Uitspraak
201806150/1/R1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Ekoma Onroerend Goed B.V. (hierna: Ekoma), gevestigd te Apeldoorn,
appellante,
en
de raad van de gemeente Apeldoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Vlijtseweg 184 en 186" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Ekoma beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Ekoma en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2019, waar Ekoma, vertegenwoordigd door mr. A. Franken van Bloemendaal, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door M.G.J. Beimer en D. Goos MSc, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de percelen Vlijtseweg 184 en 186. Het plangebied ligt in het noorden van Apeldoorn, op het bedrijventerrein Kanaalzone, tussen de Vlijtseweg en het Apeldoorns Kanaal. Het plangebied is bestemd als "Bedrijventerrein" met de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 2" en "detailhandel perifeer". Ekoma is eigenaar van de percelen die het plangebied vormen.
Planologische voorgeschiedenis
2. De raad heeft de planologische voorgeschiedenis van de totstandkoming van het voorliggende plan toegelicht.
Op 3 maart 1988 is het bestemmingsplan "Vlijtseweg" door de raad vastgesteld. Op 22 augustus 1988 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland dit plan goedgekeurd. Bij koninklijk besluit van 10 december 1990 is alsnog goedkeuring aan het betrokken plandeel onthouden, dit in relatie tot de aanwezigheid van detailhandel op het bedrijventerrein. Nu reeds detailhandel op het bedrijventerrein gevestigd was en niet aannemelijk was dat binnen de planperiode de bedrijfsvoering zou eindigen, diende het bestaande gebruik niet onmogelijk te worden gemaakt. Ook diende de bestemmingsregeling, met het oog op de bedrijfseconomische belangen, de mogelijkheid te bevatten om 10% uit te breiden.
Vervolgens is op 19 december 1991 door de raad het bestemmingsplan "Vlijtseweg Herziening I" vastgesteld. Dit plan is op 18 februari 1992 door het college van gedeputeerde staten goedgekeurd. In deze herziening is de bestaande bedrijfsbestemming gehandhaafd en is de bestemming "Detailhandel" toegevoegd onder de beperking dat detailhandel is toegestaan tot een bebouwingspercentage van 41%. Bij de bepaling van dit percentage is uitgegaan van ten tijde van vaststelling van het plan bestaande oppervlakte aan detailhandel vermeerderd met 10%. In de 41% was daarmee de mogelijkheid om het bestaande oppervlak aan detailhandel met 10% uit te breiden begrepen.
Op 7 april 2011 heeft Ekoma een aanvraag ingediend voor de bouw van een supermarkt en daarbij aangegeven dat zij tot de sloop van de supermarkt, die daar op dat moment gevestigd was, zou overgaan om aan de beperking aan de omvang van de toegestane detailhandel te kunnen voldoen. Deze vergunning is op 12 juli 2011 verleend door het college van burgemeester en wethouders.
Op 16 juni 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Kanaalzone de Vlijt" vastgesteld. Na de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU9452, staat dit plan in rechte vast. Hierin is de detailhandelsregeling van het plan "Vlijtseweg Herziening I" overgenomen, met als verschil dat in plaats van de bestemming "Detailhandel" de functieaanduiding "supermarkt" is toegekend. Voorts is de raad bij het vaststellen van het plan uitgegaan van de feitelijke situatie, zodat de gronden van de vergunde nieuwe supermarkt niet als zodanig zijn bestemd en de functieaanduiding "supermarkt" ter plaatse van de oude supermarkt is gehandhaafd. Het planologische gevolg hiervan was dat de oppervlakte aan toegestane supermarkt toenam. De aanvraag van 11 maart 2015 voor de bouw van een nieuwe supermarkt ter plaatse van de oude supermarkt kon op basis van het destijds geldende bestemmingsplan niet worden geweigerd. Deze vergunning is op 26 april 2016 dan ook verleend door het college van burgemeester en wethouders.
In het voorliggende plan worden de gronden van de op 12 juli 2011 vergunde DekaMarkt World of Food (hierna: Deka), dit is het perceel Vlijtseweg 186,als zodanig bestemd door middel van de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 1". Tevens wordt de op 26 april 2016 vergunde Aldi, dit is het perceel Vlijtseweg 184, als zodanig bestemd middels de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 2". Voorts is in het voorliggende plan opgenomen dat binnen het plangebied geen verdere uitbreiding van het supermarktaanbod mag plaatsvinden dan de reeds vergunde situatie en evenmin uitbreiding met andere detailhandel.
Geschil
3. Ekoma kan zich niet verenigen met het plan. Samengevat weergegeven gaat het met name om de in het plan opgenomen brancheringsregeling, die bestaat uit beperkingen in de uitbreidingsmogelijkheden van de supermarkten, doordat ten onrechte supermarktmeters zijn wegbestemd en om het beperken van reguliere detailhandel. Zij wenst dat reguliere detailhandel wordt toegestaan ten behoeve van twee concrete kandidaten, te weten Action en Kruidvat. Verder voert zij aan dat het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat de vorengenoemde brancheringsregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Detailhandelsvisie
5. Ekoma betoogt dat de beperking van de omvang van het supermarktaanbod en het uitsluiten van reguliere detailhandel in het plangebied die volgt uit artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels, in samenhang gelezen met artikel 3, lid 3.4.1, in strijd is met het gemeentelijk beleid, zoals is neergelegd in de Detailhandelsvisie 2014-2019 van 16 januari 2014 (hierna: Detailhandelsvisie). Het uitgangspunt van de visie is dat de fijnmazige winkelstructuur wordt behouden, zodat zoveel mogelijk wordt ingezet op het aanbod van dagelijkse voorzieningen in de wijken en buurten. Aangezien het door Ekoma gewenste gebruik van het plangebied juist bijdraagt aan de fijnmazige winkelstructuur en zij investeert in een verbetering van het aanbod van een bestaande winkelstructuur, correspondeert de beperking niet met de Detailhandelsvisie, aldus Ekoma. Verder betoogt Ekoma in dit verband dat de raad in strijd met de Detailhandelsvisie aan de Asselsestraat een nieuwe supermarkt planologisch mogelijk maakt.
5.1. De raad stelt dat er geen strijd is met de Detailhandelsvisie, omdat het plangebied geen onderdeel uitmaakt van de fijnmazige winkelstructuur.
5.2. Artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder c, van de planregels luidt: "De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: c. een supermarkt, uitsluitend ter plaatse van de aanduidingen ‘specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 1’ en ‘specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 2’, met inachtneming van het in sublid 3.4.1 bepaalde;"
Artikel 3, lid 3.4.1, luidt: "Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 1’ is ten hoogste
1 supermarkt toegestaan, met dien verstande dat de winkelvloeroppervlakte uitsluitend op de tweede bovengrondse bouwlaag is toegestaan en de overige aan de supermarkt ondersteunende functies (zoals parkeren, trappenhuis, hellingbaan, magazijn, fietsenstallen, verkeersruimten, personeelsruimte, kantoorruimte) op de eerste, tweede en derde bovengrondse bouwlaag zijn toegestaan.
Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 2’ is ten hoogste 1 supermarkt toegestaan, met dien verstande dat de winkelvloeroppervlakte op de eerste en tweede bovengrondse bouwlaag is toegestaan waarvan de winkelvloeroppervlakte op de tweede bovengrondse bouwlaag niet meer mag bedragen dan 951 m2 en de overige aan de supermarkt ondersteunende functies (zoals parkeren, trappenhuis, hellingbaan, magazijn, fietsenstallen, verkeersruimten, personeelsruimte, kantoorruimte) op de eerste en tweede bovengrondse bouwlaag zijn toegestaan."
5.3. De Detailhandelsvisie gaat in op de gemeentelijke visie en ambities voor de lokale winkelstructuur. In paragraaf 4.2 van de Detailhandelsvisie is vermeld: "Onze ambitie is behouden en waar nodig versterken van de fijnmazige winkelstructuur in de stad en heel belangrijk het voorzieningenniveau in de dorpen. […]. De fijnmazige winkelstructuur is uitgangspunt van beleid. Vasthouden aan de huidige structuur […]. Binnen alle wijk- en buurtcentra zijn supermarkten dé drager. […]. Verruiming van de vestigingsmogelijkheden voor supermarkten buiten de bestaande centra leidt dus niet alleen tot concurrentie tussen supermarkten, maar zet het voortbestaan van wijk- en buurtcentra onder druk." In paragraaf 2.3 worden als voorbeelden van wijkcentra Asselsestraat, Kerschoten en Koninginnelaan genoemd en als stadsdeelcentrum Anklaar.
In paragraaf 2.7 van de plantoelichting is vermeld: "De Vlijtseweg is in de visie niet opgenomen als een buurt- of wijkwinkelcentrum, waar de aankoop van dagelijkse artikelen en beperkt ook niet-dagelijkse artikelen centraal staat. Dit in tegenstelling tot de andere in het primaire verzorgingsgebied aanwezige winkelgebieden als Kerschoten, […], en de Koninginnelaan. Anklaar is zelfs benoemd als stadsdeelcentrum." De raad heeft toegelicht dat ingeval de omvang van de detailhandel wordt uitgebreid en het plan eveneens reguliere detailhandel in het plangebied mogelijk maakt, het plangebied een omvang krijgt van een winkelgebied. Het plangebied is niet weergegeven op de overzichtskaart in de Detailhandelsvisie. De Afdeling acht deze toelichting niet onredelijk, aangezien het plangebied geen onderdeel is van een woonwijk, de raad ter zitting heeft toegelicht dat er geen plannen zijn het bedrijventerrein Kanaalzone ter plaatse te wijzigen in een gebied met woonbestemmingen en de raad eveneens heeft toegelicht dat de gevestigde detailhandel in het plangebied het resultaat is van de planologische voorgeschiedenis zoals vermeld onder 2. Voor zover Ekoma stelt dat de raad op de Asselsestraat wel uitbreiding van detailhandel mogelijk maakt, overweegt de Afdeling dat de Asselsestraat als winkelgebied is aangewezen in tegenstelling tot de Vlijtseweg. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat de Asselsestraat in de nabijheid van woningen ligt.
In hetgeen Ekoma heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de gewenste uitbreidingsmogelijkheden van Ekoma niet binnen de Detailhandelsvisie passen.
Het betoog faalt.
Goede ruimtelijke ordening
6. Ekoma betoogt dat de beperking van de omvang van supermarkten in het plangebied die uit artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels, in samenhang gelezen met artikel 3, lid 3.4.1, volgt, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens Ekoma volgt uit het rapport "Ruimtelijke effecten detailhandel Vlijtseweg Apeldoorn" van het bureau Stedelijke Planning van 9 juli 2018 (hierna: het rapport van BSP van 9 juli 2018) en het rapport "Detailhandel Vlijtseweg Apeldoorn" van het bureau Stedelijke Planning van 11 februari 2019 (hierna: het rapport van BSP van 11 februari 2019) dat het plan ten onrechte het supermarktaanbod in het plangebied heeft beperkt. De conclusie in de plantoelichting dat een verdere uitbreiding van supermarkten aan de Vlijtseweg een bedreiging vormt voor het functioneren van omliggende winkelgebieden, niet voldoende onderbouwd door de raad, zo blijkt volgens Ekoma uit deze rapporten. Voorts betoogt Ekoma dat de raad ten onrechte de bestemming heeft beperkt tot een supermarkt en geen reguliere detailhandel mogelijk maakt, aangezien het toekennen van een bestemming die reguliere detailhandel toelaat, niet tot overlast of een nadelige ruimtelijke uitstraling leidt.
6.1. De raad stelt op basis van het rapport "Apeldoorn, Ruimtelijke-functionele onderbouwing consolidatie supermarktaanbod Vlijtseweg" van bureau BRO van 23 januari 2018 (hierna: het rapport van BRO van 23 januari 2018) en het rapport "Apeldoorn, nadere onderbouwing branchering Vlijtseweg 184-186" van het bureau BRO van 3 oktober 2018 (hierna: het rapport van BRO van 3 oktober 2018) dat een uitbreiding van het supermarktaanbod en het mogelijk maken van reguliere detailhandel in het plangebied een bedreiging vormt voor de detailhandelsstructuur in de omgeving van het plangebied.
