Uitspraak
201802934/1/A1.
Datum uitspraak: 23 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 februari 2018 in zaak nr. 17/3356 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2016 heeft het college de sluiting bevolen van de woning aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de woning) voor de duur van zes maanden.
Bij besluit van 20 april 2017 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 18 december 2018 gevoegd behandeld met de zaken nrs. 201802/1/A1 en 201802635/1/A3. Op deze zitting zijn [appellant A], bijgestaan door mr. M.J.G. Schroeder, advocaat te Voorburg, [huurder], vertegenwoordigd door mr. G.A.S. Maduro, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman verschenen. De Afdeling heeft de zaken na de zitting gesplitst.
Overwegingen
1. De woning is in eigendom bij [appellant A] en [appellant B]. [huurder] huurt de woning sinds 1 oktober 2014 en staat hier vanaf 27 oktober 2014 - vanaf 10 september 2015 als enige bewoner - ingeschreven in de Basisregistratie persoonsgegevens. Op 13 augustus 2016 hebben inspecteurs van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Rotterdam een hennepkwekerij aangetroffen in de woning. Deze is onder toepassing van spoedeisende bestuursdwang onmiddellijk ontmanteld. Bij brief van 2 november 2016 zijn [appellant A] en [appellant B] in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen in te dienen op het voornemen om de woning te sluiten. Daarvan hebben zij geen gebruik gemaakt. Vervolgens heeft het college bij besluit van 21 november 2016 de sluiting van de woning bevolen op grond van artikel 17 van de Woningwet. Bij besluit van 6 december 2016 heeft het college zijn besluit om spoedeisende bestuursdwang toe te passen op schrift gesteld en de kosten van de ontmanteling van de hennepkwekerij op [appellant A] en [appellant B] verhaald.
[appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met het bevel tot sluiting van de woning. Zij stellen zich op het standpunt dat zij geen daders, maar slachtoffers zijn in deze zaak. De sluiting van de woning komt in feite neer op een punitieve sanctie en heeft bovendien verregaande financiële consequenties voor hen, aldus [appellant A] en [appellant B].
2. [ appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het door hen gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 november 2016 niet op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede betrekking heeft op het besluit van 6 december 2016. Zij voeren hiertoe aan dat dat besluit een wijziging is van het besluit van 21 november 2016 omdat zij in het laatstgenoemde besluit nog niet als overtreders waren aangemerkt en in het eerstgenoemde besluit wel.
2.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 6 december 2016 niet kan worden aangemerkt als een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit van 21 november 2016. De rechtbank heeft voor haar oordeel terecht redengevend geacht dat beide besluiten een afzonderlijke bevoegdheid van het college betreffen. Het besluit van 21 november 2016 ziet op de sluiting van de woning op grond van artikel 17 van de Woningwet. Het besluit van 6 december 2016 ziet op het verhaal van de kosten van de ontmanteling van de hennepkwekerij door toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Artikel 6:19 van de Awb is dan ook niet van toepassing.
Het betoog faalt.
2.2. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat [appellant A] en [appellant B] zich in hun aanvullend bezwaarschrift van 23 februari 2017 tegen het besluit van 21 november 2016 feitelijk mede hebben gericht tegen het besluit van 6 december 2016. In zoverre moet het aanvullend bezwaarschrift worden aangemerkt als bezwaarschrift tegen het besluit van 6 december 2016. Voor zover het college daarop nog niet heeft beslist, zal het dit alsnog moeten doen en zich daarbij een oordeel moeten vormen over de vraag of het bezwaar binnen de wettelijke termijn is gemaakt.
3. Artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet luidt:
"Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt."
Artikel 17 luidt:
"1. Indien herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of artikel 1b naar het oordeel van het bevoegd gezag gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid, kan het bevoegd gezag besluiten dat gebouw, open erf of terrein te sluiten. Het bevoegd gezag kan van de overtreder de ingevolge artikel 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht verschuldigde kosten invorderen bij dwangbevel.
2. Het bevoegd gezag bepaalt in het besluit, bedoeld in het eerste lid, de duur van de sluiting."
4. Hoofdstuk 5, 'Sluiting', van de Beleidsnotitie gemeente Rotterdam 2014 bestuurlijke boete, beheerovername en sluiting op grond van de Woningwet (hierna: de beleidsnotitie) luidt:
"(…) Als voor de tweede keer een hennepkwekerij in pand wordt ontdekt, zal dat pand in beginsel worden gesloten. Deze maatregel wordt gerechtvaardigd door de grote negatieve impact van de overtreding op de omgeving.
(…)
Voor de termijn van sluiting wordt aansluiting gezocht bij de termijnen die door het college worden gehanteerd in overig Rotterdams handhavingsbeleid. Dat wil zeggen dat in beginsel een sluiting geldt van zes maanden. Indien de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven kan het college besluiten tot een sluiting van maximaal twaalf maanden. In geval er aanleiding is tot matiging kan de duur van de sluiting worden beperkt tot een periode van drie maanden. In alle gevallen wordt de eigenaar aangesproken op de verantwoordelijkheid voor zijn eigendom. Enkel aangeven wel te willen maar niet te kunnen is geen reden voor matigen.
(…)
Uitgangspunt is dat de eigenaar verantwoordelijk is voor eventuele andere bewoners van het pand. Het sluitingsbesluit is tot hem gericht. Gelet op artikel 8 van het EVRM (recht op ongestoord woongenot) zal bij de voorbereiding van het sluitingsbesluit worden beoordeeld of voor een bewoner vervangende woonruimte moet worden geregeld. Als er kinderen bij betrokken zijn, vraagt het Verdrag van de rechten van het kind extra aandacht. Verder zullen zorginstanties worden ingelicht als er bewoners zijn die zorgbehoevend zijn. Hierover worden met de eigenaar afspraken gemaakt. (…)".
5. [ appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was op grond van artikel 17 van de Woningwet de woning te sluiten. Zