Uitspraak
201907210/1/A2.
Datum uitspraak: 20 januari 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Silver Specialistische Zorg B.V., gevestigd te Tilburg (hierna: Silver),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 augustus 2019 in zaak nr. 19/2148 in het geding tussen:
Silver
en
de minister voor Medische Zorg en Sport (lees: de minister voor Medische Zorg; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2019 heeft de minister de aanvraag van Silver om aanwijzing als opleidingsinstelling voor de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog afgewezen.
Bij uitspraak van 21 augustus 2019 heeft de rechtbank het door Silver ingestelde beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar (lees: de aanvraag) niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 31 juli 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Silver hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Silver heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2020, waar Silver, vertegenwoordigd door mr. K.J. Breedijk, advocaat te Loon Op Zand, en [algemeen directuer] van Silver, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. Gatzen en C.D.L. Calkhoven, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Op 1 augustus 2018 heeft Silver bij de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (lees: de minister) een aanvraag ingediend om aanwijzing als opleidingsinstelling voor de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog. Silver heeft bij de aanvraag een concept-opleidingsplan overgelegd. In dit opleidingsplan wordt onder meer vermeld dat Silver het praktijkdeel van de opleiding binnen haar eigen organisatie verzorgt. Voor het cursorisch en theoretisch onderwijs zal Silver gebruik maken van externe opleidingsorganisaties. Volgens het concept-opleidingsplan heeft iedere opleideling binnen Silver een individueel opleidingsplan voor het cursorische deel van de opleiding. De examencommissie van Silver zal voor aanvang van de opleiding het individuele opleidingsplan beoordelen en bevestigen dat de inhoud daarvan voldoet aan de gestelde eisen, voordat kan worden gestart met de opleiding, aldus Silver.
3. Op 21 november 2018 heeft Silver de minister in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag van 1 augustus 2018.
Bij besluit van 31 juli 2019 heeft de minister de aanvraag van Silver om aanwijzing als opleidingsinstelling voor de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog afgewezen. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat Silver niet voldoet aan artikel 4 van Pro het Besluit gezondheidszorgpsycholoog (hierna: het Besluit). De minister stelt op grond van de aanvraag vast dat Silver geen cursorisch onderwijs zal verzorgen, maar dat het cursorisch onderwijs elders dient te worden gevolgd, waarna Silver voor 100% van de 480 uren cursorisch onderwijs vrijstelling zal verlenen. Dat Silver heeft opgemerkt dat ook andere aangewezen opleidingsinstellingen, hoewel in mindere mate, vrijstellingen verlenen, gaat er volgens de minister aan voorbij dat de mate waarin een instelling vrijstellingen verleent, geen doorslaggevend criterium is om te bepalen of een opleidingsinstelling in aanmerking komt voor een aanwijzing. De minister wijst erop dat bepalend is dat de instelling onderwijs verzorgt en indien zij dat verzorgt, dat het onderwijs voldoet aan de in het Besluit gestelde eisen. Nu Silver niet voldoet aan artikel 4 van Pro het Besluit, komt Silver naar het oordeel van de minister om die reden gelet op artikel 6 van Pro het Besluit niet in aanmerking voor een aanwijzing als opleidingsinstelling. Verder faalt het beroep van Silver op het gelijkheidsbeginsel, aldus de minister.
