Uitspraak
202001625/1/A3.
Datum uitspraak: 10 november 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 februari 2020 in zaak nr. 19/2901 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: de AP).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2019 heeft de AP het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen Connexxion Openbaar Vervoer N.V. afgewezen.
Bij besluit van 14 mei 2019 heeft de AP het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De AP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Connexxion heeft een zienswijze gegeven.
[appellant] en Connexxion hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft op 8 februari 2021 het onderzoek ter zitting geopend, waar de AP, vertegenwoordigd door mr. J.M.A. Koster en mr. O.S. Nijveld, is verschenen. Voorts was daar Connexxion aanwezig, vertegenwoordigd door mr. E.C. de Vries en mr. J.R. van Dorp, advocaten te Amsterdam.
Na de opening van de zitting heeft de Afdeling meegedeeld de zaak niet te kunnen behandelen omdat geen videoverbinding met [appellant] tot stand kon worden gebracht en heeft zij de zaak aangehouden.
De Afdeling heeft de zaak vervolgens op 5 juli 2021 ter zitting behandeld, waar [appellant], via videoverbinding, en de AP, vertegenwoordigd door mr. W. van Steenbergen en mr. J.M.A. Koster, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Connexxion, vertegenwoordigd door mr. E.C. de Vries en mr. J.R. van Dorp, advocaten te Amsterdam, en mr. E.P.C. Seijbel.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] wil met contant geld in de bus een kaartje kunnen kopen. Sinds 1 juli 2018 kan dat niet meer en kan hij alleen met pinpas of credit card in de bus een kaartje aanschaffen. Hij vindt deze maatregel in strijd met zijn recht op privéleven. Daarom heeft hij bij de AP het verzoek ingediend om met toepassing van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (EU) 2016/679 (hierna: de AVG) de afschaffing van contante betaling in bussen door lokale en regionale vervoerders te onderzoeken en daartegen handhavend op te treden.
2. De Afdeling beoordeelt in hoger beroep aan de hand van de door [appellant] aangevoerde gronden of de rechtbank terecht tot haar oordeel is gekomen. Bij die beoordeling van de aangevallen uitspraak is de Afdeling gebonden aan de omvang van het verzoek van [appellant] en de door hem in bezwaar en beroep binnen die omvang aangevoerde gronden. Dat betekent dat de Afdeling in deze uitspraak geen oordeel zal geven over gronden die daarbuiten vallen. De Afdeling zal zich ook niet uitlaten over algemenere overdenkingen van [appellant] over de huidige samenleving en de manier waarop binnen die samenleving wordt omgegaan met het privéleven van mensen.
3. Bij haar beoordeling zal de Afdeling alleen die stukken betrekken die zien op deze procedure en in deze procedure ook zijn overgelegd.
4. Daaronder vallen mede nadere stukken die Connexxion in hoger beroep heeft ingebracht en zijn ontvangen op 28 januari 2021. Het gaat onder meer om recente overzichten van zogenoemde A-incidenten en verkooplocaties van buskaartjes die kunnen worden betaald met contant geld. Gezien de omstandigheid dat de inhoudelijke behandeling van de zaak is uitgesteld tot 5 juli 2021 en de geruime tijd tot aan die zitting, waarin [appellant] de gelegenheid heeft gehad om te reageren op de nader ingebrachte stukken, bestaat geen grond om deze stukken buiten beschouwing te laten wegens strijd met een goede procesorde, zoals [appellant] heeft bepleit.
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft overwogen dat de AP terecht het verzoek om handhaving heeft afgewezen. Er is namelijk een vervoerovereenkomst tussen de reiziger en de vervoerder en de verwerking van de persoonsgegevens vindt plaats ter sluiting en uitvoering van die overeenkomst. De verbetering van de veiligheid voor reizigers en de werknemers in het openbaar vervoer is een gerechtvaardigd doel voor het afschaffen van contante betalingen in de bus. De maatregel gaat bovendien niet verder dan wat noodzakelijk is voor de uitvoering van de overeenkomst omdat Connexxion slechts een beperkte hoeveelheid persoonsgegevens bij een pinpas- of creditcardbetaling ontvangt, aldus de rechtbank.
Hoger beroepsgronden
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst.
Allereerst voert hij aan dat de Algemene Voorwaarden Stads- en Streekvervoer 2015 onvoldoende zijn om te kunnen dienen als wettelijke grondslag in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG. [appellant] is de overeenkomst niet uit vrije wil aangegaan met Connexxion. Connexxion is een monopolist waarvan gebruikers van het openbaar vervoer afhankelijk zijn. Van een vrije, ondubbelzinnige toestemming bij het aangaan van de overeenkomst voor het verwerken van persoonsgegevens is daarom geen sprake, aldus [appellant].
