Uitspraak
202000493/1/R4.
Datum uitspraak: 23 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (hierna: de Waddenvereniging), gevestigd te Harlingen,
appellante,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat op verzoek van de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) het besluit van 21 maart 2013 tot instemming met het winningsplan "Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" uit 2011, gewijzigd.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft de minister het hiertegen door de Waddenvereniging gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft de Waddenvereniging beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Waddenvereniging en de NAM hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 oktober 2020, waar de Waddenvereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, drs. J.L.M. Oomes, dr. K. van Thienen-Visser en drs. M.P.D. Pluymaekers, en de NAM, vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans en mr. R. Olivier, beiden advocaat te Den Haag, en door [gemachtigde C], [gemachtigde D] en [gemachtigde E], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het winningsplan "Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen" uit 2011 (hierna: het winningsplan MLV) voorziet in het winnen van gas uit de gasvoorkomens Nes, Moddergat, Lauwersoog-C, Lauwersoog-Oost, Lauwersoog-West en Vierhuizen-Oost. Bij besluit van 21 maart 2013 (hierna: het instemmingsbesluit MLV) heeft de minister ingestemd met dit winningsplan. Dit besluit is onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1766.
Bij het besluit van 27 februari 2019 (hierna: het wijzigingsbesluit), gehandhaafd bij het in beroep bestreden besluit op bezwaar van 10 december 2019, heeft de minister op verzoek van de NAM (hierna: het wijzigingsverzoek) het instemmingsbesluit MLV gewijzigd. De wijziging heeft uitsluitend betrekking op de gaswinning uit het voorkomen Vierhuizen-Oost en betreft een verlenging van de duur van die winning tot en met 31 december 2024.
Wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.
3. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
4. De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
Volledigheid gegevens wijzigingsverzoek
5. De Waddenvereniging voert aan dat het wijzigingsverzoek onvoldoende inzicht verschaft in de hoeveelheid gas die in de periode tot en met 2024 jaarlijks nog gewonnen zal worden. Volgens de Waddenvereniging wordt met de hierover in het wijzigingsverzoek opgenomen gegevens niet voldaan aan de eis in artikel 35, eerste lid, aanhef en onder d, van de Mijnbouwwet, dat het winningsplan een beschrijving bevat van de hoeveelheden jaarlijks te winnen delfstoffen.
5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2048, en 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2875, is in de Mijnbouwwet en het Mijnbouwbesluit bepaald welke informatie in een winningsplan moet zijn opgenomen, maar niet tot welk detailniveau. Het winningsplan is een plan waarin de voorgenomen wijze van winning wordt beschreven. Bij het besluit over instemming met het winningsplan moet de minister beoordelen of instemming met die voorgenomen wijze van winning moet worden geweigerd vanwege één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet opgenomen gronden. De informatie in het winningsplan moet voldoende zijn voor de minister om die beoordeling uit te kunnen voeren.
5.2. Het instemmingsbesluit MLV staat een totale gasproductie uit het voorkomen Vierhuizen-Oost toe van maximaal 2605 miljoen Nm3 gas. Die maximale totale gasproductie wordt als zodanig niet gewijzigd door het wijzigingsverzoek en het wijzigingsbesluit. In het wijzigingsverzoek is echter vermeld dat de verwachting inmiddels is dat de daadwerkelijke totale gasproductie 1772 miljoen Nm3 zal bedragen. In een figuur in het wijzigingsverzoek is daarbij de ontwikkeling van de jaarlijks gerealiseerde winningshoeveelheden in de jaren tot 2017 weergegeven en ook de verwachte ontwikkeling van de jaarlijkse winningshoeveelheden in de jaren daarna tot en met 2024. Daarbij is vermeld dat de jaarlijks te winnen hoeveelheid in de periode tot en met 2024 minder dan 70 miljoen Nm3 gas zal bedragen.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het wijzigingsverzoek hiermee, wat de jaarlijks te winnen hoeveelheid gas betreft, onvoldoende informatie bevat voor de minister om zijn beoordeling op grond van artikel 36 uit Pro te kunnen voeren. Of de minister die beoordeling op juiste wijze heeft uitgevoerd, komt hierna aan de orde.
Het betoog faalt.
Gevolgen bodemdaling en zeespiegelstijging voor de Waddenzee
6. De Waddenvereniging vreest dat een combinatie van zeespiegelstijging en bodemdaling er op termijn toe zal leiden dat waddengebieden zodanig diep komen te liggen dat zij tijdens laagwater niet meer droogvallen. Om die reden had volgens de Waddenvereniging niet mogen worden ingestemd met de verlenging van de winningsduur uit het gasvoorkomen Vierhuizen-Oost.
6.1. Op grond van het instemmingsbesluit MLV uit 2013 geldt voor de gaswinning uit het voorkomen Vierhuizen-Oost (en de andere gasvoorkomens waarop dat besluit ziet) het zogenoemde ‘hand aan de kraan’-principe. Daarvan maakt onderdeel uit dat de minister elke vijf jaar, op basis van nieuwe verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijging, de zogenoemde gebruiksruimte vaststelt en beoordeelt of die vaststelling noopt tot aanpassing van het instemmingsbesluit MLV. De gebruiksruimte is de (jaarlijkse) bodemdaling die nog door menselijk handelen, zoals gaswinning, kan worden veroorzaakt zonder dat het meegroeivermogen van een waddengebied - het vermogen om zich door transport van sediment aan te passen aan veranderende dieptes - wordt overschreden door een combinatie van bodemdaling en zeespiegelstijging.
6.2. Het betoog van de Waddenvereniging houdt met name in dat de gebruiksruimte beduidend kleiner is dan waarvan de minister uitgaat, omdat rekening gehouden zou moeten worden met een beduidend snellere zeespiegelstijging. Hierover overweegt de Afdeling het volgende.
