Uitspraak
201902449/1/A3.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 februari 2019 in zaken nrs. 18/3481 en 18/3242 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluiten van 5 en 6 oktober 2017 heeft het college aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] afzonderlijk een boete ten bedrage van €13.500,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte op het adres [locatie] te Amsterdam aan de bestemming tot bewoning. Tevens heeft het college de boetes ingevorderd.
Bij afzonderlijke besluiten van 9 april 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 februari 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2019, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door ing. C. [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Hij verhuurt de woning aan [appellant sub 2]. [appellant sub 1] heeft [persoon] aangesteld als beheerder van de woning. Ten tijde van belang bewoonde [appellant sub 2] het rechter gedeelte van de begane grond. Op de eerste verdieping woonden drie vrienden van hem. Het linker gedeelte van de begane grond werd verhuurd aan toeristen.
2. Naar aanleiding van een 'Melding woonfraude' hebben toezichthouders de woning bezocht op 16 juli 2017. Zij troffen [appellant sub 2] en enkele toeristen aan. Omdat zij weigerden mee te werken aan een onderzoek, zijn de toezichthouders onverrichterzake weer vertrokken.
Op 4 augustus 2017 hebben toezichthouders opnieuw een bezoek gebracht aan de woning. Zij hebben toen vier Canadese toeristen aangetroffen. Zij bleken voor twee nachten verblijf in de woning te hebben geboekt via de website airbnb.com. De toezichthouders hebben het bed & breakfast-gedeelte gecontroleerd. Van deze controle is een rapport van bevindingen opgesteld. Op basis hiervan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de verhuur niet voldeed aan de vereisten voor bed & breakfast. Het college heeft zowel aan [appellant sub 1] als aan [appellant sub 2] een boete van € 13.500,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
Op 15 september 2017 is nogmaals door toezichthouders een bezoek gebracht aan de woning. [appellant sub 2] heeft toen de hele woning laten zien. Ook van dit bezoek is een rapport van bevindingen opgesteld.
Regelgeving
3. De relevante bepalingen uit de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening 2016 zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat ten tijde van de controle op 4 augustus 2017 niet werd voldaan aan de voorwaarden voor bed & breakfast. Het gedeelte van de woning dat voor bed & breakfast werd gebruikt, was een zelfstandig te gebruiken gedeelte, dat was voorzien van een eigen toegang vanaf de straatzijde en dat door een huishouden kon worden bewoond zonder afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte.
Over de voorzieningen heeft de rechtbank overwogen dat de foto's in het rapport van bevindingen bevestigen dat een keukenvoorziening aanwezig was, die bestond uit een kast met een ingebouwde oven, een kookplaat en een aanrecht met kraan. Op de foto zijn diverse toiletspullen, afwasmiddel, een afwasborstel en een spons te zien. Boven de keukenkast is een afzuigapparaat te zien. In de advertentie op de website van Airbnb staat dat een kitchenette aanwezig is. De e-mailwisseling uit september 2016 tussen [appellant sub 1] en [persoon], waarin staat dat de kookplaat onbruikbaar is gemaakt, laat onverlet dat op 4 augustus 2017 een kookplaat en een oven aanwezig waren. Dat het tappunt en de kitchenette voorafgaand aan het latere controlebezoek van 15 september 2017 zijn verwijderd, doet niet af aan de constatering op 4 augustus 2017. De onderzoeksplicht van het college strekt niet zo ver dat moet worden getest of alle aanwezige voorzieningen goed functioneren.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de woning drie toegangsdeuren heeft. De linker deur biedt toegang tot het trappenhuis dat naar de eerste verdieping leidt. De middelste deur komt uit op het woongedeelte van de bed & breakfast. De rechter deur komt uit op de woonruimte van [appellant sub 2]. Niet in geschil is dat de middelste deur ter beschikking van de toeristen stond. Ook als [appellant sub 2], zoals is gesteld, zelf gebruikmaakte van de middelste deur, blijft staan dat het bed & breakfast-gedeelte zelfstandig te gebruiken was. Verder staat in het rapport van bevindingen dat twee deuren in dit gedeelte, die leiden naar de naastgelegen panden, niet te openen waren vanuit de binnenzijde. Deze bevinding doet af aan de stelling dat ook [appellant sub 2] gebruikmaakte van de middelste deur.
