Uitspraak
201906783/1/A2.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Primair en Voortgezet Onderwijs Zuid-Nederland (hierna: de stichting), gevestigd te Eindhoven,
appellante,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2018 heeft de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media op aanvraag van de Stichting Algemeen Toegankelijk Onderwijs in Eindhoven (hierna: SALTO) een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs (hierna ook: IGBO) aan basisschool Reigerlaan te Eindhoven voor bekostiging in aanmerking gebracht.
De stichting heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. SALTO heeft hierop een zienswijze ingediend. Bij besluit van 29 juli 2019 heeft de minister het door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
SALTO heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting en SALTO hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2020, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. W. Lindeboom, advocaat te Den Haag, bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Dolman en drs. A.M. Kolle, zijn verschenen. Voorts is ter zitting SALTO, vertegenwoordigd door de waarnemend voorzitter van het college van bestuur [voorzitter] en [directeur], gehoord.
Overwegingen
1. SALTO is het bevoegd gezag van twintig reguliere basisscholen en twee scholen voor speciaal basisonderwijs in Eindhoven. Zij wil vanaf schooljaar 2019-2020 internationaal georiënteerd basisonderwijs aanbieden op een IGBO-afdeling die is verbonden aan basisschool Reigerlaan in Eindhoven. Voor de bekostiging van een dergelijke afdeling heeft zij op 27 september 2018 een aanvraag bij de minister ingediend. Bij die aanvraag heeft SALTO een rapport van onderzoeksbureau Rebel van 4 juni 2018 gevoegd. Rebel heeft in de periode januari tot en met mei 2018 onderzoek verricht naar de behoefte aan (vormen van) internationaal primair onderwijs in Eindhoven, waaronder het te verwachten aantal leerlingen. De minister heeft de IGBO-afdeling bij besluit van 20 december 2018 voor bekostiging in aanmerking gebracht.
De stichting is het bevoegd gezag van het Stedelijk College Eindhoven en de Internationale School Eindhoven, welke scholen voortgezet onderwijs verzorgen. De Internationale School biedt daarnaast ook internationaal georiënteerd basisonderwijs binnen een IGBO-afdeling. Zij heeft tegen het besluit tot bekostiging van een IGBO-afdeling van een basisschool van SALTO bezwaar gemaakt, omdat zij vreest voor de gevolgen voor het door haar aangeboden internationaal georiënteerde basisonderwijs.
2. Bij besluit van 29 juli 2019 heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. Aan dat besluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat de aanvraag van SALTO aan alle voorwaarden voldoet om voor bekostiging in aanmerking te komen. Daartoe heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het rapport van Rebel een onderbouwde prognose bevat die is gebaseerd op statistische gegevens op basis waarvan het te verwachten aantal leerlingen op de afdeling binnen vijf schooljaren ten minste 80 bedraagt. Er is geen nadere regelgeving opgesteld die bepaalt aan welke voorschriften een dergelijke prognose moet voldoen. In de prognose is volgens de minister ook niet onvoldoende rekening gehouden met de eis dat het verblijf van leerlingen in Nederland voor bepaalde tijd en dus tijdelijk dient te zijn. In artikel 40, tiende lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo) is de maximale verblijfsduur van ouders en leerlingen niet nader bepaald. Dat in de prognose geen onderscheid wordt gemaakt in de tijdsduur dat kinderen met een internationale achtergrond in Nederland verblijven, betekent niet dat de prognose onvoldoende specifiek is. Voorts wijst de minister erop dat Nederlandse ouders en kinderen die direct interesse hebben in vormen van internationaal onderwijs, anders dan de stichting heeft aangevoerd, niet zijn meegeteld bij het bepalen van de behoefte aan IGBO-onderwijs. De minister komt op grond van het voorgaande tot de slotsom dat uit de berekening in de prognose volgt dat er ruimte is voor een tweede IGBO-afdeling die binnen vijf jaren ten minste 80 leerlingen bedraagt.
Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de eis van een evenwichtige landelijke spreiding, zoals bepaald in artikel 85a, derde lid, van de Wpo, in samenhang moet worden gezien met de gestelde norm van 80 leerlingen binnen vijf schooljaren en de bepaling dat bij de beoordeling van de aanvraag rekening moet worden gehouden met de plaatsruimte op andere IGBO-afdelingen binnen redelijke afstand. In de prognose in het rapport van Rebel is in ruime mate rekening gehouden met een uitbreiding van de capaciteit bij de Internationale School Eindhoven naar 800 leerlingen.