Verder betoogt [appellant] dat het doel van de gegevensverwerking niet welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd is.
De noodzaak voor het afschaffen van contante betaling in de bus kan volgens [appellant] niet worden afgeleid uit een aantal ongespecificeerde veiligheidsincidenten. Ook is het effect op de veiligheid van het weren van contante betaling in de bus niet duidelijk omdat deze maatregel één van een pakket van 23 maatregelen is.
Beoordeling door de Afdeling
Welke gegevens worden verwerkt?
8. Als een kaartje in de bus wordt gekocht, kan daarvoor met een pinpas of creditcard worden betaald. Bij die betaling wordt het bankrekeningnummer van de reiziger verwerkt. Omdat Connexxion voor het afhandelen van financiële transacties gebruik maakt van een Payment Service Provider (hierna: PSP) wordt op het bankrekeningnummer van de reiziger de zogeheten PAN Masking techniek toegepast. Deze techniek is een internationale standaard, opgesteld door de Payment Card Industry Security Standards Council (PCI SSC) om financiële transacties veilig te verrichten. De techniek houdt in dat de laatste vier cijfers van het bankrekeningnummer bij Connexxion worden opgeslagen en de overige cijfers worden geanonimiseerd.
Is er een overeenkomst?
9. Anders dan [appellant] betoogt, zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een overeenkomst met Connexxion niet als overeenkomst in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG kan worden aangemerkt. Als een reiziger in een bus stapt, komt een vervoerovereenkomst tot stand. Dat een reiziger geen keuze heeft met welke partij hij een overeenkomst aangaat als hij met de bus reist, betekent niet dat geen sprake kan zijn van een overeenkomst. Het valt overigens buiten de bevoegdheid van de Afdeling om te beoordelen of de overeenkomst in overeenstemming is met het contractenrecht. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het begrip overeenkomst in de AVG niet een zelfstandige Unierechtelijke betekenis. Blijkens de Richtsnoeren 2/2019 betreffende de verwerking van persoonsgegevens op grond van artikel 6, lid 1, onder b, van de AVG van het Europees Comité voor gegevensbescherming moeten het begrip overeenkomst en de geldigheid ervan naar nationaal recht worden uitgelegd. Deze richtsnoeren zijn weliswaar niet juridisch bindend, maar daaraan komt wel betekenis toe bij de uitleg van in dit geval de AVG. In het Nederlandse recht behoren het begrip overeenkomst en de uitleg daarvan tot het domein van het privaatrecht. [appellant] kan daarom bij de civiele rechter aan de orde stellen of deze overeenkomst ongeldig is omdat die, gezien de gestelde monopoliepositie van Connexxion, niet uit vrije wil tot stand is gekomen.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat moet worden uitgegaan van het bestaan van een overeenkomst en dat moet worden beoordeeld of de verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van die overeenkomst.
Is de verwerking noodzakelijk voor de uitvoering van de overeenkomst?
- Wat is het toetsingskader?
10. De verwerking van persoonsgegevens kan rechtmatig zijn als die noodzakelijk is voor de uitvoering van de overeenkomst. Daarvoor moet allereerst worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt welbepaald en uitdrukkelijk omschreven is. Verder moet worden beoordeeld of met de aan de orde zijnde verwerking van de persoonsgegevens dat doel ook wordt bereikt. Indien de verwerking van de persoonsgegevens voor het bereiken van het specifieke doel in deze zin noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, moet in het licht van het EU-Handvest worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. De intensiteit waarmee dit dient te gebeuren wordt mede bepaald door de specificiteit van de aangedragen alternatieven. Met andere woorden: hoe gedetailleerder de betrokkene het alternatief beschrijft, hoe indringender het onderzoek van de AP moet zijn.
Met deze toetsing van de belangen in het concrete geval is de AVG in overeenstemming met artikel 8 van Pro het EVRM. De Afdeling ziet daarom geen grond om afzonderlijk aan dat artikel te toetsen.
11. In dit geval gaat het om de vraag of de verwerking van reisgegevens noodzakelijk is voor de uitvoering van een overeenkomst als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG waarbij de reiziger partij is. Zoals blijkt uit advies 06/2014 van de voormalige Artikel 29 Werkgroep Pro en Richtsnoeren 2/2019 van het Europees Comité voor gegevensbescherming moet artikel 7, onder b, van de Privacyrichtlijn, de voorloper van de bepaling uit de AVG, strikt worden geïnterpreteerd. Het enkele feit dat de verwerking van gegevens onder een overeenkomst valt of daarmee verband houdt, betekent niet deze verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van de overeenkomst. Artikel 7, onder b, van de Privacyrichtlijn is vrijwel gelijkluidend aan artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG. Wat in het advies en Richtsnoeren staat is dus ook voor de interpretatie van de AVG van belang.
