Uitspraak
201904374/1/A3.
Datum uitspraak: 13 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Soest,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 mei 2019 in zaak nr. 18/4697 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te Soest,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college naar aanleiding van een verzoek van [verzoeker] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) documenten (deels) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 6 november 2018 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en nadere documenten (deels) openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 8 mei 2019 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2018 vernietigd, met uitzondering van de daarin opgenomen beslissing tot openbaarmaking van stukken, en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft het college aanvullende documenten (deels) openbaar gemaakt.
[verzoeker] heeft gronden ingediend tegen dat besluit.
Het college heeft een reactie op de gronden gegeven.
[verzoeker] en [belanghebbende] hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
1. Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen heeft de aanvankelijk geplande zitting van 7 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft partijen laten weten dat zij het na gedegen bestudering van het dossier voor het nemen van een beslissing over de geschilpunten niet nodig acht dat een zitting wordt gehouden. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te kennen te geven dat zij desondanks gebruik willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft dit gedaan. De Afdeling heeft daarom besloten de zaak zonder zitting af te doen.
Chronologie
2. [verzoeker] heeft het college verzocht om openbaarmaking van "alle documenten die betrekking hebben op het overleg over, de voorbereiding van en de besluitvorming met betrekking tot de bestemming, het gebruik en de bebouwing van het perceel [locatie] vanaf 1998, alsmede voorgenomen [wijzigingen] daarvan".
3. Bij het besluit van 6 februari 2018 heeft het college enkele documenten openbaargemaakt.
Bij e-mail van 12 februari 2018 heeft K.C.P. Haagen, jurist ruimtelijke ordening bij de gemeente en behandelaar van het Wob-verzoek, in reactie op vragen van [gemachtigde] van [verzoeker] - nog enkele documenten toegezonden.
Bij brief van 14 februari 2018, die dezelfde dag per e-mail is verzonden, heeft [gemachtigde] gereageerd op de op 6 en 12 februari 2018 toegezonden documenten. In de brief staat dat de toegezonden stukken niet volledig zijn, dat een lijst van de verstrekte stukken ontbreekt en dat de verstrekking selectief oogt. Verder staat in de brief een verzoek om "alsnog de nog niet overgelegde correspondentie die betrekking heeft op het overleg, het gebruik en de bebouwing van het perceel [locatie] vanaf 1998, alsmede voorgenomen wijzigingen, toe te zenden".
Op 22 februari 2018 heeft een medewerker van de gemeente als volgt gereageerd op de per e-mail verzonden brief van [gemachtigde] van 14 februari 2018: "Graag ontvangen wij deze brief per post. Zodra deze ontvangen is, zullen we direct reageren op deze brief."
Op 20 maart 2018 heeft het college de brief van [gemachtigde] van 14 februari 2018 per post ontvangen.
In reactie op deze brief heeft het college bij brief van 23 maart 2018 te kennen gegeven dat er niet meer stukken zijn dan de al verstrekte stukken. Verder staat in de brief dat het college ervan uitgaat dat de brief van [gemachtigde] van 14 februari 2018 niet is bedoeld als bezwaarschrift. De brief vervolgt met: "Mocht dat wel zo zijn, dan hoor ik dat alsnog van u."
Op 28 maart 2018 is er telefonisch contact geweest tussen [gemachtigde] en de behandelend ambtenaar. Van dit gesprek is geen verslag beschikbaar.
In vervolg op het telefoongesprek heeft het college [gemachtigde] bij brief van 29 maart 2018 laten weten dat er niet meer stukken zijn dan de gevraagde stukken, dat er geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn, dat het verzoek van 20 maart 2018 (lees: de op 20 maart 2018 per post ontvangen brief van 14 februari 2018) wordt beschouwd als een herhaald verzoek en dat geen nieuw besluit wordt genomen op dit verzoek.
Op 4 april 2018 heeft [gemachtigde] via haar secretariaat per e-mail gereageerd op de brief van het college van 20 (lees: 23) maart. Zij heeft laten weten dat de brief van 14 februari 2018 moet worden aangemerkt als bezwaarschrift tegen het besluit van 6 februari 2018.
Bij e-mail van 6 april 2018 heeft [gemachtigde] laten weten dat de e-mail van 20 maart (de Afdeling begrijpt: de door het college op 20 maart 2018 per post ontvangen brief van 14 februari 2018) als bezwaarschrift moet worden aangemerkt.