De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat SALTO niet van plan zou zijn om op de IGBO-afdeling internationaal georiënteerd basisonderwijs te verzorgen volgens de eisen die daaraan worden gesteld. De minister gaat er vanuit dat SALTO zich met het soort onderwijs dat zij onder de door haar verkregen IGBO-licentie aan haar leerlingen gaat aanbieden, net als andere IGBO-aanbieders, zal houden aan de wettelijke vereisten die de Wpo aan het IGBO-onderwijs stelt. De toekenning van de aanvraag heeft volgens de minister niet zodanige gevolgen voor het onderwijssysteem dat deze niet zou moeten worden toegestaan.
Tot slot heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij geen rekening kan houden met een anti-concurrentiebeding of andere afspraken die in de Brainportregio tussen partijen zijn gemaakt. Deze afspraken zijn niet van belang voor de beoordeling van de aanvraag, nu die beoordeling plaatsvindt op grond van de vereisten van artikel 85a van de Wpo.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
4. De stichting betoogt dat de minister ten onrechte een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs aan basisschool Reigerlaan van SALTO voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht. De aanvraag, met het daaraan ten grondslag liggende rapport van Rebel, voldoet niet aan de wettelijke vereisten om voor bekostiging in aanmerking te komen.
Daartoe voert zij aan dat het onderzoeksrapport van Rebel geen specifieke prognose bevat van de belangstelling van de doelgroep voor internationaal georiënteerd onderwijs in de zin van artikel 40 van de Wpo en dat de doelgroep ook te ruim is gekozen. In het rapport van Rebel beperkt de doelgroep zich niet tot ouders die voor bepaalde tijd in Nederland verblijven, maar wordt de doelgroep juist gevormd door ouders die langer in Nederland verblijven met een toenemende behoefte om hun kinderen te laten integreren in de Nederlandse samenleving. Er wordt in algemene termen gesproken over kinderen met een internationale achtergrond en dus niet over kinderen met een internationale achtergrond die slechts voor bepaalde tijd in Nederland zijn. Daarnaast worden Nederlandse ouders en kinderen meegeteld die interesse hebben in vormen van internationaal onderwijs. Daarvoor is internationaal georiënteerd basisonderwijs niet bedoeld. Dit zorgt voor een oneindig durend extra gesubsidieerd onderwijssysteem voor kinderen van Nederlandse inwoners en voor internationale kenniswerkers die voor onbepaalde langere tijd in Nederland zullen verblijven. Door het te ruim definiëren van de doelgroep en het ontbreken van een prognose voor de specifieke doelgroep in het onderzoeksrapport is de aanvraag gebrekkig onderbouwd. Verder kan het niet zo zijn dat er door het ontbreken van een regeling of verordening geen eisen kunnen worden gesteld aan de prognose. Enkele basale uitgangspunten, zoals het aanwijzen van een voedingsgebied, zullen toch in acht moeten worden genomen. Verder vereist artikel 85a, eerste lid, van de Wpo dat de aanvraag wordt gedaan voor een afdeling van een specifieke basisschool, die dan vervolgens binnen vijf jaar naar verwachting door 80 leerlingen zal worden bezocht. SALTO heeft te kennen gegeven dat de IGBO-toekenning op drie locaties betrekking heeft. Daarmee zou de spreiding van internationaal georiënteerd basisonderwijs in de Brainportregio ernstig worden verstoord.
