Uitspraak
201807240/1/V3.
Datum uitspraak: 23 juli 2019
Datum uitspraak: 23 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 24 augustus 2018 in zaak nr. NL18.14499 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 24 augustus 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. C.R. van Stokkum, advocaat te Amersfoort, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De vreemdeling heeft op 23 februari 2018 een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. De staatssecretaris heeft de Franse autoriteiten verzocht de behandeling van deze aanvraag over te nemen omdat de vreemdeling houder is van een visum dat Frankrijk heeft afgegeven en dat minder dan zes maanden is verlopen (artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening). Frankrijk heeft dit verzoek geaccepteerd. Deze uitspraak gaat over de vraag wanneer een visum is 'verlopen' als bedoeld in die bepaling. Dat is namelijk van belang om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag.
2. De rechtbank heeft overwogen dat uit de bewoordingen van artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening niet volgt dat het verlopen van een visum is verbonden aan de geldigheidsduur van een visum of aan de toegestane verblijfsduur. In Verordening (EG) nr. 810/2009 (PB 2009, L 243; hierna: de Visumcode) is een onderscheid gemaakt tussen de geldigheidsduur, de toegestane verblijfsduur en het aantal toegestane binnenkomsten van een visum, en daaruit volgt volgens de rechtbank dat het overschrijden van elk van die grenzen tot gevolg heeft dat een visum is 'verlopen'. Gelet op de doelstelling van de Dublinverordening om een duidelijke en hanteerbare methode te bieden om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek, heeft de staatssecretaris echter terecht de hoofdregel gehanteerd dat de geldigheidsduur bepalend is voor de vraag wanneer een visum is verlopen, aldus de rechtbank. Maar in het geval van de vreemdeling heeft de staatssecretaris volgens de rechtbank ten onrechte niet van deze hoofdregel afgeweken, omdat geen twijfel bestond dat zijn visum eerder is verlopen dan op het moment dat de geldigheidsduur verstreek.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Grieven
4. In zijn grieven klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het visum van de vreemdeling is verlopen als bedoeld in artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening, op het moment dat de vreemdeling de toegestane verblijfsduur van het visum overschreed. De staatssecretaris betoogt dat uit de Visumcode niet volgt dat een visum reeds is verlopen als een vreemdeling de toegestane verblijfsduur heeft overschreden. Dat biedt volgens de staatssecretaris immers geen duidelijk hanteerbare methode om op grond van objectieve criteria de verantwoordelijke lidstaat voor de asielaanvraag vast te stellen, omdat hij de verantwoordelijke lidstaat dan alleen kan bepalen als hij beschikt over het paspoort van de vreemdeling, althans over de data waarop daarin in- en uitreisstempels zijn gezet. De rechtbank heeft daarom ten onrechte aanleiding gezien om van de door haar geformuleerde hoofdregel af te wijken dat het verstrijken van de geldigheidsduur het moment is waarop een visum verloopt, aldus de staatssecretaris.
Wat betekent het begrip verlopen?
4.1. Uit artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening volgt dat voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat bepalend is of een visum minder of meer dan zes maanden geleden is verlopen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bevat de Dublinverordening geen definitie van het begrip 'verlopen'. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan de betekenis van dit begrip echter niet uit de Visumcode worden afgeleid. Uit de omstandigheid dat de lidstaten de geldigheidsduur, de toegestane verblijfsduur en het aantal binnenkomsten van een visum afzonderlijk kunnen begrenzen (artikel 24 van de Visumcode), volgt niet dat het visum bij het overschrijden van elk van die begrenzingen is 'verlopen' als bedoeld in artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening. Een concreet aanknopingspunt voor een dergelijke uitleg ontbreekt. Dat de Visumcode een onderscheid maakt tussen voormelde begrippen, laat immers onverlet dat het begrip 'verlopen' daarin niet is gedefinieerd. De staatssecretaris betoogt dus terecht dat uit de Visumcode evenmin is op te maken wat met het begrip 'verlopen' is bedoeld.
4.2. Het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal geeft als definitie van verlopen: 'vervallen, ongeldig worden door het verstrijken van een zekere termijn of datum'. Uit de normale betekenis van het woord, die blijkens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie een rol kan spelen bij de uitleg ervan (vgl. het arrest van het Hof van 19 maart 2019, Jawo, ECLI:EU:C:2019:218, punt 56), volgt dus dat het visum door verloop van tijd niet meer geldig is. Dat is een eerste indicatie dat met verlopen is gedoeld op de geldigheidsduur van een visum. Deze vormt immers een datum die enkel door het verstrijken ervan de geldigheid van een visum aantast, onafhankelijk van de wil of handelwijze van de vreemdeling. De toegestane verblijfsduur biedt weliswaar ook een termijn, maar die wordt pas overschreden als de vreemdeling daar zelf naar handelt.