Verder is gebleken dat op het moment van de controle niet werd voldaan aan de voorwaarde dat de exploitatie van een bed & breakfast door de hoofdbewoner zelf wordt uitgevoerd. De toeristen moesten immers de sleutel van de woning ophalen bij [bedrijf]. Dat dit een uitzondering was, doet niet af aan de situatie op 4 augustus 2017.
Voorts heeft het college [appellant sub 1] terecht als overtreder aangemerkt. Hij heeft toestemming gegeven voor de bed & breakfast en was hier dus van op de hoogte. Dat hij [persoon] als beheerder heeft aangesteld en heeft afgesproken dat de bed & breakfast volgens de regels moet worden geëxploiteerd, ontslaat hem niet van zijn verantwoordelijkheid om de woning volgens de regels te laten gebruiken. [appellant sub 1] had op de hoogte kunnen zijn van de stand van zaken.
In deze zaak is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de boetes. Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid bij [appellant sub 1]. Van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] mag worden verlangd dat zij op de hoogte zijn van de toepasselijke regelgeving. De niet onderbouwde stelling dat [appellant sub 2] geen geld heeft en dat hij een studieschuld heeft, is onvoldoende om aannemelijk gemaakt te achten dat de opgelegde boete voor hem te hoog is, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Was er een overtreding?
5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat geen overtreding is begaan.
Zij voeren ten eerste aan dat het bed & breakfast-gedeelte geen zelfstandige woonruimte is. De middelste deur van het pand bood niet exclusief toegang tot het bed & breakfast-gedeelte. [appellant sub 2] moest, om in het door hem bewoonde gedeelte aan de rechterkant van het pand te komen, van dezelfde deur gebruikmaken. Dat gedeelte was alleen bereikbaar via de 'woonkamer' van het bed & breakfast-gedeelte en niet via de 'staldeuren' aan de rechterkant. Deze 'staldeuren' zijn namelijk geen echte deuren, maar een houten muur met een raam erin. Aan de binnenkant is onder het raam over de volle breedte een vensterbank bevestigd. Op verschillende tekeningen van medewerkers van de gemeente is te zien dat op deze plaats geen toegang tot de woning is. Verder beschikte het bed & breakfast-gedeelte niet over een keuken. Geruime tijd voor de controle op 4 augustus 2017 was de aansluiting van het kooktoestel verwijderd. Dit volgt, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ook uit de e-mailwisseling uit september 2016.
Ten tweede voeren zij aan dat [appellant sub 2] de bed & breakfast zelf exploiteerde. Normaliter was hij zelf aanwezig als de gasten arriveerden. Slechts bij hoge uitzondering legde hij een sleutel klaar onder de deurmat of bij [bedrijf]. Uit de tientallen op de website airbnb.com geplaatste recensies kan ook worden afgeleid dat [appellant sub 2] zelf de bed & breakfast exploiteerde. Bovendien is dit punt voor deze zaak helemaal niet relevant, omdat het niets van doen heeft met de vraag of de woonruimte aan de bestemming tot bewoning is onttrokken.
- Wat is er in geschil?
5.1. Niet in geschil is dat een gedeelte van de woning werd verhuurd aan toeristen. Dat gebeurde destijds regelmatig. Ook bij de controle op 4 augustus 2017 was dit het geval.
Ook niet in geschil is dat het verhuren van dit gedeelte van de woning aan toeristen betekent dat deze woonruimte werd onttrokken aan de bestemming tot bewoning in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Hiervoor was een vergunning van het college vereist. Deze vergunning was ingevolge artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening echter niet vereist indien de woonruimte werd gebruikt ten behoeve van bed & breakfast.
