Uitspraak
201908789/1/V3.
Datum uitspraak: 9 februari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [de vreemdeling],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 28 november 2019 in zaak nr. NL19.25108 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 28 november 2019 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E.P.A. Zwart, advocaat te Haarlem, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een nader stuk ingediend. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft de Syrische nationaliteit, is alleenstaand en meerderjarig. Hij heeft in Nederland een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft deze asielaanvraag niet in behandeling genomen omdat Cyprus volgens hem op grond van de Dublinverordening (PB 2013 L 180) verantwoordelijk is voor de behandeling daarvan. Hij heeft Cyprus daarom gevraagd de vreemdeling over te nemen. Cyprus heeft daarmee ingestemd. In deze uitspraak toetst de Afdeling of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling in Cyprus toegang heeft tot opvang en een daadwerkelijk rechtsmiddel.
2. In de bijlage is een overzicht van de in deze procedure betrokken stukken opgenomen. Deze is aangehecht en maakt deel uit van de uitspraak.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
3. De staatssecretaris voert in de grieven aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende gemotiveerd heeft weerlegd dat de vreemdeling, na overdracht aan Cyprus, in een situatie terechtkomt die in strijd is met artikel 3 van het EVRM en artikel 4 van het EU Handvest. Hij betoogt dat de rechtbank minder, of in elk geval geen doorslaggevend, gewicht had mogen toekennen aan de verouderde informatie uit het UNHCR-rapport van juli 2018 en het ECRE-artikel van mei 2018. Uit het meer recente AIDA-rapport van maart 2019 volgt volgens hem namelijk niet dat de vreemdeling in Cyprus geen toegang krijgt tot opvang en (kosteloze) rechtsbijstand.
Bewijslastverdeling
4. Voorop staat dat de staatssecretaris op grond van het interstatelijk vertrouwensbeginsel ervan uit mag gaan dat Cyprus zich houdt aan haar internationale verplichtingen wat betreft de opvangvoorzieningen en de asielprocedure, tenzij er concrete aanknopingspunten zijn die maken dat Cyprus zijn internationale verplichtingen niet nakomt. Het is aan de vreemdeling om dit aannemelijk te maken.
Toegang tot opvang
5. De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door de vreemdeling overgelegde stukken onvoldoende aanknopingspunten bieden dat hij als alleenstaande mannelijke asielzoeker in Cyprus geen toegang tot opvang heeft. Hoewel in het ECRE-artikel en het AIDA-rapport (p. 67) staat vermeld dat de Cypriotische asieldienst alleen gezinnen en alleenstaande vrouwen naar het opvangcentrum in Kofinou verwijst, betoogt de staatssecretaris terecht dat uit het AIDA-rapport ook volgt dat er nog andere vormen van opvang aanwezig zijn. Hij wijst daarvoor terecht op het noodopvangcentrum voor asielzoekers in Kokkinotrimithia, Pournara (p. 16 en 67). Het AIDA-rapport biedt geen aanleiding om aan te nemen dat de vreemdeling van toegang tot dit opvangcentrum zal worden uitgesloten. Daarnaast wijst de staatssecretaris er terecht op dat wanneer er geen plek is in een opvangcentrum, asielzoekers een financiële toelage van de overheid kunnen krijgen om huisvesting in de particuliere huursector te bekostigen. Hoewel in dat geval van de vreemdeling wordt verwacht dat hij zelfstandig huisvesting vindt, volgt uit het AIDA-rapport dat de sociale diensten contacten onderhouden met lokale verhuurders en bij (dreigende) dakloosheid hulp bieden bij het zoeken van particuliere huisvesting (p. 67-68). De vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij — al dan niet met behulp van voornoemde toelage — geen huisvesting kan regelen of de hulp van de sociale diensten niet kan inroepen. Ten slotte heeft de staatssecretaris terecht aangevoerd dat niet is gebleken dat de vreemdeling bij een gebrek aan opvang of particuliere huisvesting zich niet kan beklagen bij de Cypriotische autoriteiten.
Toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel
6. Over de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel hebben partijen op verzoek van de Afdeling nadere reacties ingediend, waarbij de update van het AIDA-rapport van april 2020 betrokken is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in Cyprus geen toegang heeft tot een daadwerkelijk rechtsmiddel. Daarvoor is het volgende van belang.
6.1. Ten eerste stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat de informatievoorziening en de beroepsmogelijkheden in Cyprus effectief en adequaat zijn.
6.1.1. Nauw verbonden met de toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel, is het vereiste in de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180) om in de administratieve fase kosteloos juridische en procedurele informatie aan de vreemdeling te verstrekken. De staatssecretaris betoogt terecht dat uit het AIDA-rapport volgt dat de vreemdeling in Cyprus bij een afwijzend besluit in een begrijpelijke taal wordt geïnformeerd over het resultaat van het besluit, de beroepsmogelijkheden en de termijnen. Hoewel de vreemdeling er terecht op wijst dat uit het AIDA-rapport ook volgt dat de informatiebrochure van de asieldienst nog niet is geactualiseerd en gebruiksonvriendelijk is (p. 60), is dit gebrek niet zodanig dat asielzoekers in Cyprus in onwetendheid verkeren over hun rechten en verplichtingen. In de brochure staat namelijk wel duidelijk vermeld dat de vreemdeling bij de asieldienst kan verzoeken om gratis juridische en procedurele informatie die afgestemd is op zijn persoonlijke omstandigheden.