Wat staat er in andere taalversies?
4.3. Omdat de teksten van het Unierecht in verschillende talen zijn opgesteld en de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn, vereist de uitlegging van een bepaling van Unierecht ook een vergelijking van de verschillende taalversies (vgl. het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, CILFIT, ECLI:EU:C:1982:335, punt 18). Artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening bevat onder meer een verwijzing naar het derde lid van die bepaling. Ingevolge het derde lid, onder a, b en c, is voor de vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat mede bepalend welke lidstaat een verblijfstitel of visum heeft verstrekt waarvan de geldigheidsduur het laatst verstrijkt. In de Engelse en Duitse taalversies zijn voor het woord 'verstrijken' in het derde lid vervoegingen van hetzelfde werkwoord gebruikt als voor 'verlopen' in het vierde lid (respectievelijk 'expire' en 'ablaufen'). In de Franse taalversie worden verschillende woorden gebruikt: respectievelijk 'l'échéance' en 'périmés'. Dat in meerdere taalversies hetzelfde werkwoord is gebruikt in het derde en vierde lid, kan erop wijzen dat de wetgever voor de betekenis van het begrip verlopen in het vierde lid heeft willen aansluiten bij het begrip verstrijken van de geldigheidsduur in het derde lid.
Welke uitleg past bij de doelstelling van de Dublinverordening?
4.4. Ook de doelstelling van de Dublinverordening, die eveneens van belang is bij de uitleg ervan (vgl. het arrest Jawo, punt 55), wijst erop dat met 'verlopen' is gedoeld op het verstrijken van de geldigheidsduur. Uit de punten 4 en 5 van de considerans volgt immers dat deze een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. De methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is. Zoals de staatssecretaris terecht betoogt, is met een bevraging in het Visuminformatiesysteem van de Europese Unie (hierna: EU-Vis) snel en objectief na te gaan wanneer de geldigheidsduur van een visum is verstreken. Weliswaar is met een EU-Visbevraging ook de toegestane verblijfsduur van een visum te achterhalen, maar daarmee is niet zonder meer vast te stellen op welke datum een vreemdeling die heeft overschreden. Dat is immers afhankelijk van de datum van inreis, en, in geval van visa voor meerdere binnenkomsten, van de vraag of de vreemdeling tussentijds het Schengengebied heeft verlaten. Zoals de staatssecretaris terecht betoogt, is dat niet altijd een hanteerbare methode om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, omdat asielzoekers vaak niet een paspoort tonen bij hun aanvraag, waardoor de datum waarop de toegestane verblijfsduur is overschreden in die gevallen niet te achterhalen is. Ook heeft dit tot gevolg dat de verantwoordelijkheid voor de behandeling van de asielaanvraag van de lidstaat die het visum heeft verstrekt op verschillende momenten kan eindigen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is met de doelstelling van de Dublinverordening dus niet verenigbaar dat de staatssecretaris van de datum van overschrijden van de toegestane verblijfsduur van een visum moet uitgaan om te bepalen of dat visum zes maanden is 'verlopen', ook als over die datum geen twijfel bestaat.
Tussenconclusie over het begrip verlopen
4.5. Uit het voorgaande volgt dat het begrip 'verlopen' in artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening, gezien de context en het doel van die bepaling, zo moet worden uitgelegd dat hiermee is gedoeld op het verstrijken van de geldigheidsduur van een visum. Daarom bestaat volgens de Afdeling geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen (zie het arrest CILFIT, punten 16 tot en met 20).
Wat betekent dat in deze zaak?
4.6. In deze zaak is niet in geschil dat de vreemdeling het grondgebied van de lidstaten is ingereisd met een visum dat door de Franse autoriteiten is verstrekt en waarvan de geldigheidsduur op 8 september 2017 is verstreken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was het visum van de vreemdeling op het moment van zijn asielaanvraag op 23 februari 2018 dus minder dan zes maanden geleden verlopen als bedoeld in artikel 12, vierde lid, van de Dublinverordening. Daaraan doet niet af dat hij de toegestane verblijfsduur van zijn visum al op 3 augustus 2017 had overschreden. De Afdeling ziet daarvoor bevestiging in de omstandigheid dat de Franse autoriteiten het claimverzoek hebben geaccepteerd. Dat claimverzoek vermeldt zowel de geldigheidsduur van het visum als het moment waarop de vreemdeling het Schengengebied is ingereisd. De rechtbank heeft dus ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling ten onrechte niet in behandeling heeft genomen.
