Uitspraak
201903071/1/R4.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 12 maart 2019 in zaak nr. 16/3426 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college, voor zover hier van belang, geweigerd om voorschrift 8.4A uit de omgevingsvergunning van 18 juni 2013 te wijzigen en heeft het ambtshalve aan voorschrift 8.4A een nieuw lid toegevoegd.
Bij uitspraak van 12 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend. Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. V.M.Y. van ‘t Lam, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. Drupsteen en ing. J.M. van der Putte, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] heeft een inrichting voor de op- en overslag van vloeibare brandstoffen op de locatie [locatie] in Utrecht. In de tankput bevinden zich acht bovengrondse cilindrische opslagtanks voor (bio)benzine, (bio)diesel, gasolie en petroleum en negen bovengrondse additieventanks voor klasse 1 en klasse 3 vloeistoffen. De bodem van de tankput is niet vloeistofkerend uitgevoerd.
Het gaat in deze procedure over de verplichting van vloeistofkerendheid van de bodem van de tankput. Voor de op- en overslag van gevaarlijke stoffen zijn richtlijnen opgesteld in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (hierna: PGS). Deze PGS richtlijnen zijn vermeld als Nederlands informatiedocument over best beschikbare technieken (BBT) in de bijlage bij de Ministeriële regeling omgevingsrecht. [appellante] en het college verschillen van mening over de vraag of de tankputbodem moet zijn voorzien van een vloeistofkerende voorziening.
2. Aan [appellante] is bij besluit van 17 juni 2013 een revisievergunning verleend. Het college heeft bij besluit van 19 juni 2017 voorschrift 8.4 gewijzigd dat daarbij de aanduiding 8.4A heeft gekregen. [appellante] heeft het college op 17 augustus 2017 gevraagd om onder meer dat voorschrift te wijzigen. Daarop heeft het college het besluit van 10 april 2018 genomen dat in deze procedure aan de orde is.
3. In het besluit van 17 juni 2013 staat in voorschrift 8.4 onder meer dat tankputten en bovengrondse atmosferische verticale cilindrische opslagtanks bestemd voor de opslag van klasse 1 en klasse 3 vloeistoffen moeten voldoen aan hoofdstuk 5 van de richtlijn PGS 29. Hoofdstuk 5 van de op dat moment geldende richtlijn PGS 29:2008 bevat in de voorschriften 39 en 40 verplichtingen over de vloeistofkerendheid van de tankputbodem.
Voorschrift 8.4 is door het besluit van het college van 19 juni 2017 vernummerd naar 8.4A.
[appellante] heeft het college op 17 augustus 2017 gevraagd om voorschrift 8.4A zodanig te wijzigen dat de verwijzing naar de voorschriften 39 en 40 van de richtlijn PGS 29:2008 wordt geschrapt. Ook heeft [appellante] gevraagd om aansluiting te zoeken bij de richtlijn PGS 29:2016 door de tekst van voorschrift 2.3.9 van die richtlijn toe te voegen. Daarin wordt de relatie gelegd met prioritair gevaarlijke stoffen en de mogelijkheid tot het uitvoeren van een risicostudie. Een dergelijke risicostudie is door [appellante] uitgevoerd en [appellante] sloeg ten tijde van belang geen prioritair gevaarlijke stoffen op.
Bij het besluit van 10 april 2018 heeft het college onder meer geweigerd om voorschrift 8.4A te wijzigen en heeft het ambtshalve aan voorschrift 8.4A een nieuw lid toegevoegd. In het toegevoegde lid staat dat uiterlijk op 1 juli 2019 aan de uit voorschriften 39 en 40 van de richtlijn PGS 29:2008 voortvloeiende verplichting tot het realiseren van een vloeistofkerende tankputbodem moet zijn voldaan.
4. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om voorschrift 8.4A te wijzigen en dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook op grond van de PGS 29:2016 een vloeistofkerende tankputbodem is vereist.
5. Partijen zijn met elkaar overeengekomen om, indien het hoger beroep niet slaagt, de termijn waarbinnen de vloeifstofkerende voorziening moet worden getroffen te verlengen tot zes maanden na de uitspraak van de Afdeling.
Wettelijk kader
6. Artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op: een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is."
Bespreking hoger beroep
7. Het betoog van [appellante] komt erop neer dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om voorschrift 8.4A te wijzigen en om de toevoeging aan dat artikel achterwege te laten. Daartoe stelt [appellante] zich in de eerste plaats op het standpunt dat het aanbrengen van een vloeistofkerende voorziening niet is vereist, omdat met de revisievergunning van 2013 gelijkwaardigheid is verleend. In de tweede plaats stelt [appellante] zich op het standpunt dat haar inrichting moet worden gekwalificeerd als "bestaande situatie waarbij de tankput niet vloeistofkerend is" in de zin van voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016, versie 1.1 waarvoor vloeistofkerendheid niet is vereist, en dat naar dat voorschrift moet worden verwezen. In de derde plaats stelt [appellante] dat toepassing van het (gewijzigde) voorschrift 8.4A in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel en dat het aanbrengen van een vloeistofkerende voorziening geen toegevoegde waarde heeft.
Gelijkwaardigheid
7.1. De aanleiding voor de aanvraag om een revisievergunning was volgens de tekst van de aanvraag het vergroten van de doorzet aan vloeibare brandstoffen van 700.000 m³ naar 900.000 m³ per jaar en voor een upgrade van de terminal naar de milieu- en veiligheidsregels van de geactualiseerde richtlijn PGS 29:2008.
In het besluit van 17 juni 2013 is vermeld dat de aanvraag is getoetst aan onder meer PGS 29:2008 en dat de inrichting - met inachtneming van de aan dit besluit gehechte voorschriften - voldoet aan BBT.
