Uitspraak
201900347/1/A1.
Datum uitspraak: 1 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Ziekenhuis Tjongerschans B.V. (hierna: Tjongerschans), gevestigd te Heerenveen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 november 2018 in zaken nrs. 18/89 en 18/91 in het geding tussen:
1. [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B],
2. [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B],
allen wonend te Heerenveen,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college aan Tjongerschans een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een parkeerterrein op het perceel aan de Van Helomalaan 2 te Heerenveen (hierna: het perceel) en voor het gedeeltelijk slopen van de gebouwen op dit perceel.
Bij uitspraak van 28 november 2018 heeft de rechtbank de door [wederpartij sub 1A], [wederpartij sub 1B], [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] (hierna tezamen: [wederpartij sub 1A] en anderen) daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 5 december 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Tjongerschans en het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een door hen als incidenteel hogerberoepschrift aangeduid stuk ingediend.
[wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 3 december 2019 heeft het college aan Tjongerschans een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een parkeerterrein op het perceel.
Tjongerschans en [wederpartij sub 1A] en anderen hebben zienswijzen naar voren gebracht.
Het college, Tjongerschans en [wederpartij sub 1A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2020, waar Tjongerschans, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en [gemachtigde], het college, vertegenwoordigd door G.H.D. van der Veer, [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat te Heerenveen, en [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de vraag of het college een omgevingsvergunning kon verlenen voor het aanleggen van een parkeerterrein voor het personeel van Tjongerschans, en voor het slopen van een aantal bouwwerken om ruimte te maken voor dat parkeerterrein. [wederpartij sub 1A] en anderen wonen tegenover de plek waar het parkeerterrein is voorzien. Zij vinden dat de vergunning niet kon worden verleend, onder meer omdat het parkeerterrein niet nodig zou zijn en omdat zij overlast vrezen van de aanwezigheid en het gebruik van het parkeerterrein, terwijl er volgens hen betere alternatieven zijn.
De aanvraag en het besluit van 5 december 2017
2. Tjongerschans exploiteert het ziekenhuis aan de Thialfweg 44 te Heerenveen, tegenover het perceel. Op 27 april 2016 heeft Tjongerschans een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een parkeerterrein met 123 parkeerplaatsen op het perceel. Op het perceel bevinden zich nu een grasveld en een aantal leegstaande gebouwen die voorheen als school werden gebruikt (hierna samen: het schoolgebouw). Het schoolgebouw moet deels worden gesloopt voor het parkeerterrein.
Ingevolge het bestemmingsplan "Heerenveen-Noord" geldt op het perceel de bestemming "Maatschappelijk". Het parkeerterrein is in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft daarom bij het besluit van 5 december 2017 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. De raad van de gemeente Heerenveen heeft daartoe op 27 november 2017 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven.
Omdat het college kennis heeft gegeven van zijn voornemen om het schoolgebouw als gemeentelijk monument aan te wijzen, is ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1°, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4 en 10 van de Erfgoedverordening Heerenveen, voor de gedeeltelijke sloop van dit gebouw een omgevingsvergunning vereist. Bij het besluit van 5 december 2017 is ook hiervoor vergunning verleend.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 5 december 2017 onzorgvuldig is voorbereid. Volgens de rechtbank is onduidelijk welk onderzoek is verricht naar aanleiding van de zienswijzen van [wederpartij sub 1A] en anderen over de omvang van de parkeerproblematiek, de te verwachten groei van het ziekenhuis, de locatiekeuze en mogelijke alternatieven, de adviezen van het Wetterskip Fryslân en de Adviescommissie Ruimtelijke kwaliteit (hierna: de ARK), de ruimtelijke kwaliteit en de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft overwogen dat uit de stukken niet kan worden afgeleid op grond waarvan het college heeft geconcludeerd dat alternatieve locaties geen uitkomst bieden. Verder is onduidelijk hoe het advies van het Wetterskip Fryslân om waterpasserende verhardingen met een bergende voorziening aan te leggen bij het besluit is betrokken. Daarnaast heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom is afgeweken van het negatieve advies van de ARK van 9 mei 2016 over de gedeeltelijke sloop van het schoolgebouw. De stellingen van het college dat hetde plan in overleg met stedenbouwkundigen tot stand is gekomen, dat de ruimtelijke kwaliteit van het schoolgebouw behouden blijft en dat de belangen van [wederpartij sub 1A] en anderen zijn meegenomen, is daartoe onvoldoende, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder overwogen dat uit de stukken niet kan worden afgeleid op welke wijze de raad is geïnformeerd over het project, zodat niet inzichtelijk is op grond waarvan de verklaring van geen bedenkingen is gegeven. Ter zitting heeft het college erkend dat niet is na te gaan welke adviezen en rapportages aan de raad zijn gestuurd, aldus de rechtbank.