4. In het besluit van 6 november 2018 staat dat tot de besluitvorming worden gerekend de brieven van 6 februari 2018, 23 maart 2018 en 29 maart 2018. Verder staat in het besluit dat de bij e-mail van 12 februari 2018 verzonden stukken en de op 23 april 2018 verstrekte inventarislijst moeten worden gezien als deel uitmakend van het besluit. Daarmee is het aan de motivering van het besluit van 6 februari 2018 klevende gebrek volgens het college hersteld. Verder heeft het college nog aanvullende documenten (deels) openbaar gemaakt.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank is het college niet gevolgd in het betoog dat de brief van 14 februari 2018 niet moet worden aangemerkt als bezwaarschrift, maar als nieuw Wob-verzoek. Het college heeft die brief binnen de bezwaartermijn per post ontvangen. De brief bevat verder een dagtekening, het zaaknummer van het besluit van 6 februari 2018, een omschrijving van dat besluit en de reden waarom [verzoeker] het niet eens is met dat besluit. Verder heeft het college met zijn brief van 23 maart 2018 [verzoeker] de gelegenheid gegeven om te laten weten of de brief van 14 februari 2018 als bezwaarschrift is bedoeld. [verzoeker] heeft van deze gelegenheid gebruikgemaakt en vervolgens heeft het college een besluit op het bezwaar genomen.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de mededeling van het college dat er niet meer stukken zijn dan de stukken die aan [verzoeker] zijn verstrekt, haar niet geloofwaardig voorkomt. Het college heeft toegelicht dat in een digitaal systeem is gezocht naar documenten. Het is echter niet duidelijk geworden welke zaakdossiers daarbij zijn doorzocht. Ook is van belang om te weten of er documenten aanwezig kunnen zijn die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen maar nog niet aan een zaakdossier gekoppeld zijn, zoals bijvoorbeeld e-mails. Verder is het niet geheel ondenkbaar dat in andere zaakdossiers dan de dossiers die gaan over de procedures die zijn gevoerd over het perceel [locatie], de problematiek rondom dat perceel is genoemd. Verder valt zonder nadere motivering niet uit te sluiten dat zich in een fysiek dossier documenten bevinden die nog niet zijn gedigitaliseerd en die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Verder is van belang dat het college op de zitting niet kon aangeven of de werkzaamheden die op het door [verzoeker] aangehaalde financiële overzicht bij de anterieure overeenkomst staan, daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Als deze werkzaamheden hebben plaatsgevonden, is het niet uitgesloten dat hier nadere documenten van zijn. Het besluit van 6 november 2018 is daarom in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Ontvankelijkheid bezwaar
6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de brief van [verzoeker] van 14 februari 2018, die het college op 20 maart 2018 per post heeft ontvangen, geen bezwaarschrift is, maar een Wob-verzoek om aanvullende stukken. Ten onrechte heeft de rechtbank uit de brief van 23 maart 2018 afgeleid dat het college aan [verzoeker] de mogelijkheid heeft geboden om te laten weten of de brief van 14 februari 2018 als bezwaarschrift is bedoeld. Na de brief van 23 maart 2018 is door het telefoongesprek van 28 maart 2018 tussen [gemachtigde] en de behandelend ambtenaar en vervolgens door de brief van 29 maart 2018 de twijfel over het karakter van de brief van 14 februari 2018 weggenomen. Door dat telefoongesprek en die brief is de brief van 23 maart 2018 in zoverre achterhaald geworden. Als gevolg daarvan kan niet op basis van de buiten de bezwaartermijn ingediende e-mail van 6 april 2018 worden aangenomen dat de brief van 14 februari 2018 als bezwaarschrift is bedoeld. Te meer niet omdat het college eerder al had laten weten dat het de elektronische weg voor het verzenden van berichten niet heeft opengesteld.
Als de brief van 14 februari 2018 al als bezwaarschrift moet worden aangemerkt, voldoet die brief niet aan het in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb neergelegde vereiste dat een bezwaarschrift de naam en het adres van de indiener moet bevatten. Daardoor was de identiteit van de bezwaarmaker niet kenbaar voor afloop van de bezwaartermijn, aldus het college.
