Uitspraak
202004971/1/R3.
Datum uitspraak: 22 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Capelle aan den IJssel,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 28 juli 2020 in zaak nr. 20/3365 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel.
Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college [appellant] gelast onder oplegging van een dwangsom de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 13 mei 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant], het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 9 september 2020, kenmerk 281088/281131, heeft het college € 2.000,00 aan volgens hem verbeurde dwangsommen ingevorderd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Marco, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] woont aan de [locatie] in Capelle aan den IJssel. Hij heeft de schuur op het achtererf bij de woning gerenoveerd en daarbij onder meer de kap vervangen.
Hoewel het college daar aanvankelijk een omgevingsvergunning voor had verleend, heeft het die in bezwaar herroepen en alsnog geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen. De schuur was in de oorspronkelijke toestand namelijk lager (5,04 m) dan in het aangevraagde bouwplan (5,20 m). Het college is van mening dat het verhogen van de schuur in strijd is met het bestemmingsplan, zowel wat betreft de totale hoogte als die van de knikpunten in de kap. Het college wil hiervoor geen omgevingsvergunning verlenen. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:623, is het besluit waarbij is geweigerd omgevingsvergunning te verlenen in rechte onaantastbaar geworden.
In het besluit van 22 oktober 2019 heeft het college [appellant] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij is vermeld dat hij dit kan doen door de kap te verwijderen.
Omdat [appellant] volgens het college niet aan de last heeft voldaan, heeft het € 2.000 aan dwangsommen ingevorderd.
Verhogen knikpunten niet in strijd met bestemmingsplan?
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de last ten onrechte mede heeft opgelegd vanwege het verhogen van de knikpunten in de kap. Volgens [appellant] is op grond van artikel 21.2.2, aanhef en onder d, over de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht", de bestaande hoogte van de schuur - 5,04 m - de maximale hoogte. Deze hoogte vormt volgens [appellant] een denkbeeldig horizontaal vlak waaronder wel en waarboven niet gebouwd mag worden. Omdat de knikpunten niet hoger zijn dan 5,04 m is het bouwwerk in zoverre niet in strijd met het bestemmingsplan, aldus [appellant].
[appellant] is het niet eens met het college dat voor de schuur de voorwaarden voor wijzigingen van de kapvorm gelden die zijn gesteld in artikel 21.2.1, onder a, van de regels. Volgens [appellant] gelden deze voorwaarden alleen voor het als zodanig op de verbeelding aangeduide gemeentelijke monument. Dat is de woning en niet de schuur, aldus [appellant].
2.1. Het college stelt dat het niet de bedoeling van de planwetgever is geweest om een denkbeeldige horizontale lijn te trekken op het hoogste punt van de bestaande schuur en vergroting toe te staan zolang die maar onder die lijn blijft. Het college is van mening dat uit artikel 21 van Pro de regels juist kan worden afgeleid dat het de bedoeling is om de bestaande bebouwing in stand te laten en geen wezenlijke veranderingen toe te staan. De wijziging van de kapvorm en de hoogtematen worden zelfs expliciet als voorbeelden genoemd in artikel 21.2.1, onder a, onder 2, aldus het college.
2.2. Aan het perceel van [appellant] zijn in het bestemmingsplan "Middelwatering" de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" toegekend. Aan de woning is de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - gemeentelijk monument" toegekend. (De relevante planregels zijn weergegeven in de bijlage van deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.)
2.3. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit artikel 21.2.1, onder a, van de planregels dat de daarin gestelde voorwaarden niet alleen gelden voor de woning van [appellant] - het als zodanig op de verbeelding aangeduide gemeentelijk monument - maar ook voor de schuur. Het artikelonderdeel is immers gekoppeld aan de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht" en deze dubbelbestemming is ook toegekend aan de gronden waarop de schuur staat. Ook is van belang dat het artikelonderdeel verwijst naar "de bestaande bebouwing" en niet naar "het gemeentelijk monument". Onder "bestaande bebouwing" moet in dit geval zowel de woning als de schuur worden verstaan.
Gelet op de voorwaarden die zijn gesteld in artikel 21.2.1, onder a, van de planregels - waarin de kapvorm uitdrukkelijk is vermeld - kan artikel 21.2.2, aanhef en onder d, niet zo worden uitgelegd dat de schuur mag worden verhoogd tot een denkbeeldige horizontale lijn die vanuit het hoogste punt moet worden getrokken. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in de veronderstelling dat het verhogen van de knikpunten van de schuur op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
Het betoog slaagt niet.