In artikel 1, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening is bed & breakfast als volgt gedefinieerd: "het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt". Volgens het college volgt uit deze definitie dat de woonruimte die wordt verhuurd, deel moet uitmaken van een zelfstandige woonruimte. De verhuurde woonruimte mag dus niet zelf een zelfstandige woonruimte zijn. Verder volgt volgens het college uit deze definitie dat de bed & breakfast moet worden geëxploiteerd door de hoofdbewoner. De exploitatie mag niet worden uitbesteed aan derden. Deze twee vereisten zijn op zichzelf door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet bestreden. Het geschil gaat over de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in deze zaak niet werd voldaan aan deze twee vereisten.
- Zelfstandige woonruimte?
5.2. Het begrip zelfstandige woonruimte is in artikel 1, aanhef en onder eee, van de Huisvestingsverordening als volgt gedefinieerd: "woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte".
Uit het rapport van bevindingen van de controle op 4 augustus 2017 volgt dat toen alleen het bed & breakfast-gedeelte van de woning is onderzocht. De reden hiervan is dat de deuren die toegang bieden tot de trap naar de eerste verdieping onderscheidenlijk tot het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte, op slot zaten. Uit het rapport kan niet worden opgemaakt dat het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte een eigen toegang vanaf de straat had. Uit het rapport van bevindingen van 15 september 2017 volgt dat toen de gehele woning is gecontroleerd, dus ook het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte. Bij die controle zijn ook enkele foto's gemaakt. Ook uit dit rapport kan niet worden opgemaakt dat het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte een eigen toegang had. In dit rapport staat wel dat [appellant sub 2] heeft verklaard dat zijn vrienden, als ze bij hem komen eten, door de bed & breakfast-ruimte moeten lopen om bij zijn vertrek te komen. In het rapport is een schets van de indeling van de woning opgenomen. Op die schets zijn de deuren aangeduid. Verder zijn met pijltjes de toegangen tot de woning aangeduid. Op de schets is aan de straatzijde van het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte noch een deur noch een toegang aangeduid.
In hoger beroep heeft [appellant sub 2] een foto overgelegd waarop te zien is dat het door hem bewoonde gedeelte geen eigen toegangsdeur vanaf de straat heeft. Hoewel het aan de buitenkant van de woning lijkt alsof dat gedeelte toegangsdeuren heeft, is op de foto van de binnenkant te zien dat het een raam met daaronder een vensterbank is.
In het besluit op bezwaar staat dat het college het niet aannemelijk acht dat [appellant sub 2] en zijn huisgenoten door het bed & breakfast-gedeelte lopen om naar het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte te gaan. Dat het niet gebruikelijk of voor de hand liggend is om door het aan toeristen verhuurde gedeelte te lopen, wat daar ook van zij, betekent echter nog niet dat aannemelijk is dat het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte een eigen toegang had. Verder staat in het besluit dat het feit dat op 15 september 2017 in het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte een slaapbank direct achter de 'toegangsdeuren' werd aangetroffen, niet maakt dat deze toegang klaarblijkelijk incourant is op het moment dat toeristen in de naastgelegen ruimte verblijven. Dat een deur niet onbruikbaar is als er een slaapbank achter staat, is op zichzelf juist. De vraag is echter of er wel een deur was. Het was, zeker omdat het in deze zaak om de oplegging van een boete gaat, aan het college om dat aan te tonen. De rapporten van bevindingen zijn daartoe, anders dan de rechtbank heeft overwogen, onvoldoende. Daar doet niet aan af dat de door [appellant sub 2] overgelegde foto van het raam pas later is gemaakt en dus mogelijk niet de situatie op 4 augustus 2017 weergeeft. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat er op 4 augustus 2017 nog wel toegangsdeuren zaten en dat de deuren dus later in een raam moeten zijn veranderd.
De conclusie is dat het college niet heeft aangetoond dat het door [appellant sub 2] bewoonde gedeelte van de woning een eigen toegang had. Dit betekent dat het college ook niet heeft aangetoond dat het aan toeristen verhuurde gedeelte van de woning beschikte over een eigen toegang, die niet behoefde te worden gebruikt om andere delen van de woning te kunnen bereiken. Alleen al hierom heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het aan toeristen verhuurde gedeelte een zelfstandige woonruimte betrof. De vraag of dit gedeelte door een huishouden kon worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk was van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte, behoeft niet meer te worden beantwoord.