6.1. In de brief van 14 februari 2018 schrijft [gemachtigde] dat de stukken die, in reactie op het Wob-verzoek van 16 januari 2018, zijn toegezonden bij het besluit van 6 februari 2018 en bij de e-mail van 12 februari 2018, niet volledig zijn. In de brief noemt zij enkele voorbeelden van stukken die ten onrechte niet zouden zijn toegezonden. De brief eindigt met een verzoek om de ontbrekende stukken alsnog toe te zenden. Uit de brief blijkt duidelijk dat [gemachtigde] het niet eens is met het besluit op het Wob-verzoek dat zij namens [verzoeker] heeft ingediend. Daarom kan die brief als bezwaarschrift worden aangemerkt. In de brief heeft [gemachtigde] geen nieuw Wob-verzoek gedaan. Zij heeft slechts gevraagd om stukken die volgens haar wel onder het Wob-verzoek vallen, maar nog niet waren toegezonden, alsnog toe te zenden. Voor zover het college betwijfelde of de brief als bezwaarschrift was bedoeld, is deze twijfel weggenomen met de e-mails van 4 en 6 april 2018. Dat deze e-mails buiten de bezwaartermijn zijn gestuurd, doet niet ter zake. De brief van 14 februari 2018 zelf is immers op 20 maart 2018, binnen de bezwaartermijn, per post door het college ontvangen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de brief van 14 februari 2018 als bezwaarschrift dient te worden aangemerkt, zoals het college in het besluit van 6 november 2018 ook heeft gedaan.
6.2. Boven aan het bezwaarschrift van 14 februari 2018 staat: "inzake: [verzoeker] / Soest - Wob". Verder staat boven de brief het zaaknummer dat ook op het besluit van 6 februari 2018 staat. Hoewel in het bezwaarschrift niet uitdrukkelijk staat dat [gemachtigde] bezwaar maakt namens [verzoeker], valt niet in te zien waarom het college daaraan thans twijfelt. Er is in dit geval geen aanleiding om [verzoeker] tegen te werpen dat haar volledige naam en adres niet in het bezwaarschrift zijn vermeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college het besluit van 6 februari 2018 niet heeft gericht aan [verzoeker], maar aan [gemachtigde], terwijl het Wob-verzoek uitdrukkelijk door [gemachtigde] namens [verzoeker] was gedaan. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de identiteit van de bezwaarmaker niet voor afloop van de bezwaartermijn bekend was.
Het betoog faalt.
Geloofwaardigheid mededeling bestaan stukken
7. Het college betoogt verder dat de rechtbank de mededeling dat er niet meer stukken zijn dan de stukken die al aan [verzoeker] zijn verstrekt, ten onrechte niet geloofwaardig heeft geacht.
7.1. Uit het besluit van 6 november 2018 noch uit het besluit van 6 februari 2018 blijkt op welke wijze is gezocht naar documenten die vallen onder het Wob-verzoek van [verzoeker]. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat onder meer niet duidelijk is welke zaakdossiers zijn doorzocht in het digitale systeem. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er niet meer stukken zijn dan al aan [verzoeker] waren verstrekt.
Het betoog faalt.
Besluit van 8 oktober 2019
8. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 8 oktober 2019 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
9. In het besluit heeft het college uiteengezet dat in het digitale archief in eerste instantie is gezocht in alle zaakdossiers die zijn gekoppeld aan het adres [locatie]. Vervolgens is gezocht op de naam [belanghebbende] in combinatie met dat adres en op de naam [verzoeker] in combinatie met dat adres. Dit heeft geen aanvullende zaakdossiers opgeleverd. Verder is gezocht in fysieke dossiers die op het adres [locatie] zijn geregistreerd. Hierbij zijn geen documenten aangetroffen die zich niet ook in het digitale archief bevinden. In het digitale archief zijn documenten gevonden die niet eerder aan [verzoeker] zijn verstrekt. Verder is aan medewerkers van de gemeente van wie de naam voorkomt in een van de dossiers en die nog werkzaam zijn bij de gemeente, gevraagd om te zoeken naar e-mails die onder het Wob-verzoek vallen. Dit heeft enkele e-mails opgeleverd die niet aan een zaakdossier zijn gekoppeld en dus niet in het digitale archief zijn opgenomen. Daarnaast is in dossiers over handhavend optreden tegen illegale bewoning in het buitengebied gezocht naar een verwijzing naar [locatie]. In één dossier is dit het geval. Voor zover het gaat om stukken over de uitvoering van de werkzaamheden die zijn vermeld op het financiële overzicht bij de anterieure overeenkomst, is alleen een lijst met wensen voor een op te stellen bestemmingsplan, een brief van [belanghebbende] en een reactie van het college daarop mogelijk niet bij [verzoeker] bekend, aldus het college.