De verklaring van geen bedenkingen
4. Het college en Tjongerschans betogen dat de rechtbank heeft miskend dat duidelijk is op basis van welke stukken de raad zijn verklaring van geen bedenkingen heeft gegeven. Zij voeren daartoe aan dat in het raadsvoorstel tot afgifte van de ontwerpverklaring van geen bedenkingen van 7 maart 2017 en in het raadsvoorstel tot afgifte van de verklaring van 31 oktober 2017 is opgenomen welke bijlagen aan de raad zijn voorgelegd. Ook is in het raadsvoorstel gereageerd op de zienswijzen van [wederpartij sub 1A] en anderen. Tjongerschans en het college betwisten dat het college ter zitting bij de rechtbank heeft erkend dat niet kan worden nagegaan welke stukken aan de raad zijn gestuurd.
Het college voert verder aan dat de raad het advies van de ARK bij zijn verklaring van geen bedenkingen heeft betrokken. Weliswaar is het advies niet vermeld op de agenda van de raad, maar het advies is wel genoemd in het raadsvoorstel tot afgifte van een ontwerpverklaring van geen bedenkingen van 7 maart 2017, aldus het college.
4.1. Voor een goede beoordeling van dit betoog en de andere in hoger beroep aangevoerde betogen is het van belang om eerst vast te stellen in welke mate de aanleg van het parkeerterrein afwijkt van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling is die afwijking beperkt. Zoals volgt uit artikel 12, lid 12.1, aanhef en onder g, van de planregels, is een parkeerterrein op het perceel reeds toegelaten. Daarbij zijn geen beperkingen gesteld aan de omvang van dat parkeerterrein. Verder is op het perceel ook een ziekenhuis toegelaten. Een ziekenhuis valt als medische voorziening immers onder de begripsomschrijving "Maatschappelijke voorzieningen" in artikel 1, onder 55 van de planregels. Dat er ook een aparte bestemming "Maatschappelijk-Medische Voorzieningen" is, maakt, anders dan [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B] stellen, niet dat een ziekenhuis geen maatschappelijke voorziening is. De tekst van artikel 1, onder 55 biedt daarvoor geen grond.
Zowel een parkeerterrein als een ziekenhuis passen dus in het bestemmingsplan. De enige strijd met het bestemmingsplan is dat het parkeerterrein niet hoort bij een gebouw op het perceel, maar ten dienste zal staan van het ziekenhuis aan de overkant van het perceel. Omdat sprake is van een beperkte afwijking van het bestemmingsplan, zijn er relatief weinig aspecten op grond waarvan de raad in redelijkheid kan weigeren een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Dit betekent verder dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan minder uitvoerig behoeft te worden gemotiveerd dan wanneer sprake zou zijn van een grote afwijking van het bestemmingsplan.
4.2. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, volgt uit de stukken op welke wijze de raad is geïnformeerd over het project. In het raadsvoorstel tot afgifte van de ontwerpverklaring van geen bedenkingen van 7 maart 2017 en in het raadsvoorstel tot afgifte van de verklaring van geen bedenkingen van 31 oktober 2017 zijn onder het kopje "relevante informatie" diverse stukken opgesomd, zoals de aanvraag met aanvullende onderbouwing, de ontwerp-omgevingsvergunning, de zienswijzen die daarover naar voren zijn gebracht en het advies van het Wetterskip Fryslân. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen dat deze bijlagen daadwerkelijk aan de raad ter beschikking zijn gesteld. [wederpartij sub 1A] en anderen hebben hiervoor geen concrete aanknopingspunten gegeven. Dat de raad onvoldoende zou zijn geïnformeerd, volgt ook niet uit de door [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B] overgelegde agenda van de raadsvergadering van 27 november 2017. Ook daarop zijn diverse relevante stukken vermeld en er is geen aanleiding voor twijfel dat de raad niet over die stukken kon beschikken.