- Exploitatie door [appellant sub 2]?
5.3. In de definitie van het begrip bed & breakfast in de Huisvestingsverordening is opgenomen dat het moet gaan om 'kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte'. Op zichzelf mag het college, zoals ook niet in geschil is, op grond hiervan eisen dat de bed & breakfast wordt geëxploiteerd door de hoofdbewoner van de woning. [appellant sub 2] wordt niet gevolgd in het betoog dat voor dit geschil niet relevant is of aan dit vereiste werd voldaan. Pas als ook aan dit vereiste is voldaan, geldt immers de onder 5.1 weergegeven uitzondering op de verplichting om een vergunning te hebben voor het aan de bestemming tot bewoning onttrekken van woonruimte.
Aan het standpunt dat in dit geval niet aan dit vereiste is voldaan, heeft het college alleen ten grondslag gelegd dat de op 4 augustus 2017 aanwezige toeristen hebben verklaard dat zij de sleutel van de woning hebben afgehaald bij [bedrijf]. [appellant sub 2] stelt terecht dat uit de door hem overgelegde recensies van de website airbnb.com kan worden afgeleid dat hij degene was die contact had met de huurders van het bed & breakfast-gedeelte en dat hij degene was die diverse zaken voor hen regelde. Het is dus niet zo dat [appellant sub 2] geen bemoeienis had met de exploitatie van de bed & breakfast en dit aan een bedrijf overliet. Afgezien van het afhalen van de sleutel bij [bedrijf], zijn er geen aanwijzingen dat een derde bij de exploitatie van de bed & breakfast was betrokken. Uit de definitie in de Huisvestingsverordening kan niet worden afgeleid dat geen enkel onderdeel van de exploitatie van een bed & breakfast door een derde mag worden gedaan. De Afdeling volgt de rechtbank daarom niet in het oordeel dat het enkele feit dat de aangetroffen toeristen hun sleutel bij [bedrijf] moesten afhalen, voldoende is om te kunnen concluderen dat [appellant sub 2] de bed & breakfast niet zelf exploiteerde.
- Conclusie
5.4. Het college heeft in dit geval niet aangetoond dat het bed & breakfast-gedeelte van de woning een zelfstandige woonruimte was. Ook heeft het college in dit geval niet aangetoond dat de bed & breakfast niet door [appellant sub 2] zelf werd geëxploiteerd. Dit leidt tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten tijde van de controle op 4 augustus 2017 niet werd voldaan aan de vereisten voor een bed & breakfast, zoals die in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening staan. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mocht het college daarom geen boete opleggen voor het onttrekken van woonruimte aan de bestemming tot bewoning.
Het betoog slaagt.
Overige gronden van het hoger beroep
6. Nu de conclusie is dat het college geen boete mocht opleggen, is het niet nodig om in te gaan op de overige gronden van het hoger beroep.
Slotoverwegingen
7. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van het college van 9 april 2018 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De primaire besluiten van 5 en 6 oktober 2017 zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij merkt de Afdeling de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand wordt gelijkelijk verdeeld over [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 februari 2019 in zaken nrs. 18/3481 en 18/3242;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 9 april 2018, kenmerken BB 113803 17/BEST.BOETE en BB113804 17/BEST.BOETE;
V. herroept de besluiten van 5 en 6 oktober 2017, kenmerk 1011 ER 4;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor [appellant sub 1] voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep en € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor [appellant sub 2] voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Sevenster w.g. Herweijer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
640.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 1
1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
j. woonruimte:
1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2° standplaats.
[…]
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening 2016
Artikel 1 Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
c. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
[…]
m. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
[…]
xx. Woning: zelfstandige woonruimte;
[…]
ccc. Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden;
[…]
eee. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
[…]
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
[…]