Aangevallen uitspraak
4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van Silver gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard, omdat de minister inmiddels bij besluit van 31 juli 2019 heeft beslist op de aanvraag van 1 augustus 2018 en Silver daardoor geen belang meer heeft bij een inhoudelijk oordeel van het beroep.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat Silver niet heeft voldaan aan de in het Besluit opgenomen eisen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het cursorisch onderwijs wordt uitbesteed aan externe opleidingsorganisaties en het curriculum van de opleiding in het opleidingsplan ontbreekt. De rechtbank wijst erop dat uit het Besluit blijkt dat de opleidingsinstelling de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog dient te verzorgen en dat het cursorisch onderwijs aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd. Daarnaast moet het opleidingsplan duidelijkheid geven over de structuur, vorm en inhoud van het onderwijs, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft verder overwogen dat zij in het Besluit geen ruimte ziet voor de door Silver verzochte constructie, waarbij een opleidingsinstelling het cursorisch gedeelte uitbesteedt aan een opleidingsorganisatie. Daarvoor acht de rechtbank redengevend dat het cursorisch onderwijs gevolgd moet worden aan de opleidingsinstelling en daarvan bij Silver geen sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank is de situatie van Silver niet vergelijkbaar met die van andere opleidingsinstellingen die wel door de minister zijn aangewezen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de minister heeft toegelicht dat door opleidingsinstellingen vaak contracten worden afgesloten met een praktijkinstelling, maar dat de opleidingsinstelling verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de praktijk en dit binnen de regelgeving van het Besluit past. Uit de aanvraag van Silver blijkt echter dat het cursorisch onderwijs niet onder haar verantwoordelijkheid valt, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5. Silver voert aan dat rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is voldaan aan de in het Besluit gestelde eisen, omdat het cursorisch onderwijs wordt uitbesteed aan externe opleidingsorganisaties en het curriculum van de opleiding in het opleidingsplan ontbreekt. Daartoe voert Silver aan dat in de aanvraag duidelijk is geformuleerd hoe zal worden voldaan aan de in het Besluit neergelegde eisen. Silver wijst erop dat jaarlijks een opleidingsplan zal worden vastgesteld waarin de in de artikelen 3 en 4 van het Besluit genoemde opleidingsonderdelen nader zijn uitgewerkt en dat dit gebeurt onder verantwoordelijkheid van de aan te wijzen hoofdopleider en wordt getoetst door de examencommissie. Volgens Silver gaat de toetsing van de rechtbank verder dan het Besluit vereist en valt het volgens artikel 86 van Pro de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg onder de verantwoordelijkheid van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de IGJ) om toe te zien op een correcte invulling van de in het Besluit opgenomen eisen. Verder betoogt Silver dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in het Besluit geen ruimte ziet voor de door Silver voorgestelde constructie. In dat verband wijst Silver erop dat de ontheffing voor 480 uren cursorisch onderwijs en de daaraan verbonden voorwaarden in overeenstemming zijn met de in artikel 9, tweede lid, van het Besluit geboden mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing van onderdelen van de opleiding. Ook voert Silver aan dat de rechtbank het begrip ‘aan de instelling’ als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit te beperkt heeft uitgelegd. Daartoe doet Silver een beroep op het gelijkheidsbeginsel en voert hij aan dat er onder de zeven erkende opleidingsinstellingen geen opleidingsinstellingen zijn die voldoen aan artikelen 3 en 4 van het Besluit. In het bijzonder wijst Silver op de Stichting Postdoctorale Opleidingen Geestelijke Gezondheidszorg Leiden-Rotterdam (hierna: de stichting), die geen opleidingsactiviteiten verricht. Onder verwijzing naar artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit, wijst Silver erop dat volgens de redenering van de rechtbank het praktisch onderwijs van de opleiding ook aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd, maar dat geen van de erkende opleidingsinstellingen hieraan voldoet. Silver wijst erop dat de erkende opleidingsinstellingen samenwerkingen aangaan met praktijkopleidingsinstellingen en dat zij de kwaliteit van de gehele opleiding bewaken.
Beoordeling hoger beroep
5.1. In artikel 7 van Pro het Besluit is neergelegd dat om in aanmerking te komen voor aanwijzing van een opleidingsinstelling de eis geldt dat in redelijkheid mag worden verwacht dat onder meer de artikelen 3, 4 en 8 van het Besluit zullen worden nageleefd. Hieruit volgt dat de minister een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt bij de beoordeling of de verwachting bestaat dat een opleidingsinstelling deze artikelen zal naleven en daardoor voor aanwijzing in aanmerking komt.