Het betoog slaagt.
Onderzoek naar de parkeerbehoefte
5. Tjongerschans betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat inzichtelijk is gemaakt welk onderzoek is gedaan naar de omvang van de parkeerproblematiek en de te verwachten toename van de parkeerbehoefte vanwege het ziekenhuis. Volgens Tjongerschans is aan de hand van de parkeercijfers onderbouwd dat de aanleg van het parkeerterrein op het perceel noodzakelijk is.
5.1. De Afdeling stelt voorop dat, zoals onder 4.1 is overwogen, een parkeerterrein en een ziekenhuis op grond van het bestemmingsplan passen in de bestemming van het perceel. Gezien de beperkte afwijking van het bestemmingsplan, was er geen zware motiveringsplicht om van dat plan af te wijken ten behoeve van het parkeerterrein. Verder is er, anders dan waarvan de rechtbank is uitgaan, geen regel die voorschrijft dat in dit geval moet worden aangetoond dat er een noodzaak voor het parkeerterrein is.
Tjongerschans heeft in het kader van de aanvraag toegelicht dat zij op het perceel een parkeerterrein wenst aan te leggen omdat op het reeds bestaande parkeerterrein van het ziekenhuis onvoldoende ruimte is voor patiënten, bezoekers en personeel tezamen. Tjongerschans wil dat haar medewerkers gebruik kunnen maken van gratis parkeerplaatsen op korte afstand van het ziekenhuis, zodat op het bestaande parkeerterrein bij het ziekenhuis voldoende parkeerruimte is voor patiënten en bezoekers. In hoger beroep heeft zij in dat verband nader toegelicht dat de parkeerpassen van een deel van haar medewerkers zijn geblokkeerd, teneinde overbezetting van het bestaande parkeerterrein te voorkomen. Het is de bedoeling dat het deel van de medewerkers dat niet kan parkeren op het bestaande parkeerterrein, en daarom bijvoorbeeld op parkeerplaatsen in de wijk moet parkeren, gebruik zal maken van het parkeerterrein op het perceel, aldus Tjongerschans.
Gelet op die toelichting is aannemelijk dat er een behoefte bestaat aan het parkeerterrein en dat is gezien de beperkte afwijking van het bestemmingsplan uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voldoende. Dat er behoefte aan het parkeerterrein bestaat, wordt ook ondersteund door een onderzoek daarnaar, waarover in het besluit van 5 december 2017 staat dat uit berekeningen blijkt dat er behoefte is aan 111 extra parkeerplaatsen en in 2020 aan 196 extra parkeerplaatsen. In hun zienswijzen hebben [wederpartij sub 1A] en anderen volstaan met het noemen van andere maatregelen in plaats van het aanleggen van het parkeerterrein op het perceel. Omdat zij geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de gegevens van het parkeeronderzoek hadden aangevoerd, noopten hun zienswijzen niet tot nader onderzoek. Ook gelet op de beperkte afwijking van het bestemmingsplan was het uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet nodig om de behoefte aan het parkeerterrein uitgebreider te onderzoeken dan is gedaan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het college onvoldoende inzicht heeft gegeven in het onderzoek dat is verricht naar aanleiding van de zienswijzen over de huidige en toekomstige parkeerbehoefte.
Het betoog slaagt.
Het advies van het Wetterskip Fryslân
6. Tjongerschans en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het advies van het Wetterskip Fryslân om waterpasserende verhardingen met een bergende voorziening toe te passen, kenbaar bij het besluit van 5 december 2017 is betrokken. Naar aanleiding van dit advies is besloten om het parkeerterrein zodanig in te richten dat regenwater onder het parkeerterrein kan worden geborgen en kan infiltreren in de ondergrond. Dit is vastgelegd in een inrichtingsplan en -tekening die deel uitmaken van de omgevingsvergunning, aldus Tjongerschans en het college.
