Uitspraak
201805568/1/A2.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De Dikkedeur Kralingen B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2018 in
zaken nrs. 18/421 en 18/1560 in het geding tussen:
De Dikkedeur Kralingen B.V. (hierna: de Dikkedeur)
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college aan Dikkedeur een aanwijzing ingevolge artikel 1.65 van de Wet kinderopvang en kwaliteitsregels peuterspeelzalen (hierna: de Wko) gegeven met betrekking tot haar kindercentra "Dikkedeur Oudedijk" en "Dikkedeur Bethlehemstraat".
Bij besluit van 11 december 2017 heeft het college het door Dikkedeur daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college aan Dikkedeur een last onder dwangsom opgelegd.
Met betrekking tot het besluit van 31 januari 2018 heeft het college ingestemd met het verzoek van Dikkedeur om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter in te stellen.
Bij uitspraak van 23 mei 2018 heeft de rechtbank de door Dikkedeur tegen de besluiten van 11 december 2017 en 31 januari 2018 (rechtstreeks) ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Dikkedeur hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Dikkedeur heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaken nrs. 201805561/1/A2, 201805566/1/A2 en 201805570/1/A2, behandeld op 27 mei 2019, waar Dikkedeur, vertegenwoordigd door mr. R. Timmers, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [directeuren] van Dikkedeur, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Avedissian, drs. S.A. ten Berge en J.A.H.M. Akkermans LLB, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
Aanwijzing
1. Dikkedeur is houder van een aantal kindercentra in de gemeente Rotterdam, waaronder de kindercentra "Dikkedeur Oudedijk" en "Dikkedeur Bethlehemstraat" (hierna ook: de kindercentra). Op 17 november 2016 onderscheidenlijk 15 december 2016 heeft de GGD een jaarlijks onderzoek uitgevoerd bij deze kindercentra. De bevindingen zijn neergelegd in onderscheiden rapporten van 17 februari 2017. In die rapporten is melding gemaakt van het feit dat beide kindercentra gezamenlijk gebruik maken van een buitenspeelruimte van 348 vierkante meter.
Op basis van deze rapporten heeft het college aan Dikkedeur een aanwijzing ingevolge artikel 1.65 van de Wko gegeven, ertoe strekkende dat Dikkedeur, ten aanzien van haar kindercentra "Dikkedeur Oudedijk" en "Dikkedeur Bethlehemstraat", ervoor dient te zorgen dat zij te allen tijde aan de in artikel 10, eerste lid, van de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012 (hierna: de Regeling kwaliteit; per 1 januari 2018: artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit kinderopvang; hierna: het Besluit kwaliteit) voorgeschreven 3 vierkante meter buitenspeelruimte per kind voldoet. Daartoe dient Dikkedeur, nu het college ervan uitgaat dat de betreffende buitenspeelruimte iets minder dan 348 vierkante meter bedraagt, er voor zorg te dragen dat deze kindercentra in het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (hierna: LRKP) gezamenlijk voor maximaal 115 kindplaatsen geregistreerd staan óf zij dient de buitenspeelruimte uit te breiden met 60,25 vierkante meter zodat de totale oppervlakte 408 vierkante meter bedraagt. Deze aanwijzing is door het college in bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie van 22 september 2017, gehandhaafd.
De rechtbank heeft het door Dikkedeur tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Last onder dwangsom
2. Bij het besluit van 31 januari 2018 heeft het college Dikkedeur, onder oplegging van een last onder dwangsom van € 2.000,00 per vier weken, met een maximum van € 10.000,00, gelast om voor haar kindercentra "Dikkedeur Oudedijk" en "Dikkedeur Bethlehemstraat" aan de wettelijk voorgeschreven 3 vierkante meter buitenspeelruimte per aanwezig kind te voldoen.
De rechtbank heeft het door Dikkedeur daartegen rechtstreeks ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Hoger beroep
3. Dikkedeur betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in diens standpunt dat uit artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit volgt dat een kindercentrum tenminste moet beschikken over 3 vierkante meter vaste buitenspeelruimte per in het LRKP geregistreerde kindplaats. Volgens Dikkedeur volgt uit dit artikellid dat een kindercentrum tenminste moet beschikken over 3 vierkante meter vaste buitenspeelruimte per kind dat feitelijk in het kindercentrum aanwezig is. Deze uitleg wordt ook door de GGD in zijn inspectierapporten gehanteerd en volgt uit de toelichting bij het voormalige en, voor zover thans van belang, gelijkluidende artikel 10, eerste lid, van de Regeling kwaliteit, aldus Dikkedeur.
4. Artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit luidt:
"Een kindercentrum beschikt over ten minste 3 m2 vaste buitenspeelruimte per in het kindercentrum aanwezig kind. De buitenspeelruimte is voor kinderen in de leeftijd tot twee jaar aangrenzend aan het kindercentrum. Voor kinderen van twee jaar of ouder is de buitenspeelruimte bij voorkeur aangrenzend aan het kindercentrum, maar in ieder geval aangrenzend aan het gebouw waarin het kindercentrum is gevestigd."
5. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit volgt dat een kindercentrum tenminste moet beschikken over 3 vierkante meter vaste buitenspeelruimte per kind dat feitelijk in het kindercentrum aanwezig is. De Afdeling vindt voor deze uitleg zowel steun in de tekst van voormelde bepaling als in de door de wetgever gegeven toelichting op die tekst. Zo is in de toelichting bij het voormalige artikel 10, eerste lid, van de Regeling kwaliteit, dat voor zover van belang gelijkluidend is aan artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit, opgenomen dat met de woorden "aanwezig kind" wordt gedoeld op in het kindercentrum aanwezige kinderen, niet noodzakelijkerwijs buitenspelend (Stcrt. 2012, 10966, blz. 11). Zoals Dikkedeur terecht heeft betoogd, is de in die toelichting opgenomen zinsnede "niet noodzakelijkerwijs buitenspelend" overbodig in het geval uit moet worden gegaan van de door het college voorgestane uitleg, nu daarvoor geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen binnen- en buitenspelende kinderen. Overigens is niet in geschil dat de GGD, in het kader van zijn beoordeling of een bij een kindercentrum behorende buitenspeelruimte voldoet aan het vereiste als neergelegd in artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit, uitgaat van de feitelijk in het kindercentrum aanwezige kinderen. De door het college ter zitting ingenomen stelling dat zijn uitleg van artikel 10, derde lid, van het Besluit kwaliteit leidt tot een duidelijker criterium dat beter controleerbaar is, geeft geen grond voor een ander oordeel.
Het betoog slaagt. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door Dikkedeur tegen de besluiten van 11 december 2017 en 31 januari 2018 ingestelde beroepen gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 3:46 van Pro de Awb vernietigen. Het college dient tenminste een nieuw besluit op het door Dikkedeur tegen het besluit van 11 december 2017 gemaakte bezwaar te nemen.
7. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar en een eventueel daarmee samenhangend nieuw besluit aangaande een last onder dwangsom slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2018 in zaken nrs. 18/421 en 18/1560;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 11 december 2017, kenmerk A.B.2017.4.07710/MJ;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 31 januari 2018, kenmerk NON.18.018;
VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het door Dikkedeur tegen het besluit van 11 december 2017 gemaakte bezwaar te nemen;
VII. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders te nemen nieuwe besluit op bezwaar en een eventueel daarmee samenhangend nieuw besluit aangaande een last onder dwangsom slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij Dikkedeur in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan Dikkedeur het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.184,00 (zegge: duizendhonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Van Dokkum
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
480-854.