Uitspraak
201905423/1/R4.
Datum uitspraak: 26 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. de provincie Groningen en haar college van gedeputeerde staten en de gemeente Westerkwartier, haar college van burgemeester en wethouders en haar raad (hierna: Groningen en Westerkwartier),
2. de vereniging Onze Klei, gevestigd te Oldehove, gemeente Westerkwartier, stophetfracken.nl en 58 natuurlijke personen (hierna: Onze Klei en anderen),
3. de stichting Stichting Boerenbelang Mijnbouwschade, gevestigd te Zuidhorn, gemeente Westerkwartier, en anderen (hierna: SBM en anderen),
4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], wonend te [woonplaats],
5. de vereniging Plaatselijk Belang Pieterzijl, gevestigd te Pieterzijl, gemeente Westerkwartier, en tien andere plaatselijke verenigingen, samen aangeduid als de "Gezamenlijke Plaatselijke Belangen", en [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te [woonplaats] (hierna: GPB en anderen),
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
7. [appellant sub 7A] en [appellant sub 7B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2019 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister ingestemd met het op 16 december 2016 door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM) ingediende winningsplan Pieterzijl Oost (hierna: het winningsplan).
Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
Bij beslissing van 20 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4369, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb besloten dat beperking van de kennisneming van een bij het winningsplan behorende bijlage gerechtvaardigd is. Niet alle partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dit stuk uitspraak te doen. Daarom heeft de Afdeling geen kennis genomen van dit stuk.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Groningen en Westerkwartier, Onze Klei en anderen, SBM en anderen, GPB en anderen, [appellant sub 6] en [appellanten sub 7] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2021, waar Groningen en Westerkwartier, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, Onze Klei en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, vergezeld door [gemachtigde A], SBM en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, vergezeld door onder meer [gemachtigde B] en [gemachtigde C], [appellanten sub 4], vertegenwoordigd door mr. A. Kwint-Ocelíková, advocaat te Groningen, vergezeld door [appellant sub 4A], en GPB en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], [appellant sub 5B] en [gemachtigde E], zijn verschenen. Verder zijn ter zitting de minister, vertegenwoordigd mr. J.E.W. Tieleman en drs. J.L.M. Oomes, en de NAM, vertegenwoordigd door [gemachtigde F] en [gemachtigde G], verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
2. Het winningsplan heeft betrekking op de gaswinning uit het gasveld Pieterzijl Oost, gelegen in de gemeenten Noardeast-Fryslân en Westerkwartier. De NAM heeft het gasveld Pieterzijl Oost in 2015 ontdekt met het aanboren van de put Warfstermolen-3 (WFM-3), vanaf de mijnbouwlocatie Warfstermolen. De winning zal via deze put plaatsvinden. Daarbij is voorzien in de toepassing van hydraulische stimulatie (fracking) van de put. De minister heeft in het instemmingsbesluit met het winningsplan ingestemd. De winning mag tot 31 december 2024 plaatsvinden en in totaal maximaal 255 miljoen Nm3 gas bedragen (voorschrift 1 van het instemmingsbesluit). Uiterlijk 12 weken voor aanvang van de hydraulische stimulatie moet de NAM een risicobeheersplan bij het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) indienen (voorschrift 2 van het instemmingsbesluit).
Intrekking beroepsgrond op zitting
3. [appellanten sub 4] hebben ter zitting hun beroepsgrond over de vergoeding van schade ingetrokken.
Verweerschrift te laat ingediend
4. [appellant sub 6] en [appellanten sub 7] stellen zich op het standpunt dat het verweerschrift van de minister buiten beschouwing moet blijven, omdat dit buiten de termijn als bedoeld in artikel 8:42 van Pro de Awb is ingediend.
4.1. Ingevolge artikel 8:42, eerste lid, van de Awb zendt het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.
Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
4.2. Het verweerschrift van de minister is op 1 oktober 2020 bij de Raad van State ingekomen. Nu de minister op grond van artikel 8:42 van Pro de Awb tot en met 25 september 2019 de gelegenheid had om een verweerschrift in te dienen, is het verweerschrift buiten de in dat artikel bedoelde termijn ingediend. De in artikel 8:42 genoemde Pro termijn betreft echter, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1621, een termijn van orde. Dat wil zeggen dat in de wet aan overschrijding van deze termijn geen consequenties zijn verbonden, anders dan bijvoorbeeld bij de termijn voor het instellen van beroep. Gelet hierop en nu het verweerschrift met inachtneming van de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb genoemde termijn is ingediend, ziet de Afdeling geen aanleiding het verweerschrift in deze procedure buiten beschouwing te laten.
Ontvankelijkheid
5. De minister heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat stophetfracken.nl geen rechtspersoon is en om die reden niet als belanghebbende bij het instemmingsbesluit kan worden aangemerkt. Het beroep van Onze Klei en anderen is daarom volgens de minister niet-ontvankelijk, voor zover het stophetfracken.nl betreft.
5.1. In het beroepschrift van Onze Klei en anderen is vermeld dat Onze Klei een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid is en stophetfracken.nl een ‘burgerinitiatief’. Naar aanleiding van schriftelijke vragen van de Afdeling hebben Onze Klei en anderen bij brief van 5 januari 2021 nader onderbouwd dat Onze Klei voldoet aan de voorwaarden om als vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid te worden aangemerkt, maar gesteld noch gebleken is dat ook stophetfracken.nl aan die voorwaarden voldoet. In de brief van 5 januari 2021 is wel vermeld dat tot de natuurlijke personen die deel uitmaken van de groep appellanten Onze Klei en anderen ook personen behoren die samen stophetfracken.nl vormen. Dit is door de minister niet betwist. Nu de betrokken personen ook zelf beroep hebben ingesteld, laat de Afdeling in deze zaak in het midden of stophetfracken.nl ook zelfstandig beroep had kunnen instellen. De Afdeling gaat dus uit van de ontvankelijkheid van het hele beroep van Onze Klei en anderen.
Procedurele gronden
6. [appellanten sub 4] betogen dat het winningsplan en de adviezen daarover ten tijde van het instemmingsbesluit verouderd waren. Verder hebben de lokale overheden volgens hen geen optimaal gebruik kunnen maken van hun adviesrecht, omdat de NAM na de adviezen nog aanvullende informatie aan het SodM heeft toegezonden en het advies van de Mijnraad ten tijde van de adviezen van de lokale overheden nog niet beschikbaar was.
6.1. Er zit ongeveer 2,5 jaar tussen het indienen van het winningsplan en het nemen van het instemmingsbesluit en zo’n 2 jaar tussen de adviezen en het instemmingsbesluit. Dit tijdsverloop betekent op zichzelf echter niet dat de informatie in het winningsplan en de adviezen ten tijde van het instemmingsbesluit niet meer actueel en representatief was. [appellanten sub 4] hebben niet concreet gemaakt, ook niet desgevraagd ter zitting, welke informatie in het winningsplan of de adviezen ten tijde van het instemmingsbesluit volgens hen achterhaald was.
Dat de lokale overheden, toen zij hun adviezen uitbrachten, niet beschikten over het advies van de Mijnraad, betekent niet dat zij onvoldoende in de gelegenheid zijn geweest om advies uit te brengen. De Mijnraad heeft als laatste advies uitgebracht, wat gebruikelijk is, en er was geen verplichting voor de minister om de lokale overheden naar aanleiding daarvan nogmaals in de gelegenheid te stellen om advies uit te brengen.
Verder valt niet in te zien dat de lokale overheden onvoldoende in de gelegenheid zijn geweest om advies uit te brengen, omdat de NAM nadien nog enkele aanvullende gegevens aan het SodM heeft toegezonden. Het gaat niet om een zodanige aanvulling dat de minister gehouden was om ook andere adviseurs weer in de gelegenheid te stellen om advies uit te brengen.
Het betoog faalt.
7. [appellant sub 6] voert aan dat de minister niet onafhankelijk is, omdat de minister volgens haar in de beantwoording van de zienswijzen het winningsplan aanvult.
7.1. Artikel 2:4 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult.
Anders dan [appellant sub 6] veronderstelt, vindt met de beantwoording van de zienswijzen geen aanvulling plaats van het winningsplan. De beantwoording is onderdeel van de motivering van de minister voor zijn beslissing om in te stemmen met het winningsplan. [appellant sub 6] kan die motivering en beslissing onjuist vinden, maar er is geen enkele aanleiding om te oordelen dat de minister, in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb, met vooringenomenheid heeft gehandeld.
Het betoog faalt.
Wettelijk kader
8. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.
9. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
Gronden die onvoldoende gerelateerd kunnen worden aan wettelijk kader
10. De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
Dit toetsingskader brengt mee dat bij het nemen van het besluit, en de toetsing van dat besluit door de Afdeling, niet alle onderwerpen die raakvlakken hebben met de (discussie over de) gaswinning een rol kunnen spelen. Alleen onderwerpen die voldoende kunnen worden gerelateerd aan één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden, kunnen bij de (toetsing van de) besluitvorming over het winningsplan een rol spelen.
11. Verschillende betogen van appellanten, zoals bijvoorbeeld de betogen van (onder meer) Groningen en Westerkwartier dat niet wordt voldaan aan de "Gedragscode Gaswinning Kleine Velden" van de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie (NOGEPA), dat pas met het winningsplan ingestemd mag worden als is voorzien in een eerlijke verdeling van de lasten en lusten van gaswinning en dat rekening gehouden moet worden met maatschappelijke onrust, kunnen onvoldoende worden gerelateerd aan één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden. De verwijzing in het beroepschrift van Groningen en Westerkwartier naar de in de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 30 mei 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 33529, nr. 469) voor gaswinning uit kleine velden genoemde maatschappelijke randvoorwaarde dat de gaswinning een bijdrage aan de omgeving moet leveren, maakt dit niet anders. De brief van 30 mei 2018 beschrijft het algemene beleid voor gaswinning uit kleine gasvelden in Nederland, maar dat betekent niet dat alles wat in die brief is vermeld, een rol kan spelen bij een beslissing over instemming met een winningsplan. Daarvoor is het limitatieve toetsingskader van artikel 36 bepalend Pro en dat toetsingskader biedt niet de ruimte om instemming met een winningsplan te weigeren omdat niet zou zijn voldaan aan voornoemde maatschappelijke randvoorwaarde.
12. Overigens volgt, anders dan Groningen en Westerkwartier kennelijk menen, uit de mededeling in de brief van 30 mei 2018 dat wordt gekozen voor een gestage afbouw van de gaswinning uit kleine velden, niet dat de minister niet meer zou mogen instemmen met een winningsplan voor gaswinning uit een klein veld waaruit nog niet eerder is gewonnen, zoals het gasveld Pieterzijl Oost. De strekking van die mededeling is dat op de langere termijn wordt toegewerkt naar een gestage afbouw van de totale gaswinning uit kleine velden in Nederland, niet dat in de tussentijd geen nieuwe winning of uitbreiding van winning uit individuele gasvelden meer mogelijk is. Wel is in de brief van 30 mei 2018 aangegeven dat geen nieuwe opsporingsvergunningen voor gaswinning uit kleine velden meer zullen worden verleend, maar die situatie doet zich hier niet voor.
13. De betogen die onvoldoende gerelateerd kunnen worden aan het toetsingskader in artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet blijven in deze uitspraak verder onbesproken (vergelijk de uitspraken van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875, en 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:660).
Gronden over hydraulische stimulatie
14. Alle appellanten hebben gronden naar voren gebracht over de voorgenomen hydraulische stimulatie. Zij vrezen dat die stimulatie onaanvaardbare risico’s voor de veiligheid, het milieu en de natuur kan hebben. De informatie in het winningsplan over de hydraulische stimulatie was volgens appellanten onvoldoende om de risico’s te kunnen beoordelen, zodat de minister niet met de stimulatie had mogen instemmen. Appellanten wijzen er in dit verband onder meer op dat het SodM zich in zijn advies van 9 februari 2017 kritisch heeft uitgelaten over de volledigheid van de informatie in het winningsplan over de hydraulische stimulatie. Volgens appellanten is het niet aanvaardbaar dat de beoordeling van de risico’s van de stimulatie (deels) wordt doorgeschoven naar (de beoordeling door het SodM van) het werkprogramma op grond van artikel 74 van Pro het Mijnbouwbesluit en het in voorschrift 2 van het instemmingsbesluit voorgeschreven risicobeheersplan. In dat verband wijzen zij er onder meer op dat dit werkprogramma en risicobeheersplan niet leiden tot een voor belanghebbenden appellabel besluit.
14.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraken van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875, en 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:660, is in de Mijnbouwwet en het Mijnbouwbesluit bepaald welke informatie in een winningsplan moet zijn opgenomen, maar niet tot welk detailniveau. Het winningsplan is een plan waarin de voorgenomen wijze van winning wordt beschreven. De informatie in het winningsplan moet voldoende zijn voor de minister om te kunnen beoordelen of instemming met die voorgenomen wijze van winning moet worden geweigerd vanwege één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet opgenomen gronden.
Uit voornoemde uitspraken volgt dat de minister bij de beoordeling of een winningsplan voldoende informatie bevat over hydraulische stimulatie mag betrekken dat uit twee onderzoeken van het SodM en TNO uit 2016 en 2018 naar de gevolgen van hydraulische stimulaties bij conventionele gaswinning in het verleden niet is gebleken van nadelige gevolgen voor mens of milieu, zodat in algemene zin geconcludeerd kan worden dat de risico’s van hydraulische stimulatie bij conventionele gaswinning beperkt zijn. Hetgeen appellanten aanvoeren over die onderzoeken geeft geen grond voor een ander oordeel.
Uit voornoemde uitspraken volgt voorts dat de minister bij de beoordeling of een winningsplan voldoende informatie bevat over hydraulische stimulatie mag betrekken dat voor een hydraulische stimulatie ook altijd nog een werkprogramma moet worden opgesteld, dat op grond van de Mijnbouwregeling (artikel 8.2.3a.1) uitgebreide en gedetailleerde informatie over de stimulatie moet bevatten. Dit betekent dat de informatie in het winningsplan over de hydraulische stimulatie niet al diezelfde mate van detail hoeft te hebben. Dat het werkprogramma niet bij besluit wordt goedgekeurd, zodat daartegen door belanghebbenden niet kan worden opgekomen, maakt dit niet anders. Zoals is overwogen in voornoemde uitspraken, is dit een bewuste keuze van de wetgever geweest. Verder geldt dat, hoewel het werkprogramma niet bij besluit wordt goedgekeurd, het wel zes weken voor de aanvang van de stimulatie in het bezit van het SodM moet zijn, dat zo nodig kan ingrijpen wanneer uit het werkprogramma zou blijken dat de beoogde wijze van hydraulische stimulatie niet in overeenstemming is met het winningsplan, of met de op grond van artikel 33 van Pro de Mijnbouwwet op de NAM rustende zorgplicht.
14.2. Uit het voorgaande vloeit voort dat de informatie in een winningsplan over hydraulische stimulatie en de risico’s daarvan niet uitsluitend algemeen van aard mag zijn. Weliswaar kan in algemene zin worden geconcludeerd dat de risico’s van hydraulische stimulatie bij conventionele gaswinning beperkt zijn, maar de informatie over hydraulische stimulatie in een winningsplan moet voldoende gedetailleerd zijn voor de minister om op basis daarvan de conclusie te kunnen trekken dat ook in het concreet voorliggende geval een verantwoorde uitvoering van de stimulatie - met inachtneming van de overige regels van de Mijnbouwwet, waaronder de verplichting van een voorafgaand werkprogramma - mogelijk is zonder onaanvaardbare risico’s.
14.3. Naar het oordeel van de Afdeling moet in dit geval, gelet op het advies van het SodM van 9 februari 2017, worden geoordeeld dat het winningsplan in dit opzicht onvoldoende gedetailleerde informatie bevat. In dat advies stelt het SodM vast dat het winningsplan een paragraaf bevat over hydraulische stimulatie in het algemeen, maar slechts een klein stukje waarin specifiek op het concreet voorliggende geval wordt ingegaan. Volgens het SodM wordt in het winningsplan niet aangegeven binnen welke locatie-specifieke randvoorwaarden de NAM bij de toepassing van de hydraulische stimulatie gaat opereren. Het SodM concludeert dat zij de beschrijving van de NAM van de stimulatie te beperkt vindt om de risico’s en de in te zetten maatregelen adequaat te kunnen toetsen en adviseert om die reden om een voorschrift op te nemen op grond waarvan de NAM uiterlijk 12 weken voor aanvang van de hydraulische stimulatie een risicobeheersplan bij het SodM moet indienen, waarin de risico’s en de in verband daarmee te treffen beheersmaatregelen zijn onderbouwd en uitgewerkt. Dit advies van het SodM heeft de minister overgenomen in voorschrift 2 van het instemmingsbesluit.
14.4. Gelet op de door het SodM geuite kritiek op de informatie in het winningsplan moet worden geoordeeld dat de minister ten tijde van het nemen van het instemmingsbesluit niet beschikte over voldoende gedetailleerde informatie over de voorgenomen hydraulische stimulatie om de hiervoor in overweging 14.2 genoemde conclusie te kunnen trekken. Zonder die conclusie te kunnen trekken, mocht de minister echter niet instemmen met de voorgenomen hydraulische stimulatie. Door dit wel te doen, heeft de minister het instemmingsbesluit, voor zover het de hydraulische stimulatie betreft, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. De minister had de NAM in de gelegenheid moeten stellen om de informatie in het winningsplan aan te vullen, alvorens te beslissen over het al dan niet verlenen van instemming met de hydraulische stimulatie en in geval van een instemming daaraan te verbinden voorschriften.
14.5. De betogen slagen.
15. Bij de hiernavolgende bespreking van de andere beroepsgronden tegen het instemmingsbesluit toetst de Afdeling of de mogelijke gevolgen van de gaswinning, anders dan van de hydraulische stimulatie, voor de minister aanleiding hadden moeten zijn om instemming met het winningsplan te weigeren of daaraan aanvullende voorschriften te verbinden.
Gronden over bodemdaling
16. Onder meer Onze Klei en anderen, GPB en anderen en [appellant sub 6] betogen dat de gevolgen van de door de gaswinning veroorzaakte bodemdaling niet goed zijn beoordeeld. Zij wijzen er in dit verband onder meer op dat op de website van de NAM kaarten met andere bodemdalingsprognoses hebben gestaan dan waarvan in het winningsplan is uitgegaan. Naast schade aan gebouwen door bodemdaling vrezen appellanten ook dat de bodemdaling nadelige gevolgen voor het waterbeheer zal hebben. Zij wijzen er in dit verband op dat het Wetterskip Fryslân negatief heeft geadviseerd over het winningsplan.
16.1. Op de te verwachten bodemdaling is ingegaan in onderdeel C van het winningsplan. De te verwachten bodemdaling door de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost bedraagt volgens het winningsplan minder dan 2 cm. De totale bodemdaling boven het veld, veroorzaakt door alle gaswinning in de omgeving, zal ongeveer 8 cm zijn. Omdat deze bodemdaling een geleidelijk en gelijkmatig proces is, wordt geen directe schade verwacht aan gebouwen of infrastructuur en ook geen gevolgen voor de natuur of het milieu. Gevolgen voor het normale beheer en onderhoud van waterkeringen en waterlopen kunnen niet worden uitgesloten, maar zo nodig kunnen door het waterschap waterhuishoudkundige maatregelen worden getroffen. Op grond van het burgerlijk recht kan het zo zijn dat de NAM de daarmee gemoeide kosten moet vergoeden.
Het SodM onderschrijft in zijn advies van 9 februari 2017, mede op basis van een advies van TNO van 24 januari 2017, de prognoses over de bodemdaling in het winningsplan en concludeert dat in verband met de bodemdaling geen extra maatregelen nodig zijn. In een advies van 25 april 2017 sluit de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) zich hierbij aan.
16.2. De volgens het winningsplan vanwege de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost te verwachten bodemdaling is door TNO in het advies van 24 januari 2017 gecontroleerd en geverifieerd. Appellanten hebben geen concrete argumenten ingebracht waarom desondanks niet van deze bodemdaling kan worden uitgegaan. De stelling dat zij niet beschikken over alle onderliggende gegevens is daarvoor onvoldoende. De Afdeling is daarom van oordeel dat de minister aannemelijk heeft kunnen achten dat de te verwachten bodemdaling door de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost minder dan 2 cm bedraagt. Als de bodemdaling vanwege de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost toch groter blijkt te zijn dan 2 cm, is voor die winning overigens een nieuw winningsplan nodig, dat opnieuw instemming van de minister behoeft (zie de uitspraken van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875, en 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:660).
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister ook aannemelijk kunnen achten dat de totale bodemdaling, veroorzaakt door alle gaswinning in de omgeving, boven het veld ongeveer 8 cm zal zijn. Voor zover appellanten erop hebben gewezen dat op de website van de NAM kaarten met andere totale bodemdalingsprognoses hebben gestaan, is dit door de minister in het verweerschrift verklaard. De bodemdalingsprognoses op die kaarten omvatten ook mogelijke bodemdaling van niet vergunde activiteiten in de omgeving, zoals het leeg produceren van de gasopslag Grijpskerk, en zijn daarom niet representatief. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van deze verklaring.
16.3. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich op basis van het winningsplan en de uitgebrachte adviezen in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij een te verwachten bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost van minder dan 2 cm geen sprake is van een risico van schade aan gebouwen of infrastructuur dat noopt tot het weigeren van instemming met het winningsplan of tot het stellen van voorschriften. Zoals is toegelicht in onder meer het winningsplan gaat het bij bodemdaling als gevolg van gaswinning om een geleidelijk en gelijkmatig proces. Gaswinning veroorzaakt een bodemdalingskom in de vorm van een platte schotel, die vanaf het diepste punt over meerdere kilometers geleidelijk oploopt tot nul cm bodemdaling aan de rand. Bij een te verwachten bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit Pieterzijl Oost op het diepste punt van de bodemdalingskom van minder dan 2 cm en een totale bodemdaling als gevolg van alle gaswinning in de omgeving van ongeveer 8 cm, bedraagt de scheefstand van de bodem aan de oppervlakte blijkens het advies van het SodM van 9 februari 2017 minder dan 1 cm per kilometer. De minister heeft kunnen concluderen dat niet aannemelijk is dat daarvan schade aan gebouwen of infrastructuur is te verwachten.
De Afdeling is voorts van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van de beperkte (extra) bodemdaling vanwege de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost niet zodanige gevolgen voor het waterbeheer zijn te verwachten dat instemming met het winningsplan geweigerd moet worden of voorschriften gesteld moeten worden. Dat het Wetterskip Fryslân een negatief advies over het winningsplan heeft uitgebracht, maakt dit niet anders. In dat advies wordt opgemerkt dat de totale bodemdaling door gaswinning in de omgeving gevolgen kan hebben voor het waterbeheer, maar wordt niet inzichtelijk gemaakt welke extra gevolgen de beperkte bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit Pieterzijl Oost, van minder dan 2 cm op het diepste punt van de bodemdalingskom, in zoverre zou kunnen hebben. De Afdeling begrijpt het advies zo dat het Wetterskip Fryslân zich op het standpunt stelt dat, omdat het om gaswinning gaat waarvoor nog niet eerder met een winningsplan is ingestemd, eventuele extra gevolgen voor het waterbeheer, hoe beperkt ook, niet geaccepteerd zouden moeten worden. Dat standpunt hoefde de minister, gelet op de hem toekomende afwegingsruimte bij de beoordeling op grond van artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet, in redelijkheid niet te volgen.
16.4. De betogen falen.
Gronden over bodemtrilling
17. Onder meer Onze Klei en anderen, GPB en anderen, [appellant sub 6] en [appellanten sub 7] betogen dat de risico’s vanwege bodemtrilling als gevolg van de voorgenomen gaswinning niet goed zijn beoordeeld. Volgens hen is de berekening van het seismisch risico in het winningsplan niet gebaseerd op juiste uitgangspunten over de bodem ter plaatse, onder meer doordat geen of onvoldoende rekening is gehouden met het zogenoemde opslingereffect. Verder is volgens appellanten ten onrechte niet voorzien in voorafgaande bouwkundige opname van bouwwerken in de omgeving. Volgens hen voldoen de in het gebied aanwezige versnellingsmeters van het KNMI niet om schade aan bouwwerken te kunnen herleiden tot de gaswinning uit het gasveld Pieterzijl Oost.
17.1. Op de te verwachten bodemtrilling is ingegaan in onderdeel D en bijlage 3 van het winningsplan. Er is een seismische risicoanalyse uitgevoerd overeenkomstig de notitie van het SodM "Methodiek voor risicoanalyse omtrent geïnduceerde bevingen door gaswinning" van februari 2016. De risicoanalyse houdt in dat het hier om een categorie I-situatie in de zin van die notitie gaat (de laagste categorie). In het advies van 24 januari 2017 is door TNO geconcludeerd dat de berekeningen en analyse in het winningsplan op juiste wijze zijn uitgevoerd. In het advies van 9 februari 2017 concludeert het SodM dat op basis van deze gegevens een klein risico op lichte schade en een zeer klein risico op matige schade aan bouwwerken bestaat. Het veiligheidsrisico ten gevolge van de winning is verwaarloosbaar. Dat de NAM geen extra maatregelen voorstelt, is passend bij deze prognose en het SodM ziet geen aanleiding op dit punt aanvullende voorwaarden te adviseren.
17.2. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat in het winningsplan bij de berekeningen van het seismisch risico onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd. Zoals de minister in het verweerschrift heeft opgemerkt, blijkt uit het winningsplan dat rekening is gehouden met de kenmerken van de bodem ter plaatse, waaronder de mogelijkheid van het opslingereffect. Ook in het advies van het SodM wordt op dat effect ingegaan. Op grond van de seismische risicoanalyse in het winningsplan en de adviezen van het SodM en TNO, die de risicoanalyse hebben gecontroleerd, mocht de minister ervan uitgaan dat het hier om een categorie I-situatie gaat, met een klein risico op lichte schade aan bouwwerken, een zeer klein risico op matige schade aan bouwwerken en een verwaarloosbaar veiligheidsrisico voor personen. Schade als gevolg van een bodemtrilling, veroorzaakt door de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost, is daarmee niet volledig uitgesloten, maar dat heeft de minister, gelet op de hem toekomende afwegingsruimte bij de beoordeling op grond van artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet, niet nodig hoeven achten om in te kunnen stemmen met het winningsplan. Treedt toch schade op, dan is de NAM gehouden tot vergoeding daarvan.
17.3. Voor zover appellanten stellen dat voorzien had moeten worden in een voorafgaande bouwkundige opname van bouwwerken, om daarmee schade te kunnen herleiden tot de gaswinning uit het veld Pieterzijl Oost, overweegt de Afdeling dat de minister hiervan in redelijkheid heeft kunnen afzien. Een bouwkundige opname zegt iets over de toestand van een bouwwerk ten tijde van die opname, maar zegt op zichzelf niets over het eventuele causale verband tussen nadien opgetreden schade en bodemtrillingen als gevolg van de gaswinning. Zoals de minister in het verweerschrift heeft toegelicht, kan een detectienetwerk met versnellingsmeters en geofoons veel meer bijdragen aan het vaststellen van causaal verband tussen een aardbeving en schade aan bouwwerken. De Afdeling ziet, mede onder verwijzing naar haar uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:660, geen grond voor het oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. De Afdeling ziet verder geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de minister dat in het gebied rond het veld Pieterzijl Oost al een uitgebreid en dekkend seismisch netwerk van het KNMI aanwezig is, zodat het niet nodig is om, zoals door sommige appellanten gewenst, via een voorschrift bij het instemmingsbesluit extra versnellingsmeters te eisen.
17.4. De betogen falen.
Gronden over de vergoeding van schade
18. Verschillende appellanten, onder meer Onze Klei en anderen, betogen dat een goede afhandeling van schade niet is gewaarborgd. Zonder adequate schadevergoedingsregeling kan volgens hen niet worden ingestemd met het winningsplan.
18.1. Zoals de minister in het verweerschrift heeft opgemerkt, is een exploitant van een mijnbouwwerk op grond van artikel 6:177, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek aansprakelijk voor schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van dat werk. Verder voorziet de Mijnbouwwet in een Waarborgfonds mijnbouwschade, waarbij schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten onder omstandigheden in aanmerking kan komen voor vergoeding ten laste van het waarborgfonds, bijvoorbeeld als de betrokken mijnbouwondernemer failliet is verklaard of heeft opgehouden te bestaan.
Voor schade door gaswinning uit een klein veld, zoals het veld Pieterzijl Oost, geldt sinds 1 juli 2020 bovendien dat deze kan worden gemeld bij de landelijke Commissie Mijnbouwschade, die een onafhankelijk advies over schadevergoeding uitbrengt. Dat advies is bindend voor de exploitant van het mijnbouwwerk, maar niet voor de melder van de schade, die de mogelijkheid van een rechtsgang naar de rechter behoudt.
18.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738, kan gelet op de in het Burgerlijk Wetboek en de Mijnbouwwet opgenomen regelingen over schadevergoeding niet worden aangenomen dat een adequate regeling voor de vergoeding van eventuele schade ontbreekt. De toepassing van die regelingen kan niet aan de orde zijn in deze procedure over het instemmingsbesluit. Aan een besluit over instemming met een winningsplan kunnen verder geen aanvullende of andere voorschriften met betrekking tot de vaststelling en afwikkeling van financiële schade worden verbonden.
Het betoog faalt.
Overige gronden
19. SBM en anderen voeren aan dat vanuit de winningslocatie stikstofemissies plaatsvinden, met nadelige gevolgen voor de natuur. Volgens hen nopen deze gevolgen tot intrekking van de voor de winningslocatie afgegeven omgevingsvergunning en hadden deze gevolgen ook reden moeten zijn voor de minister om instemming met het winningsplan te weigeren.
19.1. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet de besluitvorming over een winningsplan - waarin de gevolgen van de winning in de diepe ondergrond worden beoordeeld - maar de omgevingsvergunning voor de winningslocatie en een eventueel vereiste vergunning op grond van de Wet natuurbescherming het aangewezen kader zijn voor een beoordeling van de gevolgen voor natuur en milieu van de bovengrondse installaties en activiteiten waarmee de gaswinning plaatsvindt (vergelijk de uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:660, en de daarin aangehaalde jurisprudentie). Of de voor de winningslocatie verleende omgevingsvergunning ingetrokken zou moeten worden, kan in deze procedure over het instemmingsbesluit niet aan de orde zijn.
Het betoog faalt.
20. Onze Klei en anderen vrezen nadelige gevolgen voor de veiligheid, de natuur of het milieu als gevolg van weglekkend gas. Volgens hen doen zich tijdens de winning van aardgas grootschalige lekkages voor.
20.1. De minister heeft in het verweerschrift opgemerkt dat lekkages als gevolg van gaswinning in de praktijk niet of nauwelijks voorkomen en zeker niet in een omvang als gesuggereerd door Onze Klei en anderen. Zowel het SodM als TNO hebben hier onderzoek naar gedaan en komen tot de conclusie dat er geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat op grote schaal lekkages voorkomen. De minister heeft er verder op gewezen dat het Mijnbouwbesluit en de Mijnbouwregeling zeer gedetailleerde regels en eisen bevatten voor boorgaten en putten, juist om te waarborgen dat geen enkele lekkage optreedt, en dat met het "well integrity managementsysteem" een afwijking in de putten kan worden aangetoond. Het risico van weglekken van gas vanuit het gasveld zelf is volgens de minister eveneens beperkt, omdat de boven het veld liggende afsluitende lagen een veel hogere horizontale spanning hebben dan het veld zelf.
20.2. Onze Klei en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister op dit punt van onjuiste feiten uitgaat en dat zich gaslekkages voordoen die zouden moeten leiden tot het weigeren van instemming met het winningsplan.
Het betoog faalt.
21. Onze Klei en anderen en [appellanten sub 4] voeren aan dat de opbrengst van de gaswinning uit Pieterzijl Oost zodanig gering is dat de minister niet had moeten instemmen met de gaswinning.
21.1. Zoals de minister heeft toegelicht in het verweerschrift, gaat het bij planmatig gebruik of beheer van delfstoffen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, onder c, van de Mijnbouwwet niet om de vraag of de hoeveelheid gas die uit een gasveld kan worden gewonnen gering is in verhouding tot andere gasvelden of de totale gaswinning of vraag naar gas in Nederland. Dat Pieterzijl Oost een relatief klein gasveld is, kan dan ook geen reden zijn om van de in artikel 36, eerste lid, onder c, genoemde weigeringsgrond gebruik te maken. Reden daarvoor kan wel zijn dat het winningsplan niet voorziet in een doelmatige - dat wil zeggen een voldoende efficiënte - wijze van winning. Uit de adviezen van het SodM en TNO komt naar voren dat het winningspercentage hier, zonder toepassing van hydraulische stimulatie, weliswaar laag is, maar nog steeds doelmatig kan worden geacht. Hetgeen appellanten aanvoeren, geeft geen grond om hieraan te twijfelen.
Het betoog faalt.
22. Ook in hetgeen in de beroepen voor het overige nog is aangevoerd, vindt de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het instemmingsbesluit, behalve voor zover het de instemming met hydraulische stimulatie betreft, onrechtmatig is.
Conclusie
23. De conclusie is dat het besluit van 13 juni 2019, voor zover daarin is ingestemd met hydraulische stimulatie, is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in dat besluit, zoals geconstateerd in de overwegingen 14.3 en 14.4, te herstellen. De minister moet de NAM in de gelegenheid stellen om de informatie in het winningsplan over de voorgenomen hydraulische stimulatie aan te vullen en vervolgens opnieuw beslissen over het al dan niet verlenen van instemming met die stimulatie en bij een instemming het daaraan eventueel verbinden van voorschriften. De minister moet het nieuwe besluit op de voorgeschreven wijze bekendmaken, daarvan mededeling doen en het besluit aan de Afdeling toezenden. De Afdeling zal het besluit van 13 juni 2019 in de tussentijd schorsen, voor zover daarin is ingestemd met hydraulische stimulatie.
24. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de minister van Economische Zaken en Klimaat op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 13 juni 2019, kenmerk DGKE-WO/19143442, te herstellen;
II. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de minister van Economische Zaken en Klimaat van 13 juni 2019, kenmerk DGKE-WO/19143442, voor zover daarin is ingestemd met hydraulische stimulatie.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen
voorzitter
w.g. Van Grinsven
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2021
462.