6.1. In het advies van het Wetterskip Fryslân van 10 oktober 2017 is vermeld dat het belangrijk is dat het gebied beter bestand wordt gemaakt tegen hevige regenbuien. Geadviseerd is om een waterpasserende verharding aan te brengen, zodat regenwater kan worden geborgen onder het parkeerterrein en kan infiltreren in de ondergrond.
Naar aanleiding van dit advies is op de inrichtingstekening van het parkeerterrein van 30 oktober 2017 opgenomen dat het terrein deels met open bestrating wordt aangelegd. Naast verhardingen worden grindkoffers en drainage aangebracht. Onder de verharding bevindt zich zogenoemde waterdoorlatende lava en brekerzand. In het besluit van 5 december 2017 is als voorschrift opgenomen dat de inrichting van het perceel geschiedt conform de inrichtingstekening van 30 oktober 2017.
Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat niet inzichtelijk is op welke wijze het college het advies van het Wetterskip Fryslân heeft betrokken bij het besluit van 5 december 2017. Gelet op de beperkte afwijking van het bestemmingsplan, zoals onder 4.1 uiteengezet, bestaat daarnaast geen grond voor het oordeel dat niet met het voorschrift over het inrichtingsplan kon worden volstaan.
Het betoog slaagt.
Verkeersveiligheid
7. Tjongerschans betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het besluit van 5 december 2017 gebrekkig is op het onderdeel "verkeersveiligheid". Het college heeft namelijk in beroep uiteengezet op welke wijze aandacht is besteed aan de verkeersveiligheid, aldus Tjongerschans.
7.1. [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] hebben in hun zienswijze over het ontwerpbesluit de vraag opgeworpen wat het toegenomen verkeer betekent voor de verkeersveiligheid in de wijk. Naar het oordeel van de Afdeling noopte deze enkele vraag niet tot het doen van nader onderzoek naar de gevolgen van het parkeerterrein voor de verkeersveiligheid. Daarbij is van belang dat het college in zijn verweerschrift in beroep heeft toegelicht dat de inrit en de uitrit van het parkeerterrein aan de Van Helomalaan worden gerealiseerd in plaats van aan de Thialfweg. Auto’s moeten daardoor rechts in plaats van links afslaan om het parkeerterrein te bereiken, waardoor minder snel conflicten ontstaan met andere weggebruikers. Verder zal het parkeerterrein leiden tot een afname van de verkeersbewegingen in de wijk, omdat het ziekenhuispersoneel niet meer in de wijk zal parkeren. Tot slot zijn de auto’s van het dagdienstpersoneel al grotendeels geparkeerd voordat kinderen naar school fietsen, aldus het college.
De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze toelichting te twijfelen. Hiermee is het college voldoende ingegaan op het onderdeel "verkeersveiligheid". Ook hierbij is van belang, zoals onder 4.1 is overwogen, dat een parkeerterrein past in geldende bestemming.
Het betoog slaagt.
Alternatieven
8. Tjongerschans betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het op de weg van [wederpartij sub 1A] en anderen ligt om concrete en onderbouwde alternatieven aan te dragen voor het parkeerterrein op het perceel. Dat hebben zij volgens Tjongerschans niet gedaan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte het besluit van 5 december 2017 vernietigd op de grond dat uit de stukken niet kan worden afgeleid op grond waarvan het college heeft geconcludeerd dat alternatieve locaties geen uitkomst bieden, aldus Tjongerschans.
8.1. Het gemeentebestuur dient te beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2489), kan het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van planologische medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan [wederpartij sub 1A] en anderen om aannemelijk te maken dat dergelijke alternatieven bestaan. Het gemeentebestuur hoeft niet uit zichzelf hiernaar onderzoek te doen.