Deze zoekslag heeft 21 documenten opgeleverd.
10. Bij het besluit zijn vier bijlagen gevoegd.
Bijlage 1 is een overzicht van zaaknummers die in het digitale archief aan het adres [locatie] zijn gekoppeld.
Bijlage 2 is een overzicht waarop per zaaknummer is aangegeven of het volgens het college onder de bestuurlijke aangelegenheid van het Wob-verzoek valt.
Bijlage 3 is een al eerder toegezonden overzicht van eerder verstrekte documenten, gevolgd door een overzicht met de zaaknummers waarin deze documenten voorkomen in het digitale archief.
Bijlage 4 is een inventarislijst van de 21 documenten die voormelde zoekslag heeft opgeleverd.
11. Het college heeft de documenten 15 en 19 volledig openbaar gemaakt.
Verder heeft het college de documenten 1 tot en met 9, 14, 17 en 18 openbaar gemaakt met uitzondering van de persoonsgegevens.
De documenten 10 tot en met 13 en 16 heeft het college openbaar gemaakt zonder persoonsgegevens, in niet tot personen herleidbare vorm en zonder de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens het college zijn de documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten ze persoonlijke beleidsopvattingen die niet los te koppelen zijn van feitelijke informatie en andere objectieve gegevens.
De documenten 20 en 21 waren volgens het college reeds openbaar.
Beoordeling van het beroep
Zijn alle beschikbare documenten openbaar gemaakt?
12. [verzoeker] betoogt dat het college nog steeds niet alle beschikbare documenten aan haar heeft verstrekt. Doordat in bijlage 1 en bijlage 2 bij het besluit niet dezelfde nummers zijn vermeld, valt niet te controleren welke documenten zijn verstrekt. Daarnaast staat in bijlage 1 bij veel zaaknummers "niet van toepassing", ook bij zaaknummers waarvan in bijlage 2 staat dat in de desbetreffende dossiers niet eerder openbaar gemaakte documenten zijn aangetroffen. Verder is op bijlage 2 bij dossiers over handhaving vermeld: "heeft geen betrekking op de gevraagde bestuurlijke aangelegenheid". Ook documenten over handhaving van onrechtmatig gebruik op het adres [locatie] vallen echter onder "de bestemming, het gebruik en de bebouwing" van dat adres, zoals bedoeld in het Wob-verzoek. Verder is het waarschijnlijk dat document 10, waarvan onder meer een conceptadvies van een advocaat aan het college deel uitmaakt, ambtelijk is voorbereid met nota's en dergelijke. Verder was al in het beroepschrift bij de rechtbank een lijst opgenomen met documenten waarover het college moet beschikken. Deze documenten zijn nog altijd niet openbaar gemaakt. Ook vertonen de bijlagen bij het besluit opmerkelijke hiaten. Het is waarschijnlijk dat er onder meer nota's en dergelijke zijn over de in diverse jaren gevoerde procedures, gelet op de werkwijze binnen de gemeente.
12.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2308) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder dit bestuursorgaan berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat dat document toch onder dat bestuursorgaan berust.
12.2. Het college heeft in het besluit van 8 oktober 2019, anders dan in de eerdere besluiten, uitvoerig uiteengezet op welke manier is gezocht naar documenten. Zowel in het digitale archief als in het papieren archief zijn alle dossiers doorzocht die zijn gekoppeld aan het adres [locatie]. Dit heeft 155 digitale dossiers en 5 papieren dossiers opgeleverd. Het overzicht van de 155 digitale dossiers is als bijlage 1 bij het besluit gevoegd. Op dit overzicht is onder meer per dossier het onderwerp weergegeven. Op bijlage 2 is per zaakdossier vermeld of het documenten bevat die volgens het college onder de bestuurlijke aangelegenheid van het Wob-verzoek vallen, of de documenten al eerder openbaar zijn gemaakt en of [verzoeker] anderszins al over de documenten beschikt. De vijf papieren dossiers zijn omschreven in het besluit. Verder is in het besluit beschreven op welke manier is gezocht naar e-mails. Op deze manier is voldoende duidelijk welke documenten wel en welke documenten niet openbaar zijn gemaakt. Daar doet niet aan af dat, zoals het college in reactie op de gronden van het beroep heeft erkend, één zaaknummer per abuis niet op bijlage 2 staat. Dit zaaknummer behoort bij een dossier dat duidelijk niet onder het Wob-verzoek valt.