Toezegging college?
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden.
Hij voert hiertoe onder meer aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de e-mail van 28 februari 2017 niet blijkt dat een toezegging is gedaan over de bouwhoogte en de knikpunten. Volgens hem moet deze e-mail worden gezien in de context waarin die is verzonden. Hij had namelijk een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. In de aanvraag stond een schaaltekening van de kapvorm en de knikpunten. Als maximale bouwhoogte stond op de tekening 5,20 m. Het college had telefonisch laten weten dat hiervoor geen vergunning was vereist en verzocht om de aanvraag in te trekken. Dat wilde [appellant] niet doen op basis van een enkel telefoontje. Daarom stuurde het college de e-mail van 28 februari 2017.
[appellant] is van mening dat het college heeft toegezegd dat voor het verbouwen van de schuur geen omgevingsvergunning is vereist. Daarom staat volgens hem het vertrouwensbeginsel in de weg aan het opleggen van een last onder dwangsom.
3.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
3.2. Een ambtenaar van de gemeente heeft op 28 februari 2017 aan [appellant] een e-mail gestuurd waarin hij verzoekt om intrekking van "de aanvraag tot het herstel van de schuur". Als reden daarvoor staat er: "De werkzaamheden waren bij uw aanvraag in 2[0]15 […] vergunningsvrij en zijn dat nog steeds."
Over de aanvraag waaraan de e-mail refereert, heeft het college op 5 juni 2015 een brief gestuurd. Daarin wordt de ontvangst bevestigd van de aanvraag voor een omgevingsvergunning "voor het dichtbouwen van een verwijderd asbestdak" op het perceel van [appellant]. In de brief staat: "Uit de aanvraag blijkt dat er voor deze bouwwerken geen omgevingsvergunning nodig is."
3.3. Uit de e-mail van 28 februari 2017 heeft [appellant] redelijkerwijs niet kunnen afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen het verhogen van de schuur en de knikpunten.
In die e-mail herhaalt een ambtenaar van de gemeente het standpunt van het college in de brief van 5 juni 2015 dat voor bepaalde werkzaamheden aan het dak van de schuur geen omgevingsvergunning is vereist. Het college heeft ter zitting toegelicht dat toen echter niet bekend was dat de schuur zou worden verhoogd. Dit is pas gebleken toen in het kader van het bezwaar tegen de omgevingsvergunning van 7 november 2017 een reconstructie is gemaakt van de oorspronkelijke schuur. Deze toelichting van het college sluit aan bij hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 26 februari 2020.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het besluit van het college van 13 mei 2020 niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen.
Is handhavend optreden onevenredig?
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gevolgen van handhavend optreden voor hem niet zodanig onevenredig zijn tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de overtreding niet van geringe aard en ernst is. Het verschil in bouwhoogte is maar 16 cm en vanaf openbaar gebied nauwelijks waarneembaar. Bovendien heeft de erfgoedcommissie positief geadviseerd over de wijzigingen. [appellant] vindt zijn situatie vergelijkbaar met die in de uitspraken van de Afdeling van 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:455, 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3885 en 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1288. Ook stelt hij dat er geen relevante belangen van derden worden geschaad.
Verder wijst [appellant] op de hoge kosten die hij moet maken voor het voldoen aan de last. Ook vindt hij dat het college in dit geval verwijtbaar heeft gehandeld.
4.1. [appellant] heeft zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan de schuur op zijn erf verhoogd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit geen overtreding van geringe aard en ernst is. De uitspraken van de Afdeling waarnaar [appellant] verwijst, gaan niet over vergelijkbare gevallen. De uitspraken van 24 juli 2013 en 29 oktober 2014 gaan over situaties waarin wel een omgevingsvergunning was verleend en was gebouwd met relatief kleine afwijkingen daarvan. De uitspraak van 17 mei 2017 gaat over het dempen van een sloot in strijd met het bestemmingsplan waarbij de bereidheid bestond dat te legaliseren en het herstel van de oude toestand zeer bewerkelijk zou zijn.
Voor zover [appellant] wijst op de kosten die hij moet maken om aan de last te voldoen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond biedt voor het oordeel dat dit optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien.