De Afdeling is van oordeel dat [wederpartij sub 1A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat dergelijke alternatieven bestaan. Weliswaar hebben zij een aantal locaties aangedragen, maar het college heeft deugdelijk uitgelegd waarom twijfel bestaat over de uitvoerbaarheid van die alternatieven. Daarbij komt dat een deel van de door [wederpartij sub 1A] en anderen aangedragen alternatieven op beduidend grotere afstand van het ziekenhuis ligt dan het perceel, terwijl het de uitdrukkelijke wens van Tjongerschans is om nabij het ziekenhuis parkeerplaatsen te realiseren.
Aangezien [wederpartij sub 1A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat alternatieven bestaan waarvan op voorhand duidelijk is dat daarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren en het niet aan het college was om zelf onderzoek te doen naar alternatieven, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat uit de stukken niet kan worden afgeleid op grond waarvan het college heeft geconcludeerd dat alternatieve locaties geen uitkomst bieden en dat het besluit van 5 december 2017 mede daarom moet worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
Het advies van de ARK
9. Tjongerschans en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit van 5 december 2017 voldoende is gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de ARK van 9 mei 2016. Zij voeren daartoe aan dat de ARK zich ten onrechte heeft uitgelaten over de gevolgen van het parkeerterrein voor de groene omgeving van het schoolgebouw. Het perceel heeft immers geen groenbestemming en het bestemmingsplan laat een parkeerterrein op het perceel toe als dat terrein hoort bij een gebouw op het perceel dat onder de doeleindenomschrijving van de bestemming "Maatschappelijk" valt. De ARK heeft de mogelijkheden van het bestemmingsplan ten onrechte niet als uitgangspunt genomen, aldus Tjongerschans en het college.
Tjongerschans voert verder aan dat het college weliswaar het voornemen heeft geuit om het schoolgebouw als gemeentelijk monument aan te wijzen, waardoor het op grond van de Erfgoedverordening zogenoemde voorbescherming geniet, maar dat dit pand nog niet daadwerkelijk als gemeentelijk monument is aangewezen. Verder zal een deel van het schoolgebouw in stand worden gelaten, terwijl in het verleden werd overwogen om dit gebouw geheel te slopen om plaats te maken voor woningbouw, aldus Tjongerschans.
9.1. Artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo luidt: "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
[…]
b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
1 te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen
[…]
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
Artikel 2.18 luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2 kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening."
Artikel 4 van de Erfgoedverordening luidt: "Met ingang van de datum waarop de eigenaar van een monument de kennisgeving van het voornemen tot aanwijzing als gemeentelijk monument ontvangt tot het moment dat de aanwijzing en registratie als bedoeld in artikel 7 plaatsvindt, dan wel vaststaat dat het monument niet wordt geregistreerd, zijn de artikelen 10 tot en met 14 van overeenkomstige toepassing."
Artikel 10, tweede lid, luidt: "Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag:
a. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen;
b. een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een dusdanige wijze, dat het wordt ontsierd of in gevaar gebracht."
Artikel 12, eerste lid, luidt: "Het bevoegd gezag zendt onmiddellijk een afschrift van de ontvankelijke aanvraag om vergunning voor een gemeentelijk monument aan de monumentencommissie voor advies."
Artikel 13 luidt: "De vergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument."
9.2. In het advies van de ARK van 9 mei 2016 staat dat de grote groene vrije ruimte het schoolgebouw een statig aanzicht geeft. Daardoor is de stedenbouwkundige waarde hoog. Door die ruimte grotendeels te verharden en als parkeerterrein te gaan gebruiken, wordt de stedenbouwkundige kwaliteit in ernstige mate aangetast. Verder sluit de groene ruimte aan op de inzichten bij naoorlogse scholenbouw, zodat de aanleg van het parkeerterrein leidt tot aantasting van de cultuurhistorische waarde.
