Uitspraak
202000608/1/A2.
Datum uitspraak: 4 november 2020
Datum uitspraak: 4 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 december 2019 in zaak nr. 18/4466 in het geding tussen:
Stichting Iriszorg
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college de subsidie voor Iriszorg voor beschermd wonen over 2016 vastgesteld op € 1.450.672,00 en € 499.358,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 3 juli 2018 heeft het college het door Iriszorg daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2019 heeft de rechtbank het door Iriszorg daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 juli 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Iriszorg heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.M. Fuijk en L. Wensing, en Iriszorg, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.M. Hermesdorf, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Artikel 4:30 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
"1. De beschikking tot subsidieverlening bevat een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
2. De omschrijving kan later worden uitgewerkt, voor zover de beschikking tot subsidieverlening dit vermeldt."
Artikel 4:46 luidt:
"1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen."
Aanleiding van het geschil
2. Iriszorg biedt zorg aan mensen die al dan niet tijdelijk dak- of thuisloos zijn of dreigen te worden en aan mensen met verslavingsproblemen. In 2015 is op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo 2015) de regionale taak voor beschermd wonen overgedragen vanuit de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: Awbz) naar gemeenten. De gemeente Doetinchem heeft voor 2015 en 2016 gekozen om subsidieafspraken te maken met instellingen die zorg boden aan cliënten beschermd wonen. Iriszorg is zo een instelling.
3. Op 31 augustus 2015 heeft Iriszorg een subsidieaanvraag beschermd wonen 2016 ingediend. Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college aan Iriszorg een subsidie van € 1.950.030,00 verleend voor beschermd wonen in 2016. Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college de subsidie voor 2016 definitief vastgesteld en verlaagd met € 499.358,00. Het college heeft aan de verlaging van de subsidie ten grondslag gelegd dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Aan Iriszorg is subsidie verleend voor de realisering van 33 plaatsen beschermd wonen, terwijl in 2016 daadwerkelijk maar 27 plaatsen beschermd wonen zijn gerealiseerd.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet geheel hebben plaatsgevonden. Uit het besluit van 15 december 2015 volgt volgens de rechtbank dat het college de subsidie heeft verleend overeenkomstig de aanvraag. De aanvraag van Iriszorg gaat uit van 33 beschikbare plaatsen beschermd wonen en niet van een feitelijke realisering van 33 plaatsen. Het besluit tot subsidieverlening biedt daarom geen aanknopingspunten voor het betoog van het college dat in 2016 33 plaatsen beschermd wonen feitelijk gerealiseerd moeten zijn, aldus de rechtbank. Nu vaststaat dat Iriszorg 33 plaatsen beschikbaar had voor zorg en plaatsing van cliënten met een indicatie beschermd wonen, heeft het college ten onrechte het standpunt ingenomen dat de activiteiten niet geheel hebben plaatsgevonden.
Gronden van het hoger beroep
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat uit de aanvraag en het besluit tot subsidieverlening kan worden afgeleid dat de vaststelling van de subsidie zal plaatsvinden op basis van daadwerkelijk gerealiseerde plaatsen beschermd wonen. In de aanvraag is weliswaar vermeld dat voor het volume wordt uitgegaan van 33 plaatsen beschermd wonen, maar ook is vermeld dat periodieke verantwoordingsinformatie wordt aangeleverd waaruit de feitelijke bezetting, die enigszins fluctueert, is af te leiden. De subsidie is verleend onder de voorwaarde dat per kwartaal een verantwoording dient te worden overgelegd en dat afhankelijk van deze verantwoording een tussentijds gesprek zal plaatsvinden en bekeken kan worden of de subsidie bijgesteld wordt. Het college wijst erop dat het aanleveren door Iriszorg en het vervolgens beoordelen door het college van de periodieke verantwoordingsinformatie overbodig is als van een vaststaand subsidiebedrag voor het beschikbaar hebben van 33 plaatsen beschermd wonen wordt uitgegaan. Volgens het college blijkt uit het traject van subsidieverstrekking 2015 dat Iriszorg is uitgegaan van vaststelling van de subsidie op basis van daadwerkelijk gerealiseerde plaatsen beschermd wonen. In het voortraject van het overgaan van beschermd wonen van Awbz naar de Wmo 2015 is bij instellingen aangegeven dat afgerekend zou worden op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde plaatsen beschermd wonen. Voor de jaren 2017 en volgende vindt bekostiging van beschermd wonen plaats via inkoop waarbij afgerekend wordt op basis van daadwerkelijk gerealiseerde plaatsen beschermd wonen. Iriszorg is daarmee bekend, aldus het college.