- Wat is het doel van de verwerking?
12. Het doel van de verwerking van persoonsgegevens is om diefstal en beroving van de chauffeur tegen te gaan en daarmee de veiligheid van de chauffeur en de reizigers te vergroten. Doordat er geen contant geld meer in de bus is, is diefstal minder aantrekkelijk. De aanleiding om de veiligheid te willen vergroten, ligt in het actieprogramma "Sociale Veiligheid in het Openbaar Vervoer". Dit programma is in 2016 opgesteld door partijen uit de OV-sector, vervoerders, vakbonden, politie, decentrale overheden en het Rijk. In het actieprogramma staat een tabel van geregistreerde A-incidenten in Nederland. A-incidenten zijn voorvallen waarbij mishandeling, bedreiging (met een wapen), diefstal, drugsoverlast, vandalisme, vernieling en overtredingen zoals duwen/trekken en spugen, voorkomen. Uit de tabel kan worden opgemaakt dat het aantal A-incidenten in het busvervoer buiten de drie grote steden na een daling sinds 2014 weer is gestegen. De in hoger beroep overgelegde tabel met een overzicht van het aantal A-incidenten tot en met 2020 laat zien dat na de invoering van de maatregel het aantal incidenten weer is afgenomen. Connexxion heeft gesteld dat haar chauffeurs te maken hebben gehad met A-incidenten. [appellant] heeft dit niet weersproken. Het betoog van [appellant] dat per buslijn met cijfers moet worden gespecificeerd hoeveel incidenten zich hebben voorgedaan, slaagt niet. Van Connexxion kan redelijkerwijs niet worden verlangd dat zij het effect van de specifieke maatregel om contante betaling in de bus niet langer te faciliteren tot dat detailniveau aantoont.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de AP, gelet op de informatie uit het actieprogramma, de veiligheid een gerechtvaardigd doel mocht achten voor de invoering van verplichte pinpasbetalingen in de bus en daarmee het afschaffen van de mogelijkheid om met contant geld te betalen. Het begrip (sociale) veiligheid is weliswaar ruim, maar niet zodanig dat het te onbepaald en niet uitdrukkelijk genoeg is, zoals [appellant] betoogt. Ook volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn betoog dat onduidelijk is wat onder de zogenoemde A-incidenten moet worden gerekend omdat het bijvoorbeeld gaat om verschillende soorten daders.
12.1. De Afdeling is verder van oordeel dat door de afwezigheid van contant geld de veiligheid van de chauffeur en de reizigers wordt vergroot. Met de verplichte pinbetaling wordt dus het doel waarvoor die verplichting is ingesteld bereikt. Dat de afschaffing van contant geld één van in totaal 23 maatregelen is die in het actieprogramma worden voorgesteld om de veiligheid te vergroten, leidt niet tot een ander oordeel. Deze maatregel is één van de belangrijkste en is daarom ook als eerste van de 23 ingevoerd.
12.2. Het betoog slaagt niet.
- Is de verwerking noodzakelijk voor de uitvoering van de overeenkomst?
13. Dat de verwerking van de gegevens noodzakelijk moet zijn in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG, betekent niet dat de verwerking alleen rechtmatig is als de overeenkomst niet kan worden uitgevoerd zonder dat gegevens worden verwerkt.
De overeenkomst die tot stand komt als een reiziger een bus instapt om zich te laten vervoeren, houdt ingevolge artikel 2.1 van de Algemene Voorwaarden Stads- en Streekvervoer 2015 in dat de vervoerder zich verbindt om de reiziger zo veel mogelijk volgens zijn openbaar gemaakte dienstregeling veilig te vervoeren en een zitplaats aan te bieden. De reiziger moet om gebruik te kunnen maken van het openbaar vervoer ingevolge artikel 3.1 beschikken over een geldig vervoerbewijs. Artikel 3.3 van de Algemene Voorwaarden bepaalt dat betaling van het vervoerbewijs aan de vervoerder geschiedt met in Nederland wettige betaalmiddelen tenzij de vervoerder anders heeft aangegeven. De wezenlijke inhoud van de overeenkomst is dus dat een reiziger zich tegen vergoeding kan laten verplaatsen van A naar B op een veilige manier. Die veiligheid heeft niet alleen betrekking op de bekwaamheid van de chauffeur en de kwaliteit van de vervoermiddelen, maar ook op de sociale veiligheid van de reiziger. Naar het oordeel van de Afdeling is de borging van de veiligheid van de reiziger een wezenlijk onderdeel van de uit de vervoerovereenkomst voortvloeiende verplichtingen. De doelstelling van de maatregel om pinpasbetaling in de bus te verplichten, is dus een integraal onderdeel van die overeenkomst.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de AP terecht de grondslag voor de verwerking van de persoonsgegevens van de busreizigers heeft gebaseerd op uitvoering van de vervoerovereenkomst.