In het advies is verder vermeld dat de sloop van het klaslokaal en de fietsenstalling uit 1953 leidt tot aantasting van het oorspronkelijke ontwerp van het schoolgebouw en in het bijzonder de situering op de kavel, de omsluiting van ruimten en de begeleiding naar het schoolgebouw. Ook de sloop van de 1963 gerealiseerde uitbreiding - die is omschreven als goed passend bij het oorspronkelijke gebouw - leidt tot een belangrijk verlies van cultuurhistorische waarde. Door de sloop van de delen van het gebouw uit 1953 en 1963 wordt de architectonische gaafheid en herkenbaarheid van het schoolgebouw aangetast. De sloop en de gewijzigde inrichting van het terrein leiden tot slot tot aantasting van de bijzondere typologische waarde als voorbeeld van naoorlogse scholenbouw, aldus de ARK.
9.3. In het besluit van 5 december 2017 stelt het college zich op het standpunt dat er geen mogelijkheden zijn voor behoud van het schoolgebouw in de bestaande omgeving. Eerder waren er plannen om het gebouw geheel te slopen. De thans vergunde gedeeltelijke sloop is in overleg met stedenbouwkundigen tot stand gekomen, waarbij rekening is gehouden met de wensen van omwonenden. Volgens het college is de ruimtelijke kwaliteit voldoende gewaarborgd omdat het belangrijkste deel van de bebouwing in stand wordt gelaten. Verder ligt de te slopen bebouwing aan de achterzijde van het perceel, zodat er vanaf het openbare gebied geen of nauwelijks zicht is op de te slopen delen is. Dit deel van de bebouwing heeft volgens het college daarom geen waarde.
9.4. Anders dan Tjongerschans stelt, is niet relevant dat het schoolgebouw ten tijde van het besluit van 5 december 2017 nog niet daadwerkelijk als gemeentelijk monument was aangewezen. Vast staat immers dat voorafgaand aan dat besluit kennis was gegeven van het voornemen tot aanwijzing van het schoolgebouw als gemeentelijk monument. Uit artikel 4 van de Erfgoedverordening volgt dat het schoolgebouw dan moet worden behandeld alsof het al was aangewezen als monument. Dat er in het verleden plannen zouden zijn geweest om het schoolgebouw geheel te slopen, terwijl voor het parkeerterrein slechts een deel wordt gesloopt, is evenmin relevant, omdat die aan de bescherming op grond van de Erfgoedverordening niet afdoet.
De Afdeling is verder van oordeel dat uit de stukken niet kan worden afgeleid of het voornemen tot aanwijzing van het schoolgebouw op het perceel als gemeentelijk monument alleen op het gebouw zelf ziet, of ook op het terrein daaromheen. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de ARK zich ten onrechte heeft uitgelaten over de gevolgen van het parkeerterrein voor de groene omgeving van het schoolgebouw. Daarbij komt dat de ARK tevens negatief heeft geadviseerd over het gedeeltelijk slopen van het schoolgebouw. Het college is niet gemotiveerd ingegaan op het standpunt van de ARK dat de sloop leidt tot aantasting van de monumentale waarden. De enkele stelling in het besluit van 5 december 2017 dat het belangrijkste deel van de bebouwing in stand wordt gelaten, is daartoe onvoldoende. Dit geldt temeer, omdat de aanvraag voorziet in de sloop van een aanzienlijk deel van het schoolgebouw, te weten drie klaslokalen, een gymlokaal, een houten bergschuurtje en een fietsenstalling, en een deel van deze bouwwerken volgens het advies juist van belang is voor de monumentale waarde. Tot slot maakt de stelling van het college dat de te slopen delen niet goed zichtbaar zijn, niet dat zij geen monumentale waarden hebben.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in het besluit van 5 december 2017 onvoldoende is gemotiveerd waarom is afgeweken van het negatieve advies van de ARK.
Het betoog faalt.
Conclusie hoger beroepen
10. De hoger beroepen zijn, gelet op wat onder 4.2, 5.1, 6.1, 7.1 en 8.1 is overwogen, gegrond. Gelet op wat onder 9.4 is overwogen, is de beslissing van de rechtbank echter juist. De uitspraak van de rechtbank zal daarom worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Geen incidenteel hoger beroep van [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B]
11. [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] hebben in de door hen als incidenteel hogerberoepschrift aangeduide brief van 18 februari 2019 geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak. Dit stuk is daarom geen incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, maar moet worden aangemerkt als een schriftelijke uiteenzetting. De Afdeling heeft het stuk betrokken bij de beoordeling van de hoger beroepen van het college en Tjongerschans.