6.2. Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder a, en d van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
a. een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;
[…]
d. de uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht verrichte onderzoek;"
6.3. In het rapport van BRO van 23 januari 2018 worden de effecten van de uitbreiding van de omvang van detailhandel en brancheverruiming in het plangebied op de winkelcentra Kerschoten, Koninginnelaan en Anklaar beschreven. Volgens dat rapport zijn er negatieve effecten op de consumentenverzorging en de detailhandelsstructuur, wordt koopkracht aan de elkaar overlappende verzorgingsgebieden onttrokken en is de kans op toename van leegstand groot. Vanwege de te verwachten effecten op het functioneren en het toekomstperspectief van de nabijgelegen buurt-, wijk- en stadsdeelcentra is een verdere uitbreiding ongewenst, aldus het rapport van BRO van 23 januari 2018. Ingeval het plangebied wordt ingevuld met reguliere detailhandel, krijgt dit een omvang, samenstelling en verzorgingsfunctie die vergelijkbaar is met een stadsdeelcentrum als Anklaar.
6.4. Ekoma heeft de resultaten van de rapporten van BRO betwist door te wijzen op het in haar opdracht opgestelde rapport van BSP van 9 juli 2018. Volgens dit rapport gaat BRO eraan voorbij dat een toename van detailhandel in het plangebied de aard en de variatie van het aanbod niet zodanig verandert dat er een boodschappencentrum ontstaat. Verder kennen Kerschoten en de Koninginnelaan een divers aanbod aan zelfstandige formules. Ook gaat BRO eraan voorbij dat Kerschoten en Koninginnelaan een andere functie hebben dan het plangebied, aldus Ekoma.
Voorts heeft BRO volgens het rapport van BSP van 9 juli 2018 ten onrechte de effecten van het niet beperken van detailhandel en het bestemmen van reguliere detailhandel in het plangebied niet cijfermatig inzichtelijk gemaakt. BSP heeft dit in het rapport van 9 juli 2018 alsnog gedaan. Als uitgangspunt neemt BSP 1.260 m2 winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) aan nieuwe supermarkt afgezet tegen de bestaande 19.963 m2 wvo. Uit het rapport van BSP van 9 juli 2018 volgt op basis hiervan dat een toevoeging van supermarkaanbod zal leiden tot 3,2% effect op de omzet en 315 m2 wvo effect op leegstand. Voorts stelt Ekoma dat de komst van reguliere detailhandel een effect op de leegstand heeft van maximaal 54 m2 wvo voor de door haar gewenste vestiging van drogisterij Kruidvat en 78 m2 wvo voor de door haar gewenste vestiging van Action. Het effect op de omzet bedraagt maximaal 1,3% voor Kruidvat en 2,2% voor Action. Deze cijfers leiden niet tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat, aldus Ekoma.
Het rapport van 9 juli 2018 stelt verder dat niet alleen onaannemelijk is dat het niet beperken van de detailhandel en het niet bestemmen van reguliere detailhandel in het plangebied leidt tot onaanvaardbare effecten op de winkelstructuur in Apeldoorn, maar het bovenal planologisch irrelevant is. Daartoe voert BSP aan dat het niet zo is dat inwoners van het noorden van Apeldoorn niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Verder wijst Ekoma erop dat concurrentieverhoudingen bij een planologische afweging in beginsel geen in aanmerking te nemen belang zijn, tenzij zich een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal voordoen die niet door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Van dit laatste is geen sprake, aldus het rapport van BSP van 9 juli 2019.
6.5. De raad stelt in zijn verweerschrift kennis te hebben genomen van het rapport van BSP van 9 juli 2018. Volgens de raad heeft BSP in de cijfermatige onderbouwing niet onderkend dat de ruimtelijke gevolgen van de uitbreiding van de omvang van detailhandel in het plangebied veel groter kunnen zijn, omdat zij er geen rekening mee houdt dat het supermarktaanbod in dit gebied te maken heeft met een lager dan gemiddelde omzet per m2 wvo. De omzet per m2 in het verzorgingsgebied ligt nu al meer dan 10% lager dan het landelijke gemiddelde, aldus het rapport van BRO van 3 oktober 2018. Een invulling van de uitbreidingsmogelijkheden aan de Vlijtseweg zal ertoe leiden dat de omzet per m2 wvo in het verzorgingsgebied daalt tot 15%-20% onder het landelijke gemiddelde. Op basis hiervan komt de raad tot de conclusie dat een uitbreiding van het supermarktaanbod ertoe zal leiden dat de beleidsmatig gewenste versterking van het winkelcentrum Anklaar niet gerealiseerd kan worden, omdat er voor de supermarkten onvoldoende omzet gehaald zal worden.
6.6. Ekoma heeft het rapport van BRO van 3 oktober 2018 betwist door te verwijzen naar het in haar opdracht opgestelde rapport van BSP van
9 februari 2019. Het rapport van BSP van 9 februari 2019 stelt dat de aannames over leegstand kwalitatief van aard zijn en niet duidelijk zijn onderbouwd. Verder stelt het rapport van BSP van 9 februari 2019 dat BRO in het rapport ten onrechte is uitgegaan van een te klein gebied, hetgeen gevolgen heeft voor de berekening van de "supermarktdekking" die met een uitbreiding van het supermarktaanbod daalt tot 15-20% onder het landelijke gemiddelde. Volgens het rapport van BSP volgt daar niet uit dat er sprake zal zijn van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenaanbod of dat een leegstand ontstaat die uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is.
6.7. De Afdeling stelt voorop dat uit de planologische voorgeschiedenis als beschreven onder 2 volgt dat de raad er in het voorliggende plan voor heeft gekozen de op het bedrijventerrein aanwezige en eerder vergunde supermarkten planologisch in te passen. Zoals onder 5.3 is overwogen is het niet bestemmen van reguliere detailhandel en het verder beperken van supermarkten in het plangebied ingegeven door de beleidsmatige wens de fijnmazige structuur in het noorden van Apeldoorn te behouden.