In de revisievergunning van 17 juni 2013 luidt voorschrift 8.4: "Tankputten en bovengrondse atmosferische cilindrische opslagtanks bestemd voor de opslag van klasse 1 en klasse 3 vloeistoffen moeten voldoen aan […] paragraaf 4.5.2 […] van de richtlijn PGS 29, voorzover in de voorschriften verbonden aan deze vergunning daarvan niet is afgeweken." Paragraaf 4.5.2, lid 39, van PGS 29:2008 luidt: "De tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem moeten vloeistofkerend zijn."
In PGS 29:2008 - maar ook in PGS 29:2016 - is vermeld dat toepassing van deze richtlijn het gebruik van andere systemen of methoden met gelijkwaardige uitkomsten niet uitsluit, mits aan het bevoegde gezag de gelijkwaardigheid en geschiktheid is aangetoond. [appellante] stelt dat het college heeft ingestemd met de maatregel om binnen 2 jaar na het in werking treden van de vergunning voorzieningen aan te brengen die zorgen voor een bodemrisico-categorie A, namelijk het aanbrengen van een afdichtingconstructie op de systeemgrens, omdat het bevoegde gezag uitdrukkelijk heeft ingestemd met het rapport "PGS 29 Inventarisatie Utrecht, invulling PGS 29 voorschriften NSG" - ook wel aangeduid als GAP analyse - van 18 april 2012 dat als bijlage bij de aanvraag is gevoegd.
Het college stelt dat het aanbrengen van een afdichtingsconstructie op de systeemgrens, waarmee wordt beoogd de bodem onder de tanks en niet de tankputbodem te beschermen, onvoldoende is. Het college bestrijdt dat gelijkwaardigheid is vergund.
7.2. De Afdeling is van oordeel dat gelijkwaardigheid niet bij het besluit van 17 juni 2013 is vergund. Voorschrift 8.4 van de revisievergunning is duidelijk. Het geeft weliswaar de ruimte voor afwijking van paragraaf 4.5.2 van de richtlijn PGS 29:2008, maar een daartoe strekkend voorschrift is niet in de vergunning opgenomen. Anders dan [appellante] betoogt, kan uit de GAP analyse niet worden afgeleid dat het destijds bevoegde bestuursorgaan heeft ingestemd met gelijkwaardigheid, nu dat niet is verankerd in een daartoe strekkend voorschrift. Dat het destijds bevoegde bestuursorgaan passages uit de GAP analyse heeft geciteerd in het besluit van 17 juni 2013, is onvoldoende om aan te nemen dat gelijkwaardigheid is vergund. Dit betekent dat de rechtbank, hoewel op andere gronden, terecht geen gelijkwaardigheid heeft aangenomen.
Bestaande situatie
7.3. Voorschrift 2.3.9 van PGS 29:2016, versie 1.1, luidt: "Voor nieuwe situaties en bestaande situaties met vloeistofkerende voorziening geldt dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn. Voor bestaande situaties waarbij de tankput niet vloeistofkerend is geldt dat de vergunninghouder bij tankputten zonder vloeistofkerende voorziening binnen drie maanden na in werking treding van de vergunning ter goedkeuring aan het bevoegd gezag een risicostudie moet hebben verricht voor alle tankputten met daarin tanks gebruikt voor de opslag van de prioritair gevaarlijke stoffen. […]"
[appellante] stelt dat voor een bestaande situatie waarbij de tankputbodem feitelijk niet vloeistofkerend is uitgevoerd, volgens PGS 29:2016 juist niet langer is vereist de tankputbodem vloeistofkerend uit te voeren.
Het college stelt dat van de vergunde situatie moet worden uitgegaan en dat daarom bij [appellante] sprake is van een bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening. Dit betekent dat dat ook volgens PGS 29:2016 voor [appellante] de eis geldt dat de tankputbodem vloeistofkerend moet zijn. Ook al is de vloeistofkerende voorziening feitelijk niet uitgevoerd, is [appellante] hiertoe op grond van haar vergunning immers wel gehouden.
In de PGS 29:2016 is "bestaande situatie" niet gedefinieerd of toegelicht. De rechtbank heeft vastgesteld dat het voorschrift tekstueel niet al te helder is en voor meer dan één uitleg vatbaar blijkt. De rechtbank acht het gelet op de strekking van de PGS 29:2016, versie 1.1, redelijk om "bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening" zo uit te leggen dat daarmee de vergunde situatie wordt bedoeld. De Afdeling volgt de rechtbank hierin. Het begrip "bestaande situatie" moet worden uitgelegd als de situatie zoals die volgens de vergunning is of moet zijn. De Afdeling ziet onvoldoende concrete aanknopingspunten om aan te nemen dat de situatie waarin wordt gehandeld in afwijking van de verplichting uit de vergunning, moet worden aangemerkt als "bestaande situatie". Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit voor [appellante] dat voor haar als bestaande situatie heeft te gelden de situatie mét vloeistofkerende voorziening. Er was dan ook geen reden voor het college om een verwijzing naar PGS 29:2016 op te nemen, aangezien dat [appellante] niet zou baten.
Gelijkheidsbeginsel, evenredigheidsbeginsel, toegevoegde waarde
7.4. [appellante] heeft haar beroep op het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel niet geconcretiseerd, zodat dit betoog alleen al hierom niet slaagt. In de omstandigheid dat het aanbrengen van een vloeistofkerende voorziening bij een al bestaande tankput risico’s en kosten met zich brengt die volgens [appellante] niet gerechtvaardigd zijn, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren het voorschrift te wijzigen. Die omstandigheden zijn immers niet doorslaggevend bij een verplichting als hier aan de orde.
Het betoog faalt.
Slot en conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
672.