- Is de verwerking evenredig?
14. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de AP zich op het standpunt mocht stellen dat Connexxion het doel om de veiligheid in de bus voor werknemers en reizigers te verhogen redelijkerwijs niet kan bereiken door middel van een minder ingrijpende werkwijze voor de betaling van kaartjes. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is daarvoor van belang dat de betaling per pinpas of creditcard verloopt via een PSP en dat alleen de laatste vier cijfers van de pinpas- of creditcardbetalingen zichtbaar blijven voor Connexxion. Op deze manier is de verwerking van de persoonsgegevens beperkt.
De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat gekozen kon worden voor toepassing van deze maatregel op alle buslijnen van Connexxion. Het door [appellant] aangedragen alternatief om op een website te vermelden op welke lijnen wel en welke niet met contant geld kan worden betaald, hoefde de AP niet als gelijkwaardig alternatief aan te merken. Aannemelijk is dat in dat geval een verplaatsing van het risico van berovingen zou plaatsvinden naar buslijnen waar nog met contant geld mag worden betaald.
Hiertegenover staat dat het mogelijk is om zonder de verwerking van persoonsgegevens met de bus te reizen. Dat kan door met een anonieme OV-chipkaart te reizen of door vooraf met contant geld een kaartje voor de bus te kopen bij een verkooppunt. Dat de reiziger, zoals [appellant] aanvoert, daarvoor meer moeite moet doen, omdat het aantal verkooppunten beperkt is, en dat een kaartje voor een kind onder de 12 jaar niet kan worden gekocht voor dezelfde prijs als in de bus, doet hieraan niet af.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens.
Het betoog van [appellant] slaagt niet.
- Is het recht van fair trial geschonden door de rechtbank?
15. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank zijn beroep niet serieus heeft behandeld en dat daardoor een eerlijk proces ontbreekt, slaagt niet. Reeds gezien wat de Afdeling in de overwegingen hiervoor heeft geoordeeld, bestaat geen grond voor het oordeel dat het beginsel van een fair trial door de rechtbank is geschonden. De rechtbank heeft voorts terecht in beroep de omvang van het geding niet uitgebreid tot de door [appellant] aangehaalde cumulatieve effecten van andere verwerkingen van persoonsgegevens, omdat die buiten de reikwijdte van het verzoek vallen.
Slotsom
16. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
17. De AP hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van Tuyll van Serooskerken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
290.
BIJLAGE
AVG
Considerans, overweging 39
(...) Persoonsgegevens mogen alleen worden verwerkt indien het doel van de verwerking niet redelijkerwijs op een andere wijze kan worden verwezenlijkt. (...)
Artikel 4 Definities Pro
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1) „persoonsgegevens": alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon („de betrokkene"); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon;
2) „verwerking": een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde procédés, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bij werken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens;
5) „pseudonimisering": het verwerken van persoonsgegevens op zodanige wijze dat de persoonsgegevens niet meer aan een specifieke betrokkene kunnen worden gekoppeld zonder dat er aanvullende gegevens worden gebruikt, mits deze aanvullende gegevens apart worden bewaard en technische en organisatorische maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de persoonsgegevens niet aan een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon worden gekoppeld;
7) „verwerkingsverantwoordelijke": een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan die/dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt; wanneer de doelstellingen van en de middelen voor deze verwerking in het Unierecht of het lidstatelijke recht worden vastgesteld, kan daarin worden bepaald wie de verwerkingsverantwoordelijke is of volgens welke criteria deze wordt aangewezen;
Artikel 5, Beginselen inzake verwerking van persoonsgegevens:
1. Persoonsgegevens moeten:
a) worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is („rechtmatigheid, behoorlijkheid en transparantie");
b) voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld en mogen vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt; de verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden wordt overeenkomstig artikel 89, lid 1, niet als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden beschouwd („doelbinding");
c) toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt („minimale gegevensverwerking");
d) […].
2. De verwerkingsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor de naleving van lid 1 en kan deze aantonen („verantwoordingsplicht").
Artikel 6, Rechtmatigheid van de verwerking:
1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
a) de betrokkene heeft toestemming gegeven voor de verwerking van zijn persoonsgegevens voor een of meer specifieke doeleinden;
b) de verwerking is noodzakelijk voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is, of om op verzoek van de betrokkene vóór de sluiting van een overeenkomst maatregelen te nemen;
c) de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust;
d) de verwerking is noodzakelijk om de vitale belangen van de betrokkene of van een andere natuurlijke persoon te beschermen;
e) de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
f) de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met name wanneer de betrokkene een kind is. De eerste alinea, punt f), geldt niet voor de verwerking door overheidsinstanties in het kader van de uitoefening van hun taken.
2. […].