- Cursorisch onderwijs
5.2. In artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit is bepaald dat onder cursorisch onderwijs wordt verstaan theoretisch en praktisch onderwijs dat aan de opleidingsinstelling wordt gevolgd. Uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit volgt dat het theoretisch en praktisch onderwijs deel uitmaakt van de opleiding. In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit is neergelegd dat het onderwijs in ieder geval 480 uren cursorisch onderwijs omvat. In het tweede lid van dat artikel is een nadere invulling van het cursorisch onderwijs voorgeschreven.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de zinsnede ‘aan de instelling’ in artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit erop duidt dat het cursorisch onderwijs moet worden verzorgd door de opleidingsinstelling zelf. Volgens de minister wordt deze uitleg ondersteund door de omstandigheid dat voor de overige studieonderdelen, zoals werkervaring, niet is bepaald dat deze aan de instelling worden gevolgd. Nu Silver zelf geen cursorisch onderwijs verzorgt, is dan ook niet voldaan aan het bepaalde in de artikelen 3 en 4 van het Besluit, aldus de minister.
5.3. Verder heeft de minister toegelicht dat, zelfs als in artikel 1, aanhef en onder d, van het Besluit niet zou zijn bepaald dat cursorisch onderwijs door de opleidingsinstelling zelf moet worden aangeboden, Silver niet aan de in artikelen 3 en 4 van het Besluit neergelegde vereisten heeft voldaan. Daartoe heeft de minister erop gewezen dat niet is gebleken dat het cursorisch onderwijs onder de verantwoordelijkheid van Silver wordt verzorgd. Daarvoor zou volgens de minister op zijn minst noodzakelijk zijn dat er contracten zijn gesloten met instellingen waar het cursorisch onderwijs onder de verantwoordelijkheid van Silver wordt verzorgd, zodat Silver zou kunnen toezien en invloed zou kunnen uitoefenen op de kwaliteit van het cursorisch onderwijs. Nu Silver de gestelde samenwerking met partijen die het cursorisch onderwijs zullen verzorgen niet nader heeft onderbouwd en door Silver slechts wordt getoetst of vrijstellingen kunnen worden verleend is daar geen sprake van, aldus de minister.
De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de situatie van Silver om die reden ook niet vergelijkbaar is met die van de aangewezen opleidingsinstellingen waar Silver ter staving van het beroep op het gelijkheidsbeginsel naar heeft gewezen. De minister heeft toegelicht dat de aangewezen opleidingsinstellingen, zoals de stichting, contracten hebben met instellingen waar het praktijkgedeelte van de opleiding kan worden afgerond. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, betoogt Silver bovendien ten onrechte dat uit het Besluit volgt dat het praktisch onderwijs van de opleiding ook aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd, nu voor andere studieonderdelen dan cursorisch onderwijs niet is bepaald dat het aan de opleidingsinstelling moet worden gevolgd.
5.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gebruik makend van zijn beoordelingsruimte bij de toepassing van artikel 7, aan de aanwijzing als opleidingsinstelling in redelijkheid de voorwaarde kunnen stellen dat duidelijk is op welke wijze het cursorisch onderwijs door de opleidingsinstelling zal worden verzorgd. Dat in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder f, van het Besluit is bepaald dat de opleidingsinstelling een opleidings- en examenreglement vaststelt dat in ieder geval bepalingen bevat over onder andere het verlenen van ontheffing van onderdelen van de opleiding, betekent niet dat kan worden voorbijgegaan aan het bepaalde in de artikelen 3 en 4 van het Besluit. Nu Silver het cursorisch onderwijs niet zelf zal verzorgen en zij daartoe evenmin de samenwerking met opleidingsinstellingen die het cursorisch onderwijs zullen verzorgen heeft gestaafd, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet de verwachting bestaat dat Silver de artikelen 3 en 4 van het Besluit zal naleven. Nu de aangewezen opleidingsinstellingen, anders dan Silver, contracten hebben met instellingen waar het praktijkgedeelte van de opleiding kan worden afgerond, bestaat in hetgeen door Silver is aangevoerd voorts geen grond voor het oordeel dat de minister heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
- Opleidingsplan
5.5. In artikel 8 van Pro het Besluit is bepaald dat de opleidingsinstelling jaarlijks een plan vaststelt waarin de in de artikelen 3 en 4 omschreven opleidingsonderdelen nader zijn uitgewerkt. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat in de nota van toelichting bij het Besluit (Stb. 1998, 156, p. 8) als toelichting bij artikel 8 is Pro opgenomen dat het opleidingsplan zowel de opleidingsinstelling als de gezondheidszorgpsycholoog-in-opleiding duidelijkheid biedt omtrent structuur, vorm en inhoud van het onderwijs.