Er zijn geen aanknopingspunten dat de op deze manier uitgevoerde zoekslag onvolledig is geweest. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het Wob-verzoek van [verzoeker] specifiek ziet op "het perceel [locatie]". Het ligt daarom in de rede dat met het doorzoeken van de aan dit adres gekoppelde dossiers alle relevante documenten zijn bezien. De mededeling van het college dat het niet beschikt over meer documenten die onder het Wob-verzoek vallen dan de documenten die bij de recentste zoekslag naar voren zijn gekomen, komt de Afdeling daarom niet ongeloofwaardig voor.
12.3. Op bijlage 1 staat achter veel zaaknummers in de kolom 'Zaaktype' "Nvt". Het college heeft in de reactie op het beroep van [verzoeker] toegelicht dat deze aanduiding wordt weergegeven als het veld 'Zaaktype' niet is gevuld. Er is dus geen verband tussen de aanduiding "Nvt" en de behandeling van het Wob-verzoek van [verzoeker]. De documenten uit de dossiers met de aanduiding "Nvt" zijn bij de behandeling van het Wob-verzoek dus niet buiten beschouwing gelaten.
12.4. [verzoeker] stelt dat uit de werkwijze van het ambtelijke apparaat van de gemeente Soest logischerwijs voortvloeit dat er meer documenten voorhanden moeten zijn, omdat besluiten worden voorbereid met nota's, correspondentie wordt gevoerd met andere bestuurslichamen en wordt genotuleerd bij vergaderingen en besprekingen. [verzoeker] heeft echter niet duidelijk gemaakt waar zij op baseert dat binnen de gemeente Soest steeds in deze aangelegenheid deze werkwijze is gehanteerd. Nog minder heeft zij duidelijk gemaakt waarom dat er in dit geval toe leidt dat meer documenten beschikbaar moeten zijn. Dat over een en ander gesproken zal zijn en dat een en ander moet zijn voorbereid, betekent nog niet dat daar ook documenten van voorhanden zijn. [verzoeker] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat meer documenten onder het college berusten dan de documenten die in het besluit van 8 oktober 2019 en de daarbij gevoegde bijlagen zijn vermeld.
12.5. Zoals al onder 1 is overwogen, heeft [verzoeker] verzocht om openbaarmaking van "alle documenten die betrekking hebben op het overleg over, de voorbereiding van en de besluitvorming met betrekking tot de bestemming, het gebruik en de bebouwing van het perceel [locatie] vanaf 1998, alsmede voorgenomen [wijzigingen] daarvan". De Afdeling volgt het college niet in de stelling dat de zinsnede "het gebruik en de bebouwing van het perceel [locatie] vanaf 1998" een bijzin is, die aanduidt wat wordt bedoeld met "de bestemming". Het ligt niet voor de hand dat met "de bestemming" wordt gedoeld op "het gebruik en de bebouwing". In het verzoek staat duidelijk dat wordt gevraagd om documenten over zowel de bestemming van het perceel [locatie] als het gebruik en de bebouwing ervan. Niet valt in te zien waarom documenten over handhaving van bestemming, gebruik of bebouwing van het perceel niet onder het Wob-verzoek zouden vallen. Voor zover het college stelt dat het deels gaat om procedures waarbij [verzoeker] zelf betrokken is geweest en dat [verzoeker] eerder te kennen heeft gegeven dat het haar niet te doen is om openbaarmaking van documenten die zij al in bezit heeft, overweegt de Afdeling dat het college niet per document te kennen heeft gegeven of [verzoeker] hierover al beschikt. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat documenten over handhavingsprocedures niet openbaar behoeven te worden gemaakt omdat deze niet onder de bestuurlijke aangelegenheid van het Wob-verzoek vallen.
In zoverre slaagt het betoog.
Persoonlijke beleidsopvattingen
13. Verder betoogt [verzoeker] dat het college ten onrechte op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob heeft geweigerd de documenten 10 tot en met 13 en 16 openbaar te maken. Allereerst is het interne karakter aan het beraad komen te ontvallen, nu het beraad is gericht op een bepaald project in een bepaalde periode. Ten tweede is de motivering van het besluit innerlijk tegenstrijdig. Enerzijds stelt het college dat de documenten kunnen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm, anderzijds worden de persoonlijke beleidsopvattingen in het geheel niet openbaar gemaakt. Ten derde kunnen de persoonlijke beleidsopvattingen, anders dan het college stelt, worden gescheiden van feitelijke informatie en objectieve gegevens, aldus [verzoeker].