Voor zover [appellant] stelt dat het college verwijtbaar heeft gehandeld, wijst de Afdeling erop dat het beginnen met bouwen terwijl tegen de omgevingsvergunning nog rechtsmiddelen kunnen worden aangewend voor rekening van de bouwer blijft.
Het betoog slaagt niet.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invordering dwangsommen
6. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
[appellant] betwist de invorderingsbeschikking, zodat deze onderdeel van het geding is.
7. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
Een belanghebbende in de procedure kan tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
8. [appellant] heeft tegen de invorderingsbeschikking beroepsgronden aangevoerd die hij ook heeft of had kunnen aanvoeren tegen het besluit waarbij de last is opgelegd. Deze beroepsgronden kunnen niet tot een gegrond beroep leiden, omdat deze zaak geen uitzonderlijk geval is zoals hiervoor bedoeld. Daarom worden hierna alleen de beroepsgronden besproken die gaan over de invordering als zodanig.
9. [appellant] betoogt dat het college niet tot invordering van dwangsommen heeft mogen overgaan, omdat hij zich tijdens de begunstigingstermijn bereid heeft getoond om een omgevingsvergunning aan te vragen. Dat zijn aanvraag uiteindelijk niet in behandeling is genomen, is volgens [appellant] aan het college te wijten.
Verder voert hij aan dat het college niet op zorgvuldige wijze heeft vastgesteld dat er na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog sprake was van een overtreding. Het college heeft gebruikgemaakt van foto’s van een toezichthouder waarop te zien is dat de schuur een blauwe overkapping heeft. De toezichthouder heeft echter niet ter plekke de hoogte van de schuur opgemeten, waardoor niet zeker is of de kap van de schuur nog steeds hoger is dan volgens het bestemmingsplan is toegestaan. Daarom kan volgens [appellant] niet worden uitgesloten dat hij voorafgaand aan de controles van de toezichthouder op een andere wijze een einde heeft gemaakt aan de overtreding, bijvoorbeeld door het dak in zijn geheel te verlagen.
9.1. In de invorderingsbeschikking staat dat, anders dan [appellant] in zijn zienswijze stelt, hij niet aan de last heeft voldaan door het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning op 14 juni 2020. Die aanvraag is niet in behandeling genomen omdat die onvolledig is en niet tijdig is aangevuld.
Verder staat in de beschikking dat op 24 juni 2020, 22 juli 2020 en 24 juli 2020 door een toezichthouder is geconstateerd dat de kap van de schuur niet is verwijderd. Daarbij is verwezen naar de brief van 29 juli 2020. Bij die brief zijn verslagen gevoegd van een toezichthouder waarin staat dat hij op de voornoemde data heeft geconstateerd dat de kap op de schuur op het perceel van [appellant] niet is verwijderd. Bij elk verslag is een foto gevoegd waarop de kap op de schuur te zien is.
In de beschikking staat dat van rechtswege de maximale dwangsom van € 2.000 is verbeurd.
9.2. Anders dan [appellant] aanvoert, is het niet voldoende dat hij zich tijdens de begunstigingstermijn bereid heeft getoond om een omgevingsvergunning aan te vragen, wat daar overigens ook van zij. De last strekt er mede toe de overtreding te beëindigen die bestaat uit het bouwen zonder de vereiste omgevingsvergunning (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo). Deze overtreding wordt niet beëindigd door het uiten van bereidheid om een omgevingsvergunning aan te vragen. De gang van zaken rond de aanvraag van 14 juni 2020 is ook niet van belang, alleen al omdat die dateert van na het verstrijken van de begunstigingstermijn.
Verder stelt de Afdeling vast dat [appellant] niet heeft gesteld dat hij het gebruik in strijd met het bestemmingsplan binnen de begunstigingstermijn heeft beëindigd. Volgens hem had het college dit met metingen moeten nagaan, maar naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in dit geval kunnen volstaan met de constatering dat de kap niet binnen de begunstigingstermijn is verwijderd. Daaruit volgt immers dat de overtreding niet is beëindigd.
Het betoog slaagt niet.
10. [appellant] betoogt dat hij dubbel wordt bestraft door het invorderen van dwangsommen. Die kosten komen bovenop de kosten voor het verwijderen van de kap. De dwangsom is volgens [appellant] bedoeld als stok achter de deur om de overtreding ongedaan te maken en niet om hem dieper in de financiële malaise te doen belanden.