5.6. In het concept-opleidingsplan wordt onder meer vermeld dat Silver het praktijkdeel van de opleiding binnen haar eigen organisatie verzorgt. Voor het cursorisch en theoretisch onderwijs zal Silver gebruik maken van externe opleidingsorganisaties. In de aanvraag heeft Silver toegelicht dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit. Daartoe heeft Silver erop gewezen dat er in Nederland tal van opleidingsorganisaties zijn die hoogwaardige cursussen en opleidingen verzorgen die door de diverse beroepsverenigingen geaccrediteerd zijn voor de benodigde opleidingspunten ter inschrijving in de verschillende registers van deze verenigingen. Daarnaast zijn er opleidingsorganisaties die naast het bieden van een volwaardige GZ- of PT-opleiding de diverse onderdelen van deze opleiding tevens als losse cursus voor bij- en nascholing aanbieden aan individuele psychologen. Silver maakt gebruik van de expertise van deze opleidingsorganisaties. Iedere opleideling binnen Silver heeft een individueel opleidingsplan voor wat betreft het cursorische deel van de opleiding. Dit individueel opleidingsplan bestaat uit extern gevolgde, door de beroepsverenigingen geaccrediteerde, of door gerenommeerde opleidingsorganisaties verzorgde, cursussen en opleidingen die tezamen een curriculum vormen dat voldoet aan de eisen zoals deze gesteld zijn in het Besluit. De examencommissie van Silver beoordeelt voor aanvang van de opleiding het individueel opleidingsplan en bevestigt dat de inhoud daarvan voldoet aan de gestelde eisen voordat de opleideling kan starten met de opleiding, aldus Silver.
5.7. Gelet op het door Silver bij de aanvraag overgelegde concept-opleidingsplan heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat door Silver in het opleidingsplan geen vaststaand curriculum is opgenomen, maar een individueel opleidingsplan. Zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, wordt in het opleidingsplan derhalve niet de vereiste duidelijkheid geboden omtrent structuur, vorm en inhoud van het onderwijs en voldoet Silver hiermee niet aan het bepaalde in artikel 8 van Pro het Besluit.
Conclusie
6. Gelet op het hiervoor overwogene onder 5.4. en 5.7 is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet de verwachting bestaat dat Silver de artikelen 3, 4 en 8 van het Besluit zal naleven en daarom op grond van artikel 7 van Pro het Besluit niet in aanmerking komt voor aanwijzing als opleidingsinstelling. Wat ook zij van het betoog van Silver dat het onder de verantwoordelijkheid van de IGJ valt om toe te zien op een correcte invulling van de in het Besluit opgenomen eisen, leidt dit gelet op het bepaalde in artikel 7 van Pro het Besluit niet tot het oordeel dat de rechtbank verder is gegaan dan het Besluit vereist.
7. Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
633.