4.7. De grief slaagt.
Conclusie over het hoger beroep van de staatssecretaris
5. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 6 augustus 2018 toetsen in het licht van de daartegen bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden voor zover daarop, na wat hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
Het beroep van de vreemdeling
6. De vreemdeling heeft betoogd dat de staatssecretaris in zijn medische situatie en zijn band met zijn in Nederland wonende broer ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de aanvraag krachtens artikel 17 van de Dublinverordening aan zich te trekken.
6.1. Uit de stukken die de vreemdeling in beroep heeft overgelegd ter staving van zijn medische situatie blijkt dat hij is gediagnosticeerd met een paniekstoornis en dat hij daarvoor onder behandeling staat. De staatssecretaris heeft zich hierover onder verwijzing naar het voornemen terecht op het standpunt gesteld dat hij op basis van het interstatelijk vertrouwensbeginsel ervan uitgaat dat de medische voorzieningen in Frankrijk vergelijkbaar zijn. Over de relatie met de oudere broer heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet heeft gestaafd dat hij afhankelijk van hem is. Uit de in beroep overgelegde verklaring van hem en zijn broer waarin de broer verklaart voor hem te willen zorgen, blijkt dat evenmin. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat dit onvoldoende is om te spreken van bijzondere, individuele omstandigheden die aanleiding geven om de aanvraag onverplicht in behandeling te nemen krachtens artikel 17 van de Dublinverordening.
6.2. Anders dan de vreemdeling heeft betoogd, heeft hij met de overgelegde stukken ook niet aannemelijk gemaakt dat hij niet kan worden overgedragen aan Frankrijk. Uit de stukken blijkt weliswaar dat hij volgens zijn behandelaar negatieve gedachten heeft en radeloos en wanhopig is als gevolg van de Dublinclaim, maar daarmee heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat de overdracht aanzienlijke en onomkeerbare gevolgen heeft voor zijn gezondheidstoestand als bedoeld in het arrest van het Hof van 16 februari 2017, C.K. tegen Slovenië, ECLI:EU:C:2017:127. De staatssecretaris heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat geen belemmeringen bestaan voor de feitelijke overdracht aan Frankrijk.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 24 augustus 2018 in zaak nr. NL18.14499;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Ahmady-Pikart
voorzitter griffier
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2019
638-846.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Dublinverordening (PB 2013, L 180)
Considerans
(4) In de conclusies van Tampere werd ook aangegeven dat het CEAS op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.
(5) Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen.
Artikel 12
(…) 3. Wanneer de verzoeker houder is van verscheidene geldige verblijfstitels of visa die door verschillende lidstaten zijn afgegeven, berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming achtereenvolgens bij:
a. a) de lidstaat die de verblijfstitel met het langste verblijfsrecht heeft afgegeven of, indien de geldigheidsduur niet verschilt, de lidstaat die de verblijfstitel heeft afgegeven waarvan de geldigheidsduur het laatst verstrijkt;
b) de lidstaat die het visum heeft afgegeven waarvan de geldigheidsduur het laatst verstrijkt, indien het om gelijksoortige visa gaat;
c) wanneer de visa van verschillende aard zijn, de lidstaat die het visum met de langste geldigheidsduur heeft afgegeven of, indien de visa dezelfde geldigheidsduur hebben, de lidstaat die het visum heeft afgegeven waarvan de geldigheidsduur het laatst verstrijkt.
4. Wanneer de verzoeker slechts houder is van één of meer verblijfstitels die minder dan twee jaar zijn verlopen of van één of meer visa die minder dan zes maanden zijn verlopen en die hem daadwerkelijk toegang hebben verschaft tot het grondgebied van een lidstaat, zijn de leden 1, 2 en 3 van toepassing zolang de verzoeker het grondgebied van de lidstaten niet heeft verlaten.
Wanneer de verzoeker houder is van één of meer verblijfstitels die meer dan twee jaar zijn verlopen of van één of meer visa die meer dan zes maanden zijn verlopen en die hem daadwerkelijk toegang hebben verschaft tot het grondgebied van een lidstaat, en hij het grondgebied van de lidstaten niet heeft verlaten, is de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming is ingediend, verantwoordelijk.
(…)