6.8. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de rapporten van BSP ten onrechte uitgaan van een verzorgingsgebied ter grootte van geheel Apeldoorn. Volgens de raad had alleen het noorden van Apeldoorn als verzorgingsgebied moeten worden beschouwd. Nu BSP dit niet heeft gedaan, zijn volgens de raad in de kwantitatieve benadering in het rapport van BSP van 9 juli 2018 de omzetderving, het overaanbod en de leegstand als gevolg van een toename van het winkelaanbod als gewenst door Ekoma onderschat. De raad acht daarbij mede van belang dat supermarkten doorgaans de voornaamste "trekkers" van winkelcentra zijn. Voorts liggen de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn dicht bij elkaar, zodat consumenten relatief veel keuzemogelijkheden hebben.
De Afdeling acht het gelet op de aard van de in het plangebied aanwezige winkels aannemelijk dat, zoals de raad meent, het gebied in hoofdzaak wordt bezocht door inwoners van het noorden van Apeldoorn en slechts in beperkte mate door inwoners van andere delen van Apeldoorn of omliggende gemeenten. Dit ligt niet anders wanneer een uitbreiding van het winkelbestand zou worden gerealiseerd overeenkomstig de wensen van Ekoma. In het licht daarvan acht de Afdeling het niet onaannemelijk dat met name andere winkelcentra in het noorden van Apeldoorn nadelige gevolgen ondervinden indien de plannen van Ekoma doorgang zouden vinden. Ook de door BRO voorziene ontwikkeling van de omzet per m2 in die centra is gelet daarop niet onaannemelijk. Om die reden ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de verwachting van de raad dat de negatieve effecten op de omliggende winkelcentra wat leegstand betreft groter zullen zijn dan door BSP voorzien. Dit geldt onder meer voor het winkelcentrum Anklaar, dat qua winkelaanbod een omvang heeft die vergelijkbaar is met die van het plangebied wanneer dit zou worden ingericht overeenkomstig de wensen van Ekoma. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat die inrichting negatieve gevolgen kan hebben voor de aantrekkingskracht van en het verblijfsklimaat in het winkelcentrum Anklaar.
Bij het voorgaande wordt in aanmerking genomen dat BRO de groei van het aantal inwoners in de komende tijd bij de berekening heeft betrokken. Voorts heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij het behoud van het voorzieningenniveau van de winkelcentra in de omgeving en van de fijnmazige winkelstructuur, gelet op de opzet van die winkelcentra en de ligging daarvan temidden van woonwijken, opweegt tegen het belang van Ekoma om de door haar gewenste verdere ontwikkeling van het plangebied te kunnen realiseren. Weliswaar zijn ook in de omgeving van het plangebied woningen gelegen, maar het desbetreffende gebied is in hoofdzaak een bedrijventerrein en zal dat naar verwachting ook blijven. Mede daardoor heeft het plangebied niet die centrale ligging in een wijk die de overige centra wel hebben.
6.9. Gezien het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmen van reguliere detailhandel en een uitbreiding van het supermarktaanbod in het plangebied zou leiden tot onaanvaardbare leegstand en uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Het besluit is niet onzorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd en daarmee niet in strijd met artikel artikel 3:2, gelezen in samenhang met artikel 3.1.6, eerste lid, onder d, van het Bro en artikel 3:46 van Pro de Awb tot stand gekomen.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
7. Ekoma betoogt dat geen evenwichtige belangenafweging aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, omdat de raad voorbij gaat aan haar belangen. Daarbij is mede van betekenis dat haar gebruiksmogelijkheden ten onrechte zijn ingeperkt, aldus Ekoma.
7.1. De raad stelt dat de zienswijzen van Ekoma zorgvuldig zijn afgewogen en de zienswijzen niet tot een andere conclusie leiden dan tot vaststellen van het plan.
7.2. Gelet op de planologische voorgeschiedenis als beschreven onder 2 en hetgeen is overwogen onder 6.8 ziet de Afdeling in hetgeen Ekoma aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de afweging van de belangen onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van Ekoma, temeer nu zij haar vergunde rechten bestemd heeft gekregen. Derhalve ligt er naar het oordeel van de Afdeling een evenwichtige belangenafweging aan het plan ten grondslag.
Het betoog faalt.
Dienstenrichtlijn
8. Ekoma voert aan dat de in het plan vervatte brancheringsregeling, die bestaat uit een beperking van de omvang van de detailhandel en de beperking dat de uitbreidingsruimte niet kan worden ingevuld met reguliere detailhandel, zoals is bepaald in artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels, niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Voorts staat, volgens haar, artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn in de weg aan de vorengenoemde planregeling.
8.1. Artikel 4 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt, voor zover van belang: "Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) ‘dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag [thans: artikel 57 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie];
[…]
7) ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, […]".
8) ‘dwingende redenen van algemeen belang’: "redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale-zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
[…]."
Artikel 14, aanhef en onder 5, luidt:
"De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
[…]
5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang."
Artikel 15 luidt Pro luidt:
"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[...];
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]."
Artikel 1.1.2 van het Bro luidt: "Bij het stellen van regels in een bestemmingsplan […] wordt voorkomen dat strijdigheid ontstaat met artikel 14, aanhef en onder 5, van [de Dienstenrichtlijn]. Een wijziging van de richtlijn, bedoeld in de eerste volzin, gaat voor de toepassing van die volzin gelden met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uitvoering moet zijn gegeven."
8.2. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter Pro rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in het beroep is aangevoerd.
Voorts heeft het Hof van Justitie in het vorengenoemde arrest voor recht verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat de bepalingen van Hoofdstuk III mede van toepassing zijn op een zuiver interne situatie als hier aan de orde, waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Voorts volgt uit het dit arrest dat een brancheringsregeling is aan te merken als een "eis" die is gericht tot dienstverrichters.
