Uitspraak
201807981/2/A2.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Steenbergen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 augustus 2018 in zaak nr. 18/2104 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat (voorheen de minister van Infrastructuur en Milieu; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de minister [appellant] een tegemoetkoming in geleden nadeel toegekend van € 28.100,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 20 november 2015.
Bij besluit van 26 februari 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en vergezeld door zijn [echtgenote], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G. Nielen, advocaat te Den Haag, en mr. J.A. Erich, werkzaam bij Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 16 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3508) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen 13 weken na verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 26 februari 2018 te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 9 januari 2020 heeft de minister het besluit van 26 februari 2018 gewijzigd en het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 5 oktober 2017 deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Daarbij heeft de minister de tegemoetkoming in geleden nadeel gesteld op € 38.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 20 november 2015.
[appellant] heeft bij brief van 6 februari 2020 een zienswijze naar voren gebracht. Hij heeft geen gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid de zienswijze schriftelijk aan te vullen.
De minister heeft bij brief van 8 juni 2020 desgevraagd een reactie ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
Overwegingen
Inleiding en voorgeschiedenis
1. Het geschil betreft een verzoek om schadevergoeding (nadeelcompensatie) als gevolg van het op 3 maart 2011 in werking getreden "Tracébesluit A4 Dinteloord-Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen" (hierna: het Tracébesluit), waarbij is gekozen voor een autosnelweg ten westen van de kern Steenbergen tussen de aansluiting Halsteren (A4) en de aansluiting Dinteloord (A4/A29). De woning van [appellant] en zijn echtgenote ligt door het Tracébesluit vlakbij het nieuwe gedeelte van de A4 en het onderliggende wegennet en dat levert overlast op. [appellant] stelt dat de woning door het Tracébesluit in waarde is verminderd en moeilijk verkoopbaar is geworden.
2. Het wettelijk kader en een uitgebreidere weergave van de besluitvorming tot aan de tussenuitspraak van 16 oktober 2019 zijn opgenomen in de overwegingen 4 en 5 van de tussenuitspraak en de bijlage daarbij.
3. De minister heeft het besluit van 5 oktober 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 26 februari 2018, gebaseerd op een advies van de schadebeoordelingscommissie (hierna: de commissie) van 4 oktober 2017. Voor de taxatie van het object heeft de commissie ir. C.W.J.M. van der Vleuten RT van Van der Vleuten Raadgevers ingeschakeld. Deze taxateur heeft op 28 september 2017 een rapport uitgebracht. Daarin is de waarde van het object per 3 maart 2011, de datum van inwerkingtreding van het Tracébesluit en daarmee de peildatum, en overeenkomstig het bestemmingsplan "Buitengebied Steenbergen" bepaald op € 595.000,00. De waarde van het object op de peildatum en overeenkomstig het Tracébesluit is bepaald op € 555.000,00, dat is € 40.000,00 lager. Met inachtneming van een drempel van 2% van de waarde van het object vóór de planologische mutatie (€ 11.900,00), is de commissie uitgekomen op een bedrag van € 28.100,00 dat voor vergoeding in aanmerking komt.
Het geschil: de taxatie van het object en de betekenis van de Woz-waarde
4. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de commissie zich bij haar advisering mocht baseren op het taxatierapport van Van der Vleuten en of de minister vervolgens bij zijn besluitvorming het advies van de commissie mocht overnemen. [appellant] had, voor zover nog van belang, aangevoerd dat de commissie ten onrechte is voorbijgegaan aan de door hem ingebrachte waardebepalingen in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (Woz). Hij heeft er steeds op gewezen dat de Woz-waarde met als peildatum 1 januari 2014 is gesteld op € 352.000,00 en daarmee fors naar beneden is bijgesteld vergeleken met de jaren daarvoor, toen die waarde ongeveer € 500.000,00 was.