Ontvankelijkheid hoger beroep
6. Iriszorg heeft ter zitting betoogd dat niet is gebleken van een procesbesluit van het college tot het instellen van hoger beroep en dat het de vraag is of het hoger beroep wel ontvankelijk is. De Afdeling heeft daarop het college in de gelegenheid gesteld alsnog aan te tonen dat het college heeft ingestemd met het instellen van het hoger beroep. Dit heeft het college gedaan met het overleggen van een vertrouwelijke besluitenlijst, vastgesteld op 28 januari 2020, waaruit blijkt dat het college tijdig heeft besloten tot het instellen van het hoger beroep.
Inhoudelijke beoordeling hoger beroep
7. Niet in geschil is dat in 2016 bij Iriszorg feitelijk 27 plaatsen beschermd wonen zijn ingevuld. Iriszorg en het college verschillen van mening over wat onder activiteiten waarvoor de subsidie is verleend moet worden verstaan.
8. De Afdeling stelt voorop dat op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb als uitgangspunt geldt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag in beginsel wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Dat betekent dat het subsidiebedrag in beginsel moet worden overgenomen in het vaststellingsbesluit. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft het college evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien zich één of meer van de daar opgenomen omstandigheden voordoen. Het betreft daarbij een correctie van het in het besluit tot subsidieverlening vermelde subsidiebedrag voor het geval activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet hebben plaatsgevonden of niet is voldaan aan verplichtingen opgenomen in het besluit tot subsidieverlening. Uit artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 4:30, eerste lid, van de Awb, vloeit voort dat voor de beantwoording van de vraag of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden, de omschrijving van die activiteiten in het besluit tot subsidieverlening bepalend is.
9. Het besluit tot subsidieverlening bevat geen omschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend. In dat besluit heeft het college verwezen naar de subsidieaanvraag van Iriszorg. In haar aanvraag over 2016 heeft Iriszorg toegelicht dat zij 33 plaatsen beschermd wonen in Doetinchem heeft. Anders dan het college betoogt, kan uit de aanvraag niet worden opgemaakt dat Iriszorg heeft beoogd subsidie aan te vragen voor beschermd wonen voor zover deze plekken feitelijk zijn gerealiseerd. Iriszorg heeft vermeld dat haar subsidieaanvraag aansluit bij de aanvraag en uitvoering van 2015. Bij de aanvraag over 2015 is Iriszorg ook uitgegaan van 33 plaatsen, die op het moment van die aanvraag volledig waren bezet. Iriszorg heeft er in haar aanvraag over 2016 op gewezen dat er in 2015 een lichte daling was in de feitelijke bezetting en wat daarvan de reden is, maar dat de toegang en toeleiding hierop is aangescherpt. Hieruit is af te leiden dat Iriszorg heeft beoogd voor 2016 weer uit te gaan van de bestaande voorziening van 33 plaatsen, erop heeft ingezet dat deze kunnen worden bezet en op basis daarvan een aanvraag heeft ingediend. In de financiële bijlage is ook uitgegaan van 33 plaatsen bij een volledige bezetting. In het licht van deze aanvraag, heeft Iriszorg de subsidieverlening vervolgens niet ten onrechte geïnterpreteerd als bedoeld ter borging van de capaciteit van de in de aanvraag vermelde 33 plaatsen en daarmee bevattend de plicht voor haar om deze plaatsen beschikbaar te houden. Daarbij geldt dat, zoals Iriszorg stelt, aan het beschikbaar houden van plaatsen beschermd wonen op zichzelf kosten zijn verbonden.