8.3. Vast staat dat detailhandel is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn, dat Hoofdstuk III van deze richtlijn van toepassing is op zuiver interne situaties en dat Ekoma in de hoedanigheid van eigenaar van het winkelvastgoed in het plangebied kan worden aangemerkt als dienstverrichter als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Vast staat ook dat de beperkingen die uit het plan volgen een eis zijn in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn, dat de regeling in het plan de dienstenactiviteit specifiek regelt en dat die beperkingen zijn te beschouwen als een kwantitatieve of territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Niet in geschil is dat het plan niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.
Economische doelen (artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn)
9. Ekoma betoogt dat aan het plan geen ruimtelijke, maar louter economische motieven ten grondslag liggen, aangezien het plan is ingegeven door het beschermen van concurrentiebelangen.
9.1. De raad heeft toegelicht dat de keuzes die in de Detailhandelsvisie zijn gemaakt, strekken tot behoud en zo nodig versterking van de fijnmazige winkelstructuur, met levensvatbare winkelcentra in het noorden van Apeldoorn en beschikbaarheid van dagelijkse voorzieningen op wijk- en buurtniveau. De raad heeft toegelicht dat het plangebied daar geen onderdeel van uitmaakt. Met de beperking van de omvang van detailhandel en van reguliere detailhandel in het plan beoogt de raad de leefbaarheid in het noorden van Apeldoorn te bevorderen en onaanvaardbare leegstand in de omliggende winkelcentra van het plangebied te voorkomen. Op grond van het voorgaande moet naar het oordeel van de Afdeling worden geconcludeerd dat met de planregeling ruimtelijke doelen worden nagestreefd.
Of het plan een bijdrage levert aan deze doelen komt hierna aan de orde bij de bespreking van de geschiktheid als onderdeel van de evenredigheidstoets. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan regels bevat waarmee economische doelen worden nagestreefd.
Het betoog faalt.
Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn)
10. Ekoma betoogt dat niet is gebleken van dwingende redenen van algemeen belang om reguliere detailhandel in het plangebied uit te sluiten en de uitbreidingsmogelijkheden voor supermarkten te beperken. Hierbij betrekt Ekoma dat de door haar gewenste planologische mogelijkheden juist bijdragen aan versterking van de fijnmazige winkelstructuur in de omgeving van het plangebied.
10.1. Het Hof heeft in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, overwogen:
"134 Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
135 Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt."
10.2. Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van het plan wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. Met het plan beoogt de raad, zoals onder 10.1 is overwogen, de winkelstructuur in het noorden van Apeldoorn te versterken door de leefbaarheid daarvan te bevorderen en onaanvaardbare leegstand in de omliggende winkelcentra van het plangebied te voorkomen. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar die doelen noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu. Hierbij betrekt de Afdeling dat de plaatselijke winkelstructuur als kwetsbaar moet worden aangemerkt, waardoor een relatief kleine verandering grote gevolgen kan hebben voor de leefbaarheid en de leegstand.
Gelet op het voorgaande vormen de doelen waarmee de raad de planregeling rechtvaardigt, een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn.
Het betoog faalt.
Evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn)
Geschiktheid
11. Ekoma betoogt dat de planregel waarin de omvang van detailhandel wordt beperkt en reguliere detailhandel niet is toegestaan ongeschikt is om het door de raad nagestreefde doel te bereiken, nu de vestiging van reguliere detailhandel danwel de uitbreiding van de omvang van detailhandel volgens haar geen negatieve gevolgen heeft voor de leefbaarheid van de bestaande winkelcentra in het noorden van Apeldoorn.
- Coherent en systematisch
12. Ekoma betoogt dat het nagestreefde doel - bescherming van de leefbaarheid van en het voorkomen van leegstand in de winkelcentra Anklaar, Kerschoten en de Koninginnelaan - niet coherent en systematisch wordt nagestreefd. Volgens haar stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat detailhandel ten behoeve van supermarkten in het plangebied wel ruimtelijk aanvaardbaar is, maar reguliere detailhandel niet, aangezien het negatieve effect op de omliggende winkelcentra kleiner zou zijn indien de in het plan opgenomen detailhandelsbestemming zou worden vervangen door een bestemming ten behoeve van reguliere detailhandel.
12.1. De raad voert aan dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De in het plan gemaakte keuzes vloeien voort uit het beleid zoals neergelegd in de Detailhandelsvisie. De raad wil in lijn met dit beleid voorkomen dat het plangebied zich ontwikkelt tot een winkelgebied dat in omvang, samenstelling en verzorgingsfunctie vergelijkbaar is met winkelcentrum Anklaar.
12.2. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
12.3. Bij het coherentievereiste gaat het erom of de raad zijn doelen - om de leefbaarheid van het noorden van Apeldoorn te behouden en leegstand in de winkelcentra rond het plangebied te voorkomen - op een samenhangende en systematische wijze nastreeft. Om deze doelen te bereiken, moet volgens de raad worden voorkomen dat winkels zich niet meer in de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn willen vestigen of daar verdwijnen, omdat winkels buiten deze winkelcentra actief zijn in hetzelfde marktsegment.
In dit kader staat in de Detailhandelsvisie: "Binnen alle wijk- en buurtcentra zijn supermarkten dé drager. Het combinatiebezoek tussen supermarkten en (dagelijkse) speciaalzaken is hoog, zo blijkt uit onderzoek. In het verleden is vanuit deze overweging vestiging van solitaire supermarkten niet toegestaan. Verruiming van de vestigingsmogelijkheden voor supermarkten buiten de bestaande centra leidt dus niet alleen tot concurrentie tussen supermarkten, maar zet het voortbestaan van wijk- en buurtcentra onder druk. Wij staan nieuwe ontwikkelingen toe binnen de bestaande wijk- en buurtwinkelstructuur."