BIJLAGE
Besluit gezondheidszorgpsycholoog
Artikel 1
In dit besluit wordt verstaan onder:
a. wet: de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;
b. opleidingsinstelling: een rechtspersoon die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgt;
[…]
d. cursorisch onderwijs: theoretisch en praktisch onderwijs dat aan de opleidingsinstelling wordt gevolgd;
e. supervisiesessie: contact tussen een aspirant-gezondheidszorgpsycholoog en een door de opleidingsinstelling aangewezen supervisor, over de door eerstbedoelde persoon verrichte diagnostiek, indicatiestelling en behandeling, alsmede over andere door die persoon verrichte taken op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie;
f. praktijkopdracht: binnen het cursorische onderwijs verstrekte opdracht die in de praktijk wordt uitgevoerd en tot doel heeft de afstemming tussen theorie en praktijk te bevorderen.
Artikel 3
1. De opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog bestaat uit ten minste 3600 uren, die als volgt zijn verdeeld:
a. 810 uren theoretisch en praktisch onderwijs op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie;
b. 2790 uren werkervaring op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie.
[…]
3. De werkervaring, bedoeld in het eerste lid, onder b, is gespreid over ten minste twee jaren en wordt in elk geval opgedaan met het uitvoeren van psychodiagnostisch onderzoek, het stellen van indicaties en het toepassen van psychologische, pedagogische en psychotherapeutische behandelingsmethoden.
Artikel 4
1. Het onderwijs, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, omvat ten minste:
a. 480 uren cursorisch onderwijs;
b. 90 uren supervisiesessies;
c. 240 uren praktijkopdrachten;
2. Het cursorische onderwijs omvat ten minste:
a. 200 uren psychodiagnostiek, bestaande uit:
[…]
b. 40 uren indicatiestelling, bestaande uit:
[…]
c. 200 uren behandelingsmethoden, bestaande uit:
[…]
d. 40 uren overige beroepsspecifieke vaardigheden, bestaande uit:
[…]
Artikel 6
1. Onze Minister kan, op hun daartoe strekkende verzoek, opleidingsinstellingen aanwijzen die een opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog verzorgen die naar zijn oordeel voldoet aan de artikelen 3 en 4.
2. Onze Minister kan een aanwijzing intrekken indien de opleidingsinstelling naar zijn oordeel niet meer voldoet aan artikel 7. […]
Artikel 7
Voor aanwijzing komen in aanmerking opleidingsinstellingen waarvan in redelijkheid verwacht mag worden dat zij:
a. de artikelen 3, 4, 5, 8, 9 en 10 zullen naleven;
b. zorg dragen voor een evenwichtige verhouding tussen het theoretische en praktische gedeelte van de opleiding enerzijds en de werkervaring anderzijds;
c. zorg dragen voor het op systematische wijze bewaken en in stand houden van de kwaliteit van de opleiding.
Artikel 8
1. De opleidingsinstelling stelt jaarlijks een plan vast waarin de in de artikelen 3 en 4 omschreven opleidingsonderdelen nader zijn uitgewerkt. […]
Artikel 9
1. Voor het afnemen van het examen stelt de opleidingsinstelling een examencommissie in.
2. De opleidingsinstelling stelt een opleidings- en examenreglement vast dat in eik geval bepalingen bevat ter zake van:
a. de onderdelen van het examen en de wijze waarop deze worden afgenomen en beoordeeld;
b. een procedure bij verschil van mening in de examencommissie over de toe te kennen beoordeling;
c. een procedure bij verschil van mening tussen de hoofdopleider en de aspirant-gezondheidszorgpsycholoog over de begeleiding tijdens de opleiding;
d. de behandeling van klachten tegen beslissingen van de examencommissie;
e. een regeling met betrekking tot het herexamen;
f. het verlenen van ontheffing van onderdelen van de opleiding.
3. De opleidingsinstelling draagt er zorg voor dat degenen die tot de opleiding zijn toegelaten tijdig kennis kunnen nemen van het reglement, bedoeld in het tweede lid.
Artikel 10
1. De opleidingsinstelling wijst een hoofdopleider aan die verantwoordelijk is voor de opleiding van een persoon die tot de opleiding is toegelaten. […]