Het besluit van 3 december 2019
12. Naar aanleiding van rechtbankuitspraak heeft het college het besluit van 3 december 2019 genomen, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning is verleend voor het aanleggen van het parkeerterrein in strijd met het bestemmingsplan.
Gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarbij niet aan de bezwaren van de [wederpartij sub 1A] en anderen is tegemoetgekomen. Dit wil zeggen dat aan de zijde van de [wederpartij sub 1A] en anderen een beroep van rechtswege is ontstaan.
Omdat de Afdeling heeft geoordeeld dat de rechtbank het eerdere besluit van 5 december 2017 uitsluitend terecht heeft vernietigd vanwege de motivering van de afwijking van het negatieve advies van de ARK, beperkt de Afdeling zich bij de bespreking van het besluit van 3 december 2019 tot dit onderwerp, en tot de beroepsgronden van [wederpartij sub 1A] en anderen die zij al in beroep bij de rechtbank hadden aangevoerd, maar die de rechtbank niet heeft besproken.
De gedeeltelijke sloop van het schoolgebouw
13. Het college stelt zich in het besluit van 3 december 2019 op het standpunt dat inmiddels geen omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk slopen van de schoolgebouw is vereist. Bij besluit van 3 juni 2019 zijn delen van dit pand aangewezen als gemeentelijk monument. De delen die worden gesloopt, zijn niet aangewezen, zodat geen sprake is van sloop van een gemeentelijk monument, aldus het college.
14. [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] betogen dat het college ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het negatieve advies van de ARK.
14.1. Anders dan [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] veronderstellen, is bij het besluit van 3 december 2019 geen omgevingsvergunning verleend voor de gedeeltelijke sloop van het schoolgebouw, omdat deze vergunning volgens het college niet is vereist. Het college is daarom niet toegekomen aan het advies van de ARK van 9 mei 2016. Of het college zich terecht op het standpunt stelt dat voor de gedeeltelijke sloop geen omgevingsvergunning is vereist, wordt hierna besproken.
Het betoog faalt.
15. [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B] betogen dat, anders dan het college stelt, ook de te slopen delen van het schoolgebouw zijn aangewezen als gemeentelijk monument, zodat voor de sloop een omgevingsvergunning is vereist.
15.1. Bij het besluit van 3 juni 2019 is het schoolgebouw aangewezen als gemeentelijk monument. Volgens dit besluit vallen alleen de noordelijke dwarsarm, het middendeel en de eerste twee lokalen van de dwarsarm onder de aanwijzing. Voor de herkenbaarheid van de typologische vorm van het object is behoud van een extra lokaal aan de zuidvleugel wenselijk. Het vierde, meest westelijke lokaal van de zuidvleugel, de uitbreiding uit 1965 en de vrijstaande gebouwen, vallen volgens het besluit niet onder de bescherming van het gemeentelijk monument. In het aanwijzingsbesluit wordt verder verwezen naar een bijlage. Ter zitting heeft het college toegelicht dat daarmee wordt gedoeld op de omschrijving van het schoolgebouw in het document "Aanwijzing gemeentelijk monument" dat in opdracht van de gemeente is opgesteld. In dat document is het schoolgebouw in zijn geheel omschreven. Onder het kopje "Monumentale waarden" is onder meer vermeld: de gevels, inclusief de gevelopeningen en aangrenzende dakvlakken en de bijbehorende dakgoot, die in zwart op de kadastrale situatie zijn aangegeven. Onder het kopje "Geen monumentale waarden" is onder meer vermeld: het perceel, de gevels, inclusief de gevelopeningen en aangrenzende dakvlakken en de bijbehorende dakgoot die in rood op de kadastrale situatie zijn aangegeven. Op de bijbehorende kadastrale kaart is een deel van het schoolgebouw met zwart aangegeven, en een ander deel met rood.