Vast staat dat de bestaande supermarkten van Deka en Aldi en de gewenste reguliere detailhandel (Kruidvat en Action) in hetzelfde marktsegment actief zijn als winkels in de omliggende winkelcentra. Het plangebied is echter geen onderdeel van een woonwijk, maar van bedrijventerrein Kanaalzone. Volgens de Detailhandelsvisie betreffen de winkels in het plangebied solitair gelegen supermarkten. Hierbij is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat er geen plannen zijn het bedrijventerrein Kanaalzone te wijzigen in een gebied met woonbestemmingen.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het plangebied geen onderdeel van de wijk- en buurtwinkelstructuur in het noorden van Apeldoorn uitmaakt, zodat het beperken van de uitbreidingsmogelijkheden voor de omvang van detailhandel en niet mogelijk maken van reguliere detailhandel niet leidt tot inconsistentie binnen de wijze waarop de raad zijn doelen nastreeft. Dat reguliere detailhandel mogelijk minder effect heeft op de omliggende winkelstructuur wat de ruimtelijke gevolgen daarvan betreft maakt het voorgaande niet anders. Het beperken van de uitbreidingsmogelijkheden voor de omvang van detailhandel en het niet bestemmen van reguliere detailhandel in het plangebied leiden niet tot de conclusie dat het plan onverenigbaar is met de wijze waarop de raad zijn doelen nastreeft.
Het betoog faalt.
- Effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken
13. Ekoma betoogt dat niet is voldaan aan de zogenoemde analyseverplichting, die ertoe strekt om de effectiviteit van regelingen te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zij stelt dat de raad niet heeft onderbouwd dat het toestaan van de uitbreidingsmogelijkheden zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de leefbaarheid en de leegstand in de omringende winkelcentra.
Voorts stelt Ekoma dat de raad niet heeft toegelicht dat winkels zich buiten de bestaande winkelcentra zullen vestigen, ingeval de omvang van de detailhandel en de aard van de detailhandel niet worden beperkt. Ook andere ontwikkelingen, zoals verkoop via internet, hebben invloed op de leegstand in de omliggende winkelcentra, aldus Ekoma.
13.1. De raad stelt dat de effectiviteit van de maatregel is onderbouwd in de rapportages van BRO.
13.2. In haar tussenuitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, heeft de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof van Justitie afgeleid dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De Afdeling baseert zich daarbij met name op de arresten van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172, en van 19 oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung eV, ECLI:EU:C:2016:776. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Het is niet voldoende dat de raad zich ter onderbouwing van een brancheringsregeling alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden in het gebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand elders aannemelijk worden gemaakt. Daarbij kan de raad onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in de betrokken gemeente, in ogenschouw nemen.
13.3. De Afdeling stelt vast dat in de door de raad overgelegde rapporten van BRO is ingegaan op de effectiviteit van de planregeling om de nagestreefde doelen te bereiken. In de rapporten van BRO van 23 januari 2018 en 3 oktober 2018 staat beschreven dat in noordelijk en centraal Apeldoorn geen uitbreidingsruimte beschikbaar is binnen de sector dagelijkse artikelen, aangezien de gerealiseerde omzet per m2 wvo onder het landelijke gemiddelde van € 8.108,00 omzet per m2 wvo ligt. Ingeval het supermarktaanbod in Anklaar en de Vlijtseweg in 2025 met 3.260 m2 wvo zou zijn uitgebreid, dan daalt de gerealiseerde omzet per m2 wvo met € 6.450 tot € 6.900 tot ongeveer 15-20% onder het landelijke gemiddelde. Voorts blijven supermarkten in het noorden van Apeldoorn met een gemiddeld lage omzet functioneren, aldus het rapport van BRO van 3 oktober 2018. In het licht hiervan wordt in de rapporten van BRO geadviseerd om voorzichtig om te gaan met uitbreiding van reguliere detailhandel, aangezien de effecten hiervan op omliggende supermarkten van groot belang zijn.
13.4. Mede op basis van deze gegevens heeft de raad het voorliggende plan vastgesteld. Daarbij is hij ervan uitgegaan dat de ruimtelijke detailhandelsstructuur van het noorden van Apeldoorn wordt aangetast en leegstandseffecten zullen optreden indien niet de beperkingen aan detailhandel worden gesteld zoals in het plan opgenomen. Aldus stelt de raad dat er een verband bestaat tussen enerzijds de gekozen regulering van detailhandel en anderzijds het behoud van de leefbaarheid van de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn en het voorkomen van leegstand aldaar. De Afdeling acht het, zoals volgt uit 6.8, niet onaannemelijk dat deze veronderstelling opgaat. In de tussenuitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, is geoordeeld dat het aan de regulerende overheid is, in dit geval aan de raad van de gemeente Apeldoorn, om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de maatregel, ook al is deze niet onaannemelijk te achten, te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De Afdeling moet aan de hand van een dergelijke analyse kunnen beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het noorden van Apeldoorn te behouden en verdere leegstand in de omliggende winkelcentra te voorkomen.
13.5. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569, kan de raad ten behoeve van de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling zoals in het plan is opgenomen twee opeenvolgende stappen zetten:
(1) resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek in ogenschouw nemen;
(2) beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situaties in het betrokken gebied.
13.6. Bij het voorgaande betrekt de Afdeling haar uitspraken van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195 en ECLI:NL:RVS:2018:4196. Daarin heeft zij overwogen dat - anders dan Ekoma stelt - de raad door middel van een analyse met specifieke gegevens niet aannemelijk behoeft te maken dat de beperking van de omvang van detailhandel en het niet mogelijk maken van reguliere detailhandel op zichzelf tot een gunstig leefklimaat en het voorkomen van leegstand leidt en omgekeerd dat het loslaten van deze beperking op zichzelf tot een ongunstig leefklimaat en tot leegstand leidt. Aannemelijk moet worden gemaakt dat de specifieke beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen. Voor de analyse of de specifieke beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen gelden minder hoge eisen dan voor de analyse van de effectiviteit van de hele regeling. De bijdrage van (onderdelen van) een brancheringsregeling leent zich naar haar aard immers minder voor een analyse dan de effecten van de maatregelen tezamen.
13.7. Vast staat dat in paragraaf 1.3 van het door de raad ingebrachte rapport van BRO van 24 juni 2019 de vorengenoemde twee opeenvolgende stappen - 1) resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, in ogenschouw nemen en 2) beoordelen in hoeverre deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie Apeldoorn - nader zijn toegelicht.