13.1. Artikel 1 van de Wob luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
[…]"
Artikel 11 luidt:
"1 In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2 Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…]"
13.2. De documenten 10 tot en met 13 en 16 bestaan uit e-mailwisselingen tussen een medewerker van de gemeente en onderscheidenlijk een advocaat, een medewerker van de provincie Utrecht en een andere medewerker van de gemeente. De documenten 10 tot en met 13 dateren uit 2015, document 16 dateert uit 2017. Niet in geschil is dat deze e-mails zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De Afdeling volgt [verzoeker] niet in haar stelling dat het interne karakter aan dit beraad is komen te ontvallen, alleen al omdat het tijdsverloop sinds 2015 onderscheidenlijk 2017 tamelijk beperkt is en omdat er nog steeds discussie is over het gebruik van het perceel [locatie].
13.3. [verzoeker] wordt niet gevolgd in het betoog dat het besluit innerlijk tegenstrijdig is over de openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. In het besluit staat: "Op grond van artikel 11, lid 2, van de Wob hebben we besloten om de documenten in niet tot personen herleidbare vorm en zonder de persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken." In de reactie op de gronden van het beroep stelt het college: "In veel documenten is de naam van de behandelend ambtenaar opgenomen. Om die reden is het niet mogelijk om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken in een vorm die niet tot de persoon herleidbaar is." Hoewel de verwijzing naar het tweede lid van artikel 11 van de Wob en de woorden "in niet tot personen herleidbare vorm" verwarring kunnen scheppen, blijkt uit de context van voormelde passage van het besluit en uit de nadere toelichting van het college voldoende duidelijk dat het college heeft besloten om de persoonlijke beleidsopvattingen in het geheel niet openbaar te maken. Het is in dit geval ook niet mogelijk om de informatie openbaar te maken zonder dat deze tot de betrokken personen herleidbaar is, nu uit de wel openbaar gemaakte delen van de documenten blijkt van welke personen de informatie afkomstig is.
13.4. In de documenten staan de opvattingen van de betrokken personen over met name de mogelijkheden voor legalisatie op het adres [locatie]. Zoals ook niet in geschil is, bevatten de documenten in zoverre persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover in de documenten ook feiten staan, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat deze zodanig zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat ze niet afzonderlijk openbaar kunnen worden gemaakt. Dat is anders voor document 13. In dit document is de inhoud van een gesprek met een derde, die niet betrokken is bij het interne beraad, weergegeven in een interne e-mail. Het betreft de passages na de - wel openbaar gemaakte - zinsneden "Ik heb de regeling van het overgangsrecht zoals de heer […] heeft beschreven op grond van de verschillende bestemmingsplannen met hem doorgenomen:" en "Over de mogelijkheid van een recreatiewoning hebben we nog even doorgesproken:". Voor zover het gaat om deze feitelijke weergave van hetgeen met de derde is besproken, bevat dit document geen persoonlijke beleidsopvattingen. Dat met de derde zaken zijn gedeeld uit documenten voor intern beraad, maakt dat niet anders. Het college heeft dan ook ten onrechte op grond van artikel 11 van de Wob geweigerd deze passages openbaar te maken.
In zoverre slaagt het betoog.
Slotoverwegingen
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Het beroep tegen het besluit van het college van 8 oktober 2019 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij is geweigerd documenten over handhavingsprocedures (zie overweging 12.5) en passages uit document 13 (zie overweging 13.4) openbaar te maken.
Het college dient binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. In dat besluit moet het college de documenten over handhavingsprocedures en de passages uit document 13 alsnog openbaar maken óf per onderdeel van de documenten motiveren op welke grond openbaarmaking wordt geweigerd. Uit het voorgaande volgt dat openbaarmaking van de passages uit document 13 in elk geval niet op grond van artikel 11 van de Wob kan worden geweigerd.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
16. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Soest van 8 oktober 2019, kenmerk RU/ 2239903, gegrond;
III. vernietigt dat besluit voor zover daarbij is geweigerd documenten over handhavingsprocedures en de onder 13.4 vermelde passages uit document 13 openbaar te maken;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Soest op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Soest tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Soest een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2020
640.