De minister heeft bij besluit van 30 augustus 2016 de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021 vastgesteld. Die vaststelling gaf de minister geen aanleiding om bij dat besluit de op grond van het instemmingsbesluit MLV toegestane gaswinning te beperken. Bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:3029, heeft de Afdeling het betoog van de Waddenvereniging dat de minister in het besluit van 30 augustus 2016 is uitgegaan van onjuiste verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijging verworpen en haar beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard.
De stelling van de Waddenvereniging dat er sinds het besluit van 30 augustus 2016 aanwijzingen voor een snellere zeespiegelstijging zijn, kan worden meegenomen bij de eerstvolgende vijfjaarlijkse vaststelling van de gebruiksruimte, voor de periode van 1 januari 2021 tot 1 januari 2026. De Waddenvereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat tussen het besluit van 30 augustus 2016 en de besluitvorming over verlenging van de gaswinning uit het voorkomen Vierhuizen-Oost in 2019 zodanig nieuwe, algemeen aanvaarde inzichten over de ontwikkeling van de zeespiegelstijging zijn ontstaan, dat de minister bij de besluitvorming over verlenging van de gaswinning, in afwijking van de in het instemmingsbesluit MLV neergelegde systematiek van vijfjaarlijkse vaststelling, had moeten overgaan tot het opnieuw vaststellen van de gebruiksruimte. Ook overigens geeft hetgeen de Waddenvereniging aanvoert geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van de minister dat met die systematiek op tijd kan worden ingegrepen als (de prognose van) de ontwikkeling van de zeespiegelstijging daartoe aanleiding geeft.
6.3. Zoals onder 5.2 is overwogen, neemt de totale hoeveelheid gas die uit het voorkomen Vierhuizen-Oost mag worden gewonnen niet toe door de verlenging van de duur van die winning en is de verwachting dat de totale hoeveelheid gas die uiteindelijk daadwerkelijk wordt gewonnen uit dit voorkomen minder groot zal zijn dan waarvan bij het nemen van het instemmingsbesluit MLV is uitgegaan. De totale bodemdaling als gevolg van de gaswinning zal dus in ieder geval niet toenemen door de verlenging van de winning. Ook de jaarlijkse snelheid van de bodemdaling neemt als zodanig niet toe ten opzichte van de in het instemmingsbesluit MLV beoordeelde winning, nu dezelfde totale hoeveelheid gas, of minder, over een groter aantal jaren wordt gewonnen dan waarvan destijds is uitgegaan. Wat wel verandert is dat de winning plaatsvindt over een groter aantal jaren dan eerder was voorzien en het proces van bodemdaling (inclusief eventuele na-ijling) dus ook enkele jaren langer doorgaat dan waarvan eerder is uitgegaan. De Waddenvereniging heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat dit kan leiden tot overschrijding van de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2016 tot 1 januari 2021. De beoordeling of ook na die periode binnen de gebruiksruimte wordt gebleven, is aan de orde bij de vaststelling van de gebruiksruimte voor de periode van 1 januari 2021 tot 1 januari 2026 en de daaropvolgende vijfjaarlijkse vaststellingen van de gebruiksruimte, naar aanleiding waarvan de minister steeds zal moeten beoordelen of de opnieuw vastgestelde gebruiksruimte noopt tot aanpassing van het instemmingsbesluit MLV.
6.4. Gelet op het voorgaande, geeft hetgeen de Waddenvereniging aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de minister instemming met het verlengen van de winningsduur uit het voorkomen Vierhuizen-Oost had moeten weigeren vanwege mogelijke effecten op (de snelheid van) de bodemdaling en de gevolgen daarvan voor de Waddenzee.
Het betoog faalt.
Stikstof
7. De Waddenvereniging voert aan dat de minister heeft miskend dat de winning uit het voorkomen Vierhuizen-Oost gepaard gaat met stikstofemissie, met grote effecten op de natuur.
7.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraken van 26 augustus 2020 en 2 december 2020, gaat het bij de besluitvorming over een winningsplan om een beoordeling van de gevolgen van de gaswinning in de diepe ondergrond. Een beoordeling van eventuele gevolgen voor de natuur van stikstofemissie door de bovengrondse gaswinningsinstallaties en -activiteiten vindt plaats op grond van de Wet natuurbescherming, eventueel in combinatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Of voor de gaswinning nog vergunningen krachtens die wetten zijn vereist en, zo ja, of die vergunningen kunnen worden verleend, staat in deze procedure niet ter beoordeling.
Het betoog faalt.
Voorbereidingsprocedure
8. De Waddenvereniging betoogt dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens haar zijn aanmerkelijk andere en nadeligere effecten voor natuur en milieu te verwachten bij de verlenging van de winningsduur, zodat geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, als bedoeld in artikel 34, vierde lid, onder b, van de Mijnbouwwet.
8.1. Ingevolge artikel 34, vierde lid, aanhef en onder b, van de Mijnbouwwet, voor zover hier van belang, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van een besluit omtrent wijziging van een instemming met een winningsplan, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is omdat deze naar het oordeel van de minister niet leidt tot een andere beoordeling van:
1°. de effecten van de wijze van winning alsmede de daarmee verband houdende activiteiten,
2°. de effecten van de bodembeweging ten gevolge van de winning en de maatregelen ter voorkoming van schade door bodembeweging,
3°. de risico’s voor omwonenden, gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan.
8.2. Gelet op wat eerder in deze uitspraak is overwogen, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verlenging van de winningsduur een wijziging van ondergeschikte aard is, omdat deze niet leidt tot een andere beoordeling van de effecten en risico’s genoemd in artikel 34, vierde lid, onder b.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
462.