Uit deze stukken tezamen volgt voldoende duidelijk dat de delen van het hoofdgebouw die in het rood op de kadastrale kaart zijn aangegeven, alsmede de vrijstaande gebouwen, niet zijn aangewezen als gemeentelijk monument. De Afdeling stelt vast dat de delen van het schoolgebouw die ten behoeve van het parkeerterrein worden gesloopt, ofwel met rood zijn aangegeven op de kadastrale kaart, ofwel vrijstaande gebouwen zijn. Anders dan [wederpartij sub 1A] en [wederpartij sub 1B] betogen, zijn de te slopen delen dus niet aangewezen als gemeentelijk monument en is er om die reden dus geen omgevingsvergunning vereist voor de sloop. Verder hebben [wederpartij sub 1A] en anderen niet aangevoerd dat de gedeeltelijke sloop van het schoolgebouw om een andere reden omgevingsvergunningplichtig is.
Het betoog faalt.
Woongenot en waardedaling woningen
16. [wederpartij sub 1A] en anderen betogen verder dat het parkeerterrein leidt tot een onevenredige aantasting van hun woongenot. Omdat er veel groen verdwijnt, verslechtert hun uitzicht. Daarnaast vrezen zij geluidoverlast, overlast van uitlaatgassen en verkeersdrukte. [wederpartij sub 1A] en anderen betogen verder dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de waardedaling van hun woningen als gevolg van het parkeerterrein.
16.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het parkeerterrein zal leiden tot een zodanige aantasting van het woongenot van [wederpartij sub 1A] en anderen dat het college de omgevingsvergunning hierom in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen. Daarvoor is allereerst van belang dat, zoals onder 4.1 is overwogen, de afwijking van het bestemmingsplan beperkt is en een parkeerterrein ingevolge het bestemmingsplan al is toegestaan op het perceel. In zoverre leidt de omgevingsvergunning niet tot een wijziging van het gebruik dat is toegestaan op het perceel. Verder heeft het perceel geen groenbestemming, zodat verwijdering van groen niet daarmee in strijd is. Desondanks is er een beplantingsplan opgesteld. In het beplantingsplan, dat deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van 3 december 2019, is opgenomen dat op diverse plekken rondom het parkeerterrein beplanting wordt aangebracht en dat aan de zijde van de woningen van [wederpartij sub 1A] en anderen een dubbele laurierhaag wordt aangelegd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het parkeerterrein zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woongenot.
Over de gestelde waardedaling, overweegt de Afdeling dat [wederpartij sub 1A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de waarde van hun woningen als gevolg van de realisering van het parkeerterrein zal dalen. Alleen al daarom heeft het college ook daarin in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de omgevingsvergunning te weigeren.
Het betoog faalt.
Conclusie beroepen tegen besluit van 3 december 2019
17. De beroepen van [wederpartij sub 1A] en anderen tegen het besluit van 3 december 2019 zijn ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor het parkeerterrein, in stand blijft.
Proceskosten
18. Omdat het hoger beroep van Tjongerschans gegrond is, dient het college op na te melden wijze tot vergoeding van haar proceskosten te worden veroordeeld. Dit is een gevolg van de benadering van de hoogste bestuursrechters, zoals toegelicht in de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1106, dat voor het antwoord op de vraag of tot een veroordeling van het bestuursorgaan in de proceskosten moet worden overgegaan als regel het al dan niet slagen van het ingestelde rechtsmiddel bepalend is. Dit betekent dat in geval het hoger beroep slaagt, de kosten van dit hoger beroep in beginsel voor risico van het bestuursorgaan komen.
Omdat de hoger beroepen gegrond zijn, bestaat aanleiding te bepalen dat de griffier van de Raad van State aan Tjongerschans het door haar betaalde griffierecht terugbetaalt. Van het college wordt geen griffierecht geheven.
19. Voor een veroordeling van het college in de proceskosten van [wederpartij sub 1A] en anderen, bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. verklaart de beroepen van [wederpartij sub 1A], [wederpartij sub 1B], [wederpartij sub 2A] en [wederpartij sub 2B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen van 3 december 2019, ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen tot vergoeding van bij Ziekenhuis Tjongerschans B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Ziekenhuis Tjongerschans B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel,
De Voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
457-912.