Tot slot voert de stichting aan dat niet is voldaan aan de wettelijke eis in artikel 85a van de Wpo van een evenwichtige landelijke spreiding van basisscholen met een IGBO-afdeling. De minister gaat uit van een uitleg waarbij de evenwichtige landelijke spreiding is bedoeld om de levensvatbaarheid van de nieuwe IGBO-afdeling aan te tonen. Die levensvatbaarheid zou moeten zijn aangetoond met de prognose. De spreidingseis is bedoeld om te voorkomen dat oneigenlijke concurrentie gaat plaatsvinden waardoor scholen elkaar gaan kannibaliseren en waardoor investeringen in dat onderwijs teniet worden gedaan. De IGBO-afdeling die SALTO heeft aangevraagd bevindt zich op enkele minuten afstand rijden van de IGBO-afdeling van de stichting. Zelfs wanneer de spreidingseis zich zou beperken tot de vraag of de draagkracht van bestaande afdelingen wordt gegarandeerd en het onderwijs betaalbaar blijft, is de minister er ten onrechte aan voorbijgegaan dat de Internationale School Eindhoven al is gebouwd voor 850 leerlingen. Daarnaast was SALTO op het moment van de IGBO-aanvraag op de hoogte van de afspraak dat de Internationale School Eindhoven verder wordt ontwikkeld voor een groei tot 1500 leerlingen. In 2016 heeft de gemeenteraad van Eindhoven die afspraak al vastgesteld. De gemeente en de Internationale School Eindhoven hebben zwaar geïnvesteerd om de groei naar 1500 leerlingen te kunnen faciliteren. Een concurrent als SALTO in het voedingsgebied bedreigt dus de draagkracht van de Internationale School Eindhoven, aldus de stichting.
4.1. De Afdeling stelt vast dat SALTO een aanvraag heeft ingediend voor bekostiging van een IGBO-afdeling aan basisschool Reigerlaan te Eindhoven. Aan de onderbouwing van de aanvraag heeft SALTO een rapport van Rebel ten grondslag gelegd. De minister heeft deze aanvraag en het onderliggende rapport terecht getoetst aan de eisen die zijn neergelegd in artikel 85a van de Wpo. Daarbij heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat op dit moment geen nadere regelgeving bestaat die bepaalt aan welke voorschriften een prognose als bedoeld in artikel 85a, tweede lid, van de Wpo moet voldoen. De prognose hoeft dus niet te voldoen aan de uitgangspunten in de Regeling modelprognose primair onderwijs 2013, waarnaar de stichting heeft verwezen. Die regeling heeft geen betrekking op bekostiging van een IGBO-afdeling maar op plaatsing van scholen op een plan van scholen en is dus niet van toepassing in deze situatie. Ook heeft de minister geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen aan het advies van de Dutch International Schools.
De minister heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat het rapport van Rebel weliswaar met een breder doel is opgesteld, maar dat dit niet betekent dat het daardoor in die opzet niet ook als een statistische onderbouwing voor de IGBO-aanvraag van SALTO kan dienen.
De Afdeling constateert dat in het rapport van Rebel een prognose op basis van statistische gegevens is opgesteld, waaruit blijkt dat er ruimte is voor een IGBO-afdeling die, ook in het lage scenario, binnen vijf jaar ruim meer dan 80 leerlingen telt. Bij die prognose is rekening gehouden met de uitbreiding van de capaciteit van de IGBO-afdeling van de stichting naar 800 leerlingen, door deze plaatsruimte af te trekken van het totale potentieel aan IGBO-leerlingen. Met betrekking tot het betoog van de stichting dat zij ten aanzien van de Internationale School Eindhoven afspraken heeft gemaakt voor een groei naar 1500 leerlingen, heeft de minister gemotiveerd gesteld dat deze groei over alle afdelingen van de school zal worden gerealiseerd en dat een eventuele groei naar 800 leerlingen op de IGBO-afdeling daar al in is verwerkt. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze groei geheel moet worden toegerekend aan de IGBO-afdeling.
Bij het berekenen van het leerlingenpotentieel voor een nieuwe IGBO-afdeling heeft Rebel dit potentieel vrijwel geheel gebaseerd op de groei van ASML en MMU. Vervolgens heeft Rebel ingeschat dat 10% respectievelijk 20% van de buitenlandse werknemers van ASML en MMU ook daadwerkelijk voor IGBO-onderwijs zal kiezen. De minister heeft zich onbetwist op het standpunt gesteld dat deze inschattingen laag zijn in vergelijking met andere prognoses voor IGBO-aanvragen. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat deze aantallen onrealistisch zijn. Ook kan niet worden geoordeeld dat Rebel de doelgroep te ruim heeft gedefinieerd. SALTO richt zich op de doelgroep van buitenlandse kinderen van ouders die verwachten gemiddeld vijf à zes jaar in Nederland te blijven. Daarmee is, anders dan de stichting betoogt, aan het wettelijke vereiste van bepaalde tijd als bedoeld in artikel 40, tiende lid, aanhef en onder a, van de Wpo voldaan. Verder voert de stichting aan dat in het rapport van Rebel ten onrechte ook Nederlandse ouders en kinderen die direct interesse hebben in vormen van internationaal onderwijs zijn meegenomen. Daarbij wordt gedoeld op leerlingen die geen internationale achtergrond hebben. De minister heeft er terecht op gewezen dat deze groep niet is meegenomen in de berekening van de behoefte aan IGBO-onderwijs, maar in de bepaling van de behoefte aan regulier onderwijs met een internationale inslag.