De tussenuitspraak over de taxatie en de Woz-waarde
5. Onder verwijzing naar overweging 4.7 van de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat bij het vaststellen van de Woz-waarden niet, zoals bij het maken van een planologische vergelijking, wordt gekeken naar de maximale invulling van het planologische regime, maar vooral de feitelijke situatie bepalend is. Onder omstandigheden kan echter een nadere motivering worden verlangd voor het verschil tussen de in het kader van de planologische schade en de in het kader van de Woz vastgestelde waardebepalingen. De Afdeling heeft vervolgens geoordeeld dat de omstandigheden in het geval van [appellant] daartoe aanleiding gaven. Daarbij acht de Afdeling van belang dat ook een Woz-taxateur, evenals de taxateur Van der Vleuten, in beginsel geacht mag worden te beschikken over voldoende marktkennis en ervaring om tot een redelijke inschatting van de Woz-waarde te komen en dat in dit geval niet is gebleken dat de aanzienlijke verlaging van de Woz-waarde per 1 januari 2014 verband heeft gehouden met andere factoren dan de ingebruikname van de A4 in 2014. Daarnaast hecht de Afdeling betekenis aan de ontwikkeling van de Woz-waarden op de Woz-peildata 1 januari 2015 en 1 januari 2016. Die ontwikkeling bevestigt de juistheid van de eerdere aanname van de Woz-taxateur dat de ingebruikname van de A4 in 2014 heeft geleid tot een aanzienlijke waardedaling van het object, met een bedrag in een orde van grootte van € 150.000,00. De Afdeling acht daarmee aannemelijk dat er vanaf de ingebruikname van de A4 in 2014 een substantiële en structurele verlaging van de Woz-waarde heeft plaatsgevonden. Gelet hierop is [appellant] in de tussenuitspraak gevolgd in het betoog dat er voldoende concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in het advies van 4 oktober 2017 opgenomen taxatie. De Afdeling komt tot de slotsom dat in het advies en de daarop in bezwaar gegeven toelichting wat betreft de taxatie niet op inzichtelijke wijze is toegelicht welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd. De minister mocht dan ook bij zijn besluitvorming op het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie in zoverre niet van dat advies uitgaan. Het besluit van 26 februari 2018 berust in zoverre, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet op een deugdelijke motivering.
Bestuurlijke lus: herstel gebrek
6. Bij de tussenuitspraak is de minister in de gelegenheid gesteld het vastgestelde gebrek in het besluit van 26 februari 2018 te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat de minister daartoe nader advies dient in te winnen bij de commissie en dat het in de rede ligt dat de commissie een nieuwe taxatie laat verrichten en daarvoor een andere taxateur inschakelt.
Besluit van 9 januari 2020
7. Met het besluit van 9 januari 2020 heeft de minister, ter uitvoering van de tussenuitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar genomen. Dat besluit is gebaseerd op een nader advies van de commissie van dezelfde datum, waarvan twee nieuwe taxaties voor het vaststellen van de door [appellant] geleden schade deel uitmaken. In dat besluit is de minister ook - nogmaals - op andere bezwaargronden ingegaan. Gelet op de omvang van het geding zoals dat aan de Afdeling is voorgelegd en op hetgeen daarover is overwogen in de tussenuitspraak, zijn andere aspecten dan de taxatie en de daarop gebaseerde tegemoetkoming in het licht van de Woz-waarden, nu echter niet meer aan de orde.
8. De commissie heeft twee andere taxateurs onafhankelijk van elkaar een taxatie van het object laten verrichten. Deze taxateurs zijn ing. P.E. Bakker RT van Bakker Rentmeesters en Makelaars B.V. en drs. K.F.J.P. de Bont RT RM van Steenhuijs Grondzaken B.V. Daarnaast zijn de woning en het perceel overeenkomstig de norm NEN 2580 nagemeten door een derde, Object&co Nederland BV. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport van 27 november 2019. De taxateurs zijn van die metingen uitgegaan. Taxateur Bakker komt in zijn rapport van 2 december 2019 op de peildatum onder het oude planologische regime tot een waarde van € 590.000,00 en onder het Tracébesluit tot een waarde van € 540.000,00. Taxateur De Bont komt in zijn rapport van 13 december 2019 tot een waarde van € 575.000,00 onderscheidenlijk € 525.000,00. In beide gevallen komen de taxateurs dus tot een waardevermindering van € 50.000,00. De commissie heeft aangesloten bij de hoogste getaxeerde waarden en komt, na aftrek van 2% van de waarde van het object vóór het Tracébesluit (€ 11.800,00), op een bedrag aan tegemoetkoming in de schade van € 38.200,00.
Rechtsvraag en toetsingskader
9. Ook na de tussenuitspraak is nog steeds de hiervoor onder 4 geformuleerde vraag aan de orde, maar dan in relatie tot het nader advies van de commissie van 9 januari 2020 en de daaraan ten grondslag gelegde twee nieuwe taxaties.
10. De Afdeling herhaalt het ook in overweging 9 van de tussenuitspraak neergelegde uitgangspunt dat een bestuursorgaan in beginsel op het advies van een deskundige mag afgaan. Daarbij geldt dat het bestuursorgaan moet zijn nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
Bij de waardering van onroerende zaken geldt verder specifiek dat niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol spelen. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie in redelijkheid aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1535.
