprocedures zijn gevoerd, erin zal slagen in maart 2022 tot besluitvorming te komen.
4.2. Naar het oordeel van de Afdeling moet worden geconcludeerd dat de raad redelijkerwijs al het mogelijke heeft gedaan om aan de uitspraak van 24 maart 2021 te voldoen door binnen de gestelde termijn van 26 weken naar behoren een besluit te nemen, maar dat dit niettemin niet is gelukt. In dat verband komt betekenis toe aan de aard van de te nemen besluiten, waaronder ook de vaststelling van een exploitatieplan en een m.e.r.-beoordelingsbesluit, de omvang van het plangebied, de aard en omvang van de te verrichten onderzoeken en de stand van zaken dienaangaande, zoals hiervoor is geschetst. De Afdeling stelt verder vast dat om tot het vaststellen van een uitwerkingsplan en een exploitatieplan te komen, de komende tijd ook nog de nodige procedurele stappen moeten worden gezet. Daaronder zijn begrepen het opstellen en ter inzage leggen van ontwerpbesluiten, het bieden van gelegenheid om daarover zienswijzen naar voren te brengen en het beoordelen van eventuele zienswijzen. Gelet daarop en in het licht van de inspanningen die de raad zich tot nu toe heeft getroost, acht de Afdeling een opschorting van de termijn tot en met 23 maart 2022, zijnde 26 weken na het verstrijken van de oorspronkelijke termijn, niet onredelijk.
5. Het vorenstaande betekent dat grond bestaat om het verzoek van de raad in te willigen. Mede in aanmerking genomen dat de raad het verzoek pas heeft ingediend nadat de termijn uit de uitspraak van 24 maart 2021 was verstreken, ziet de Afdeling geen grond om aan haar beslissing terugwerkende kracht toe te kennen, nog daargelaten de vraag of artikel 611d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering de mogelijkheid daartoe biedt. Dit betekent dat voor zover de raad op het moment van openbaarmaking van deze uitspraak al dwangsommen heeft verbeurd, die verbeurte door deze uitspraak niet ongedaan wordt gemaakt.
Voor zover [partij] en anderen zich bij de behandeling van het verzoek op het standpunt hebben gesteld dat het te verbeuren bedrag moet worden verhoogd, gaat dit het bestek van deze procedure te buiten en moet dit buiten beschouwing blijven.
6. De proceskosten hoeven niet te worden vergoed.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
schort de looptijd van de dwangsom die is vervat in de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:638, op tot en met 23 maart 2022, met dien verstande dat voor zover de raad van de gemeente Enkhuizen op het moment van openbaarmaking van deze uitspraak al dwangsommen heeft verbeurd, die verbeurte door deze uitspraak niet ongedaan wordt gemaakt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2021
195.