De Afdeling is tot slot van oordeel dat de minister de landelijke spreiding terecht evenwichtig heeft geacht. Het potentieel aan leerlingen voor IGBO-onderwijs is dermate groot dat een tweede IGBO-afdeling in Eindhoven aan dat evenwicht geen afbreuk doet. Het wettelijk vereiste van een evenwichtige landelijke spreiding houdt niet in dat concurrentie tussen dergelijke afdelingen niet mogelijk moet zijn. De wet staat er niet aan in de weg dat IGBO-afdelingen in elkaars nabijheid aanwezig zijn. Het vereiste is erop gericht om te voorkomen dat IGBO-afdelingen in elkaars nabijheid worden opgericht zonder dat daarvoor voldoende leerlingenpotentieel aanwezig is. Dat is in dit geval, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet aan de orde. De stichting heeft voorts nog verwezen naar het door haar overgelegde visiedocument van de stichting Brainport Eindhoven, waarin het uitgangspunt is vermeld dat er binnen de Brainportregio één internationale school is. Zoals ter zitting aan de orde is geweest, is dit document in de wettelijke systematiek van de beoordeling door de minister van een aanvraag om bekostiging van een IGBO-afdeling niet relevant. De minister heeft dit visiedocument om die reden terecht niet bij de toetsing van de aanvraag betrokken.
De minister is dus naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de slotsom gekomen dat de aanvraag voldoet aan de in artikel 85a van de Wpo gestelde vereisten en heeft de IGBO-afdeling van SALTO daarom terecht in aanmerking gebracht voor bekostiging.
Het betoog faalt.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
705.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet op het primair onderwijs
Artikel 40 Toelating en verwijdering van leerlingen
[…]
10. Tot een afdeling als bedoeld in artikel 85a kan uitsluitend worden toegelaten degene die:
a. een andere dan de Nederlandse nationaliteit bezit of mede een dergelijke nationaliteit bezit en van wie ten minste een van de ouders voor een bepaalde tijd in Nederland of het grensgebied van Nederland werkzaam is, dan wel
b. uitsluitend de Nederlandse nationaliteit bezit, langere tijd in het buitenland heeft doorgebracht doordat ten minste een van de ouders voor een bepaalde tijd in het buitenland werkzaam was en de leerling daar langer dan 2 jaar onderwijs heeft genoten volgens het daar geldende onderwijssysteem, dan wel
c. uitsluitend de Nederlandse nationaliteit bezit en waarvan blijkens een schriftelijke verklaring van de werkgever vaststaat dat ten minste een van de ouders binnen 2 jaar voor ten minste 2 jaar in het buitenland werkzaam zal zijn en de leerling mee verhuist naar het buitenland.
[…].
Artikel 85a Bekostiging afdeling internationaal georiënteerd basisonderwijs
1. Onze minister kan op aanvraag van het bevoegd gezag van een basisschool een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs aan die school en in die gemeente voor bekostiging in aanmerking brengen. Een aanvraag als bedoeld in de eerste volzin moet voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het schooljaar waarin de bekostiging van de afdeling wordt verzocht, worden ingediend bij Onze minister. Onze minister besluit voor 1 januari daaropvolgend.
2. Onze minister willigt de aanvraag slechts in, indien de aanvraag vergezeld gaat van een prognose die is gebaseerd op statistische gegevens, op basis waarvan het te verwachten aantal leerlingen op de afdeling binnen 5 schooljaren ten minste 80 bedraagt en de afdeling past binnen een evenwichtig landelijk gespreid geheel van basisscholen met een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs.
3. Bij de berekening van het aantal leerlingen dat de afdeling, bedoeld in het eerste lid, zal bezoeken worden leerlingen die wonen binnen een redelijke afstand van een basisschool met een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs en voor wie op die afdeling plaatsruimte aanwezig is, niet meegeteld.
4. Bij ministeriële regeling kan een model worden vastgesteld voor de berekening van de prognose, bedoeld in het tweede lid, en de wijze van indiening ervan.