Nader advies van 9 januari 2020 en nieuwe taxaties: zorgvuldigheid
11. De minister heeft uitvoering gegeven aan de tussenuitspraak door de commissie om een nader advies te vragen over de taxatie van het object en de waardedaling. Het betoog van [appellant] is gebaseerd op de taxaties en verklaringen van de Woz-taxateur van de gemeente Steenbergen. De commissie heeft deze taxateur daags na de tussenuitspraak benaderd voor overleg. Daarop is er telefonisch contact geweest. Bij e-mail van 28 november 2019 heeft de Woz-taxateur een schriftelijke toelichting gegeven en bij e-mail van 5 december 2019 heeft hij kort nog enkele vragen beantwoord.
De commissie heeft twee onafhankelijke en deskundige taxateurs de opdracht gegeven om, afzonderlijk van elkaar, een nieuwe taxatie te verrichten op basis van door een onafhankelijke derde verrichte metingen. Daarmee heeft de commissie procedureel uitermate zorgvuldig gehandeld. In hun taxatierapporten zijn de taxateurs terecht uitgegaan van de planologische aspecten en de schadefactoren zoals die in het advies van de commissie van 4 oktober 2017 zijn beschreven. De taxateurs hebben met deze schadefactoren uitdrukkelijk rekening gehouden. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in zijn betoog dat de taxateurs niet afdoende hebben onderkend dat niet enkel de situeringswaarde maar vooral ook geluidhinder, fijn stof en uitlaatgassen afbreuk doen aan het woon- en leefklimaat en dus de waarde van de woning.
Beide taxateurs hebben in uitgebreide rapporten uiteengezet hoe zij tot hun waardering zijn gekomen. Daarbij is uitvoerig aandacht besteed aan de in het kader van de Woz vastgestelde waardebepalingen. Taxateur Bakker is in zijn rapport ingegaan op de Woz-waarde en de toelichting van de Woz-taxateur van 28 november 2019. Dat geldt ook voor taxateur De Bont, die, omdat zijn rapport van latere datum is, ook nog rekening heeft gehouden met de aanvulling van de Woz-taxateur van 5 december 2019. Daarnaast heeft de commissie in haar advies een zelfstandig oordeel gegeven over de betekenis van de Woz-waarden in deze zaak.
Dat de commissie de tussenuitspraak en de e-mails van de Woz-taxateur ook heeft voorgelegd aan de oorspronkelijke taxateur, vindt de Afdeling, anders dan [appellant] heeft gesteld, geen vreemde gang van zaken. Het gaat immers om kritiek op het taxatierapport van Van der Vleuten en het kan van belang zijn om zijn reactie daarop te vernemen en die te vergelijken met de mening van de andere taxateurs. In zoverre is de visie van Van der Vleuten, eveneens anders dan [appellant] heeft gesteld, relevant. Overigens heeft het memo van Van der Vleuten van 18 december 2019 bij het nader advies van de commissie geen rol van betekenis gespeeld.
Op basis van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de taxatierapporten van Bakker en De Bont en het daarop gebaseerde nader advies van de commissie, zorgvuldig tot stand zijn gekomen.
Nader advies van 9 januari 2020 en nieuwe taxaties: motivering
12. [appellant] blijft van mening dat de taxateurs, en daarmee ook de commissie, de impact van de ontwikkeling van de Woz-waarden onvoldoende hebben onderkend. De woonboerderij lag voorheen in een open, rustige en groene polder en nu aan de rand van een snelweg. [appellant] vindt het wel erg toevallig dat zowel Bakker als De Bont uitkomt op een waardedaling van € 50.000,00. Naar zijn mening doet dat bedrag geen recht aan de feitelijke waardedaling die wel tot uitdrukking komt in de Woz-waardering. Hij wijst er daarbij op dat in de tussenuitspraak is uitgegaan van de juistheid van een waardedaling in de orde van grootte van € 150.000,00. Het extraatje van € 10.100,00 dat hij nu krijgt is daarmee niet in overeenstemming. De minister heeft nog steeds niet gemotiveerd waarom de ontwikkeling van de Woz-waarde, mede gelet op de reactie van de Woz-taxateur, buiten beschouwing moet blijven, althans waarom aan de taxaties van Bakker en De Bont meer gewicht moet worden toegekend, aldus [appellant].