BRO vergelijkt Apeldoorn met het landelijke gemiddelde van referentiekernen van soortgelijke omvang (zoals Maastricht) op het inwoneraantal, de winkelmetrage en het leegstandspercentage. BRO concludeert op basis hiervan dat Apeldoorn niet bijzonder of afwijkend is ten opzichte van de landelijke gemiddelden in soortgelijke steden. De brancheringsmaatregelen zijn op basis hiervan in het algemeen toepasbaar in Apeldoorn, aldus het rapport van BRO van 24 juni 2019.
In de rapporten van BRO is het noorden van Apeldoorn als betrokken gebied nader onderzocht. Door BRO wordt de ontwikkeling van het winkelaanbod in het noorden van Apeldoorn vergeleken met de referentiekernen, zodat geïndiceerd kan worden of de brancheringsmaatregelen ook effectief zijn voor het noorden van Apeldoorn. In tabel 1.2 wordt getoetst of de verhouding van winkelaanbod binnen en buiten de winkelstructuur gelijk blijft en de detailhandelssituatie niet relevant verschilt ten opzichte van referentiekernen. BRO concludeert dat het aandeel van winkels, daaronder begrepen de recreatief bezochte winkelgroep (mode en luxe) en het aanbod aan dagelijkse artikelen op verspreide locaties over de periode 2010-2018 stabiel is gebleven. Dit duidt erop dat het brede pakket aan reeds gehanteerde brancheringsmaatregelen effectief is in het noorden van Apeldoorn, aangezien het aannemelijk is dat zonder branchebeperking winkels naar de periferie zouden vertrekken.
Het rapport van BRO van 24 juni 2019 gaat in dit kader in op het gegeven dat het niet aanbrengen van branchebeperkingen ertoe leidt dat branchemaatregelen op andere locaties in het noorden van Apeldoorn eveneens losgelaten moeten worden. Het zal er, volgens het rapport, toe leiden dat winkels vanuit de winkelcentra zich naar de periferie verplaatsen. Dit leidt tot negatieve effecten op de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn. Het rapport van BRO van 24 juni 2019 spreekt over een "zichzelf versterkend effect". BRO heeft dit in het rapport onderbouwd dat ingeval de branchebeperking wordt losgelaten er een aanzienlijke kans op het leegkomen van 6.500 m2 wvo (2 tot 4 reguliere winkelcentra) in de bestaande structuur ontstaat. Het niet beperken van (reguliere) detailhandel levert dus onaanvaardbare effecten op de detailhandelsstructuur op, aldus het rapport van BRO van 24 juni 2019.
Tot slot heeft BRO in het rapport van 24 juni 2019 ook het centrum van Apeldoorn betrokken, aangezien een vitaal centrum een hoofduitgangspunt is in het beleid van de gemeente. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat het voorzieningenaanbod over de periode van 2010-2018 is afgenomen en de leegstand is toegenomen. Hierbij betrekt het rapport het veranderende consumentengedrag en de toenemende "onlineverkoop". Het rapport van BRO van 24 juni 2019 stelt dat het ook met het oog op de leefbaarheid en het voorkomen van leegstand in het centrum van Apeldoorn effectief is om brancheringsmaatregelen buiten het centrum van Apeldoorn te nemen, zoals in de specifieke situatie in het noorden van Apeldoorn.
13.8. De Afdeling constateert dat de analyse van de raad enerzijds is gericht op de effectiviteit van het gevoerde detailhandelsbeleid op lokaal niveau en anderzijds op de effectiviteit van de in het plan toegepaste concrete beperkingen. Daarbij is een analyse toegepast van de gevolgen van een verruiming zoals door Ekoma gewenst.
De Afdeling concludeert dat, anders dan Ekoma heeft betoogd, de raad in redelijkheid de conclusie heeft kunnen trekken dat brancheringsregelingen zoals opgenomen in het plan in het algemeen effectief zijn. In zoverre voldoet de analyse van gegevens aan de eisen die daaraan moeten worden gesteld. Voorts heeft de raad met de overgelegde rapporten van BRO aannemelijk gemaakt dat de toepasbaarheid van de resultaten van het algemene onderzoek zich in de specifieke situatie van het noorden van Apeldoorn voordoet.
Aldus is sprake van een analyse van de geschiktheid van de gekozen maatregelen op basis van specifieke gegevens. Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn te behouden en de leegstand in dit gebied te voorkomen. Of het plan niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, zal hierna worden behandeld.
Het betoog faalt.
- Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen
14. Ekoma betoogt dat de beperking ten aanzien van de omvang van de supermarkten en de beperking in de aard van de detailhandel verder gaat dan nodig, nu het toekennen van een bestemming voor reguliere detailhandel in het plangebied en het toestaan van de gewenste uitbreidingsmogelijkheden voor de supermarkten geen negatieve gevolgen heeft voor de bestaande winkelcentra. In dit verband wijst zij erop dat er meerdere maatregelen voorhanden zijn om wijk- en buurtcentra in het noorden van Apeldoorn aantrekkelijk te maken dan wel aantrekkelijk te houden, zoals investeringen in andere winkelgebieden met het oog op gezonde en sterke winkelgebieden. De raad heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom hij dit soort alternatieve maatregelen niet inzet, aldus Ekoma.
14.1. De raad stelt dat een minder vergaand alternatief zonder in strijd te komen met de Detailhandelsvisie, dat erin bestaat de detailhandelsstructuur te versterken, niet aanwezig is. De raad voegt hieraan toe dat hij blijvend investeert in de openbare ruimte, het supermarktaanbod en de concentratie van detailhandel in de winkelcentra.
14.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, moet uit de rechtspraak van het Hof worden afgeleid dat ook de toets of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, dient te geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zoals het Hof heeft overwogen in zijn arrest van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., EU:C:2015:845, onder 55, kan deze bewijslast echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, indien zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.