6.1.2. Over de beroepsmogelijkheden merkt de staatssecretaris terecht op dat er in juni 2019 in Cyprus een nieuwe beroepsinstantie is opgericht, de IPAC, om capaciteitsproblemen aan te pakken. Hoewel de gemiddelde afdoeningstermijnen nog niet bekend zijn, zijn er volgens het AIDA-rapport al wel aanwijzingen dat deze instantie sneller werkt dan haar voorganger. Anders dan haar voorganger, is de IPAC gespecialiseerd in asielzaken en voorzien van extra training en ondersteuning van een groep van nationale experts en onderzoekers. Dat werkt de voortvarendheid in de hand. Voor het oordeel dat sprake is van buitensporig lange procedures die afbreuk doen aan de adequaatheid van het rechtsmiddel biedt dit rapport daarom geen aanknopingspunten. Naast een redelijke afdoeningstermijn, wijst de staatssecretaris er verder terecht op dat de IPAC ook aan de andere vereisten van artikel 46 van de Procedurerichtlijn voldoet. Het beroep heeft opschortende werking en de IPAC onderzoekt zowel de feitelijke als de juridische gronden.
6.2. De toegang tot een daadwerkelijk rechtsmiddel hangt daarnaast ook nauw samen met het krijgen van rechtsbijstand. De staatssecretaris betoogt echter terecht dat de Cypriotische autoriteiten niet in alle gevallen in kosteloze rechtsbijstand hoeven te voorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, verplicht de Procedurerichtlijn niet tot het verstrekken van kosteloze rechtsbijstand in de bestuurlijke fase (r.o. 6.1. van de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2076). De staatssecretaris betoogt daarom terecht dat het in paragraaf C.1.5.1 van het AIDA-rapport vermelde tekort aan gratis rechtshulpverleners in deze fase geen aanleiding vormt om van overdracht naar Cyprus af te zien.
6.2.1. De Procedurerichtlijn voorziet wel in een recht op kosteloze, door de overheid gefinancierde rechtsbijstand in de beroepsprocedure, maar dat recht is niet onvoorwaardelijk. De staatssecretaris betoogt terecht dat de voorwaarden van het Cypriotische systeem van gefinancierde rechtsbijstand — dat de vreemdeling niet over voldoende middelen beschikt en het beroep een reële kans van slagen heeft (de zogenoemde 'means and merits'-test) — in beginsel in overeenstemming zijn met artikel 20, derde lid en artikel 21, tweede lid, van de Procedurerichtlijn. Ook voert hij terecht aan dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet zelf rechtsbijstand kan bekostigen. Voor zover moet worden aangenomen dat de vreemdeling niet over voldoende middelen beschikt en wordt toegekomen aan het betoog van de vreemdeling dat de test dat het beroep een reële kans van slagen heeft, de toegang tot rechtsbijstand en vertegenwoordiging op willekeurige wijze beperkt en de daadwerkelijke toegang tot de rechter belemmert, overweegt de Afdeling als volgt. Hoewel uit het AIDA-rapport (p. 32) en de website van het UNHCR, volgt dat het voor personen zonder juridische achtergrond lastig is om aan het tweede vereiste van de 'means and merits-test' te voldoen, stelt de staatssecretaris zich onder verwijzing naar de contactgegevens van verschillende ngo's terecht op het standpunt dat uit die bronnen niet valt af te leiden dat een ngo de vreemdeling bij afwijzing van een asielaanvraag niet juridisch kan bijstaan. De ngo's Future Worlds Centre, Cyprus Refugee Council, Caritas Cyprus, vermelden namelijk dat ze vreemdelingen gratis juridisch advies aanbieden. De ngo's Refugee Rights Association en KISA vermelden verder dat ze naast juridisch advies in bepaalde gevallen ook gratis juridische vertegenwoordiging bij een zitting aanbieden. Er bestaat gelet hierop geen grond voor het oordeel dat ngo's bij kansrijke zaken niet bereid of in staat zijn de vreemdeling bij te staan. De staatssecretaris wijst er bovendien terecht op dat niet is gebleken dat de vreemdeling over tekortkomingen in de asielprocedure niet bij andere Cypriotische autoriteiten, zoals de Ombudsman, kan klagen. Gezien al het voorgaande betoogt hij daarom terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer naar Cyprus geen toegang zal hebben tot een daadwerkelijk rechtsmiddel en om die reden een risico op een onmenselijke of vernederende behandeling loopt. Van strijd met artikel 47 van het EU Handvest is daarom niet gebleken.
7. Gelet op het vorenstaande klaagt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat in Cyprus geen sprake is van zodanige ernstige structurele tekortkomingen in de opvangvoorzieningen en toegang tot rechtsbijstand, dat overdracht van de vreemdeling in strijd is met artikel 3 van het EVRM of artikel 4 van het EU Handvest.
8. De grieven slagen.
Het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling
9. Wat de vreemdeling heeft aangevoerd, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
Conclusie hoger beroepen
10. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond en het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 28 november 2019 in zaak nr. NL19.25108;
IV. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Schippers, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Schippers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2021
765-907.
BIJLAGE
1. Rapport "Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees for the Office of the High Commissioner for Human Rights. Compilation Report. Universal Periodic Review: 3rd Cycle, 32nd Session Cyprus" van UNHCR van juli 2018;
2. Bericht "Cyprus: asylum seekers face increasing risks of destitution" van ECRE van mei 2018;
3. Rapport "Country Report: Cyprus. 2018 Update", van ECRE van maart 2019 (AIDA-rapport);
4. Rapport "Country Report: Cyprus. 2019 Update", van ECRE van april 2020 (AIDA-rapport);
5. Rapport "Cyprus 2018 Human rights Report" van USDOS van 2018.