12.1. Het betoog van [appellant] dat in de tussenuitspraak is uitgegaan van de juistheid van een waardedaling in de orde van grootte van € 150.000,00, berust op een onjuiste lezing van die tussenuitspraak. In de tussenuitspraak is niet meer of anders overwogen dan dat de ontwikkeling van de Woz-waarden op de Woz-peildata 1 januari 2015 en 1 januari 2016 de juistheid bevestigen van de eerdere aanname van de Woz-taxateur dat de ingebruikname van de A4 in 2014 heeft geleid tot een aanzienlijke waardedaling van het object, met een bedrag in een orde van grootte van € 150.000,00, waarmee aannemelijk wordt geacht dat er vanaf de ingebruikname van de A4 in 2014 een substantiële en structurele verlaging van de Woz-waarde heeft plaatsgevonden. Dat leverde voldoende concrete aanknopingspunten op voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de in het advies van 4 oktober 2017 opgenomen taxatie. De Afdeling is van oordeel dat de commissie, met de taxatierapporten van Bakker en De Bont en de eigen motivering over de betekenis van de Woz-waarde, in haar nader advies van 9 januari 2020 de waardedaling van € 50.000,00 en de daarop gebaseerde tegemoetkoming nu wel deugdelijk heeft onderbouwd. Aan vrijwel alle factoren die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van de lagere Woz-waarde wordt uitgebreid aandacht besteed en telkens wordt uitgelegd waarom die factoren niet kunnen leiden tot een veel hogere tegemoetkoming in planschade. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. [appellant] heeft, naast zijn subjectieve beleving van de hinder en de volgens hem om die reden gerechtvaardigde hoge tegemoetkoming voor het ondervonden nadeel, tegenover het nader advies niet meer gesteld dan dat de Woz-taxaties moeten worden gevolgd. [appellant] heeft nog een stuk overgelegd van de Woz-taxateur van 5 februari 2020, waarin deze ingaat op het nader advies van de commissie van 9 januari 2020. Dit stuk leidt niet tot een ander oordeel. Het dient voornamelijk ter verduidelijking van de juistheid van de vastgestelde Woz-waarden. Hoewel uit het stuk van 5 februari 2020 naar voren komt dat er wellicht op sommige punten bij de commissie misverstanden waren over de handelwijze en de standpunten van de Woz-taxateur, tast dit de essentie van de motivering van de commissie niet aan. De Afdeling benadrukt daarbij dat, hoezeer de taxaties in het kader van de Woz op basis van de daarbij geldende uitgangspunten ook juist kunnen zijn, (plan)schadetaxaties andere uitgangspunten kennen. Zo wordt bij het vaststellen van de Woz-waarden niet, zoals bij het maken van een planologische vergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het planologische regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend. In het nader advies van de commissie en de daarbij gebruikte taxatierapporten is voldoende uiteengezet waarom in dit geval niet van de Woz-taxaties kan worden uitgegaan bij het bepalen van de tegemoetkoming voor het nadeel dat [appellant] ontegenzeggelijk ondervindt.
12.2. In het betoog van [appellant] is verder geen grond te vinden voor het oordeel dat de minister bij zijn besluit van 9 januari 2020 de commissie in redelijkheid niet heeft kunnen volgen in haar taxatie van de waardevermindering.
13. De commissie mocht zich bij haar advisering baseren op de taxatierapporten van Bakker en De Bont en de minister mocht vervolgens bij zijn besluitvorming het nader advies van de commissie van 9 januari 2020 overnemen.
Conclusies
14. Gelet op overweging 6 van de tussenuitspraak, is het hoger beroep gegrond en wordt de aangevallen uitspraak vernietigd. De rechtbank was gelet op de wettelijke regeling ter zake niet bevoegd van het tegen het besluit van 26 februari 2018 ingestelde beroep kennis te nemen. De Afdeling is dat wel en doet tevens uitspraak op het beroep.
15. Gelet op de hiervoor onder 5 weergegeven conclusie in de tussenuitspraak dat het besluit van 26 februari 2018 in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, wordt het daartegen gerichte beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
16. Het beroep is tevens gericht tegen het nieuw genomen besluit van 9 januari 2020. Het beroep wordt in zoverre, gelet op hetgeen hiervoor onder 11 tot en met 13 is overwogen, ongegrond verklaard. Dat betekent dat de tegemoetkoming die de minister bij dat besluit aan [appellant] heeft toegekend, in stand blijft. Die tegemoetkoming bedraagt € 38.200,00, te vermeerderen met de wettelijke rente en te verrekenen met het al eerder aan [appellant] uitbetaalde bedrag, zoals onbestreden gespecificeerd in het besluit van 9 januari 2020.
Proceskosten en griffierecht
17. De minister wordt op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar, beroep en hoger beroep veroordeeld.
18. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb bepalen dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald. Omdat het beroep gegrond is, zal de Afdeling tevens gelasten dat de minister het bij de rechtbank voor de behandeling van het beroep al betaalde griffierecht aan [appellant] vergoedt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 augustus 2018 in zaak nr. 18/2104;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 26 februari 2018 gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 9 januari 2020 ongegrond;
VI. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.150,00 (zegge: drieduizend honderdvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
VIII. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
18.