Het college kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat Iriszorg uit de periodieke verantwoording die zij volgens de subsidieverlening moest aanleveren had kunnen afleiden dat bij de subsidieverlening is uitgegaan van de feitelijke bezetting. Met de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor de ondersteuning en begeleiding van inwoners, waaronder beschermd wonen. Zoals ter zitting is bevestigd, doet de gemeente de indicaties voor beschermd wonen en worden geïndiceerde cliënten toegewezen aan instellingen die daarin voorzien. Binnen de gemeente zijn verschillende instellingen die voorzien in beschermd wonen. De periodieke verantwoording die Iriszorg heeft moeten aanleveren past in een systeem waarbij de gemeente zicht houdt op het aantal indicaties en toewijzingen beschermd wonen aan verschillende instellingen. Zonder nadere toelichting in het besluit tot subsidieverlening, is het aannemelijk dat Iriszorg het ervoor heeft gehouden dat de periodieke verantwoording diende ten behoeve van de gemeente om aan de hand daarvan het aantal afgegeven indicaties af te zetten tegen het aantal beschikbare plekken en onder meer te zorgen voor een goede verdeling over de beschikbare plekken. Aan de hand van een dergelijke periodieke verantwoording kan het achterblijven van het aantal indicaties bij het aantal beschikbare plekken mogelijk aanleiding geven tot afstemming met instellingen om minder plekken in stand te houden met een daarmee verband houdende bijstelling van de verleende subsidie. Als er voldoende indicaties zijn, kan de afstemming de gemeente aanleiding geven tot een betere verdeling van de toewijzing. Anders dan het college stelt is zo bezien de periodieke verantwoording ook zinvol indien ervan wordt uitgegaan dat de subsidie is verleend voor het beschikbaar houden van plaatsen. Bovendien blijkt uit het voorgaande en de toelichting van partijen ter zitting over de toewijzing van geïndiceerde cliënten dat Iriszorg beperkt invloed had op het aantal indicaties en de toewijzing van cliënten door de gemeente aan instellingen voor plaatsing binnen de voorziening beschermd wonen en daarmee de daadwerkelijke bezetting van de beschikbare 33 plaatsen. Om die reden hoefde Iriszorg ook niet aan te nemen dat de subsidie werd verleend voor het bezet houden van 33 plaatsen.
Het college kan verder niet worden gevolgd in zijn standpunt dat Iriszorg kon weten dat de subsidie bedoeld is voor daadwerkelijk gerealiseerde plaatsen. Het college heeft er in dit verband op gewezen dat in 2015 de uiteindelijke vaststelling eveneens is gebaseerd op het feitelijk geregistreerde aantal cliënten met indicatie beschermd wonen, te weten 32. De subsidie over 2015 was echter ten tijde van de subsidieverlening over 2016 nog niet vastgesteld en ten tijde van de aanvraag om de subsidievaststelling 2016 was een bezwaarprocedure aanhangig over de subsidievaststelling over 2015. Dat Iriszorg vervolgens geen beroep heeft ingesteld tegen de handhaving van de lagere vaststelling over 2015, betekent niet dat zij de vaststelling van de subsidie op basis van daadwerkelijk gerealiseerde plaatsen over 2016 niet meer met succes zou kunnen bestrijden. Iriszorg heeft daarbij toegelicht dat zij geen beroep heeft ingesteld tegen de handhaving van de lagere vaststelling subsidie beschermd wonen 2015 omdat zij een afweging heeft gemaakt tussen het maken van kosten en verdere procedures ten opzichte van het relatief kleine bedrag van de verlaging van het subsidiebedrag bij de vaststelling daarvan. Verder heeft Iriszorg betwist dat in het voortraject van de overgang van de Awbz naar de Wmo 2015 aan de betrokken instellingen is aangegeven dat zou worden afgerekend op basis van de daadwerkelijke gerealiseerde plaatsen beschermd wonen, zoals het college stelt. Het college heeft een en ander niet onderbouwd met stukken van dergelijke besprekingen. De omstandigheid dat andere instellingen geen bezwaar hebben gemaakt tegen een lagere vaststelling betekent niet dat van de rechtmatigheid van die lagere vaststelling in het geval van Iriszorg zou moeten worden uitgegaan. Overigens heeft het college niet nader gespecificeerd om hoeveel instellingen het gaat, bij hoeveel daarvan de subsidie lager is vastgesteld en hoeveel lager die vaststelling was.
10. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het besluit tot subsidieverlening geen of althans onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de subsidie is verleend voor het feitelijk realiseren van 33 plaatsen beschermd wonen. Nu vaststaat dat Iriszorg in 2016 33 plaatsen beschikbaar had, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet geheel hebben plaatsgevonden.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem tot vergoeding van bij Stichting Iriszorg in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.394,96 (zegge: dertienhonderdvierennegentig euro en zesennegentig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
343.