10.1. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen, hoeft het bestuursorgaan bij de invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Er bestaat geen reden om in dit geval een uitzondering op dit uitgangspunt aan te nemen. [appellant] heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen te betalen.
Voor zover [appellant] het gevoel heeft dat hij dubbel bestraft wordt, wijst de Afdeling erop dat - zoals hiervoor al is overwogen - het bouwen van een bouwwerk terwijl er nog rechtsmiddelen tegen de omgevingsvergunning kunnen worden aangewend voor rekening van de bouwer komt. Verder is van belang dat de aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom niet een bestuurlijke sanctie is waarmee is beoogd hem leed toe te voegen, maar een sanctie die ertoe strekt de overtreding ongedaan te maken. Het gaat dus niet om een bestraffende sanctie maar om een herstelsanctie (zo volgt uit artikel 5:2, eerste lid, van de Awb). Overigens is aan [appellant] ook een termijn geboden om de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Het betoog slaagt niet.
11. Het beroep tegen de invorderingsbeschikking is ongegrond.
Geen proceskostenveroordeling
12. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel van 9 september 2020, kenmerk 281088/281131, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
717
BIJLAGE
Regels bestemmingsplan "Middelwatering" (vastgesteld 6 juli 2015)
Artikel 21.1:
"De voor 'Waarde - Beschermd dorpsgezicht' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud van ter plaatse bestaande bebouwing, bouwwerken en onbebouwde gronden, zowel afzonderlijk als in hun onderlinge samenhang, die een beeld opleveren dat van algemeen belang is vanwege de schoonheid, de ruimtelijke en/of structurele samenhang, danwel haar stedenbouwkundige, architectonische, typologische of cultuurhistorische waarde."
Artikel 21.2.1:
"21.2.1 Bouwbeperkingen
a. Op de tot 'Waarde - Beschermd dorpsgezicht' aangewezen gronden, met daarop beschermde gemeentelijke monumenten, zoals aangeduid op de verbeelding, mag slechts worden gebouwd indien en voor zover zulks nodig is voor het behoud en/of herstel van de bestaande bebouwing, met dien verstande, dat:
1. bebouwing mogelijk is krachtens de onderliggende bestemming;
2. geen wezenlijke veranderingen worden aangebracht in het stedenbouwkundige en architectonisch beeld, bepaald door kapvorm, hoogtematen, gevel- en raamindeling, zulks met inbegrip van waardevolle details als erkers, dakkapellen, kroonlijsten, pilasters, plinten, stoeptreden, kozijnen, dorpels en soortgelijke bouwdelen.
b. Op de tot 'Waarde - Beschermd dorpsgezicht' aangewezen gronden met daarop overige panden mag slechts worden gebouwd indien rekening wordt gehouden met de aangrenzende architectonische waarden en het stedenbouwkundig beeld en de schoonheid en mag de ruimtelijke structurele samenhang van het Beschermd Dorpsgezicht niet worden aangetast, met dien verstande, dat bebouwing mogelijk is krachtens de onderliggende bestemming."
Artikel 21.2.2:
"Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij een woning op de tot 'Waarde - Beschermd dorpsgezicht' aangewezen gronden gelden de volgende bepalingen:
a. het bij de woning behorende achtererfgebied mag voor niet meer dan 50% worden bebouwd, met dien verstande dat het gezamenlijk grondoppervlak van bijbehorende bouwwerken ten hoogste 30 m2 mag bedragen.
b. bijbehorende bouwwerken dienen minimaal op 1 meter achter (het verlengde van) de voorgevel van het hoofdgebouw te worden gebouwd;
c. bijbehorende bouwwerken dienen minimaal 1 meter uit de zijdelingse perceelsgrens te worden opgericht, met dien verstande dat aangebouwde bijbehorende bouwwerken in de zijdelingse perceelsgrens mogen worden opgericht;
d. de bouwhoogte van bijbehorende bouwwerken mag niet meer bedragen dan 3,5 meter of de bestaande hoogte;
e. indien het aangebouwde bijbehorende bouwwerk wordt voorzien van een kap dan mag de bouwhoogte niet meer bedragen dan de onderkant van het raamkozijn van het raam op de eerste verdieping;
f. de diepte van een aangebouwd bijbehorend bouwwerk, mag niet meer bedragen dan 4 meter gemeten vanuit de gevel van het oorspronkelijke hoofdgebouw."