Zoals onder 13.3 al werd vermeld, moet volgens de rapporten van BRO in het noorden van Apeldoorn voorzichtig met uitbreiding van reguliere detailhandel worden omgegaan, aangezien de effecten op omliggende supermarkten hierbij van groot belang zijn gezien de kwetsbare structuur van het winkelaanbod. In paragraaf 1.3.4 van het rapport van BRO van 24 juni 2019 is toegelicht dat met het oog op het behoud van de beoogde structuur louter ‘zachte maatregelen’, zoals investeren in bestaande winkelcentra, niet volstaan. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het aannemelijk dat maatregelen die uitbreidingsmogelijkheden voor supermarkten en het vestigen van reguliere detailhandel niet beperken, onvoldoende zijn om te voorkomen dat leegstand in de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn ontstaat en de leefbaarheid en vitaliteit ervan onder druk komen te staan. In het licht hiervan is de in het plan opgenomen brancheringsregeling als ‘harde’ maatregel noodzakelijk te achten om negatieve effecten op de winkelcentra in het noorden van Apeldoorn te voorkomen.
Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken, terwijl dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Het betoog faalt.
Wegbestemmen luifel
15. Ekoma vreest dat, nu de raad de luifels van de bebouwing ter plaatse van het perceel Vlijtseweg 184 niet binnen de functieaanduiding supermarkt heeft opgenomen, deze luifels in strijd met het plan aanwezig zijn.
15.1. De raad stelt dat de luifels weliswaar niet binnen de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 2" vallen, maar wel binnen het bouwvlak.
15.2. Artikel 1, lid 1.21, van de planregels geeft een definitie van het begrip "bouwvlak" en luidt: "Een geometrisch bepaald vlak, waarmee gronden zijn aangeduid waar ingevolge de regels bepaalde gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zijn toegelaten."
Artikel 1, lid 1.22, van de planregels geeft een definitie van het begrip "bouwwerk" en luidt: "Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond."
Artikel 1, lid 1.33, van de planregels geeft een definitie van het begrip "overkapping" en luidt: "Een bouwwerk, geen gebouw zijnde, dat een overdekte ruimte vormt zonder dan wel met ten hoogste één wand."
Artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels luidt, voor zover van belang: "De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: […] met de daarbij behorende bouwwerken […]."
15.3. Niet in geschil is dat de luifels binnen het bouwvlak vallen. Ter plaatse van het bouwvlak zijn gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toegelaten. Aangezien een luifel onder de in de planregels opgenomen definitie van een overkapping valt, is deze als bouwwerk, geen gebouw zijnde, in de zin van artikel 1, lid 1.21, van de planregels ter plaatse van het bouwvlak toegelaten. Voorts volgt uit artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels dat de aanwezigheid van een bouwwerk, en daarmee van een overkapping, niet in strijd is met de bedrijfsbestemming. Gezien het voorgaande kan in hetgeen Ekoma heeft aangevoerd geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat de aanwezigheid van de luifels op het perceel Vlijtseweg 184 in strijd is met het plan.
Het betoog faalt.
Slijterij
16. Ekoma betoogt dat in artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels, anders dan ten aanzien van het Café de Vlijt en Koelewijn Vis, ten onrechte geen afzonderlijk metrage voor de bestaande slijterij is opgenomen, zodat de slijterij in strijd met het plan in het plangebied is gevestigd.
16.1. De raad betoogt dat de slijterij onlosmakelijk onderdeel is van de supermarkt, zodat de slijterij niet afzonderlijk in de planregels hoeft te worden opgenomen.
16.2. Artikel 1, lid 1.40, van de planregels geeft een definitie van het begrip "supermarkt" en luidt: "een winkel met een winkelvloeroppervlakte van meer dan 500 m2 waar een grote verscheidenheid aan artikelen, grotendeels bestaande uit levensmiddelen, wordt verkocht en waarbij sprake is van zelfbediening door klanten."
Artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder d en e, van de planregels luidt, voor zover van belang: "De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
c. een supermarkt, uitsluitend ter plaatse van de aanduidingen ‘specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 1’ […];
[…]."
16.3. Vast staat dat de slijterij is gevestigd ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - supermarkt 1". Uit artikel 1, lid 1.40, van de planregels volgt dat in een supermarkt een grote verscheidenheid aan artikelen wordt verkocht. De Afdeling ziet in deze definitie geen aanleiding voor het oordeel dat een supermarkt niet mede een slijterij kan omvatten. Hetgeen in de Drank- en Horecawet is bepaald over de verkoop van sterke drank, maakt dit op zichzelf niet anders. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet hierop, op het standpunt mogen stellen dat de slijterij niet afzonderlijk in het plan hoeft te worden opgenomen, zodat de slijterij niet in strijd met het plan in het plangebied is gevestigd.
Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid van het plan
17. Ekoma betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt of het plan financieel uitvoerbaar is en daarbij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid van te vergoeden planschade.
17.1. Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro luidt: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd: […] f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan."
17.2. Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro strekt mede ertoe om te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bestemming die niet uitvoerbaar is. Aldus beoogt artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro de bij het daadwerkelijk realiseren van de bestemming betrokken belangen te beschermen. De Afdeling stelt vast dat in hoofdstuk 5.7 van de plantoelichting nader is uiteengezet dat het bestemmingsplan volgens de raad financieel uitvoerbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling kan in het summiere betoog van Ekoma geen aanleiding worden gevonden dat de raad niet heeft voldaan aan artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro.
Voor zover Ekoma betwist dat het plan in financieel opzicht uitvoerbaar is aangezien de kosten voor de vergoeding van mogelijke planschade niet zijn meegenomen, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is dat de gemeente niet in staat zou zijn om een eventuele vergoeding van dergelijke schade voor haar rekening te nemen.
Het betoog faalt.
Planschade
18. Ekoma stelt dat het aannemelijk is dat zij planschade zal lijden, die is gelegen in de waardedaling van haar perceel.
18.1. In hetgeen Ekoma heeft aangevoerd, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de waardevermindering van haar perceel zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. De Afdeling tekent hierbij aan dat voor eventuele tegemoetkoming in planschade een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden bestaat.
Het betoog faalt.
Inlassing zienswijze
19. Ekoma heeft voor het overige verwezen naar de inhoud van haar zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Ekoma heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog faalt.
Conclusie
20. Het beroep is ongegrond.
21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Helder w.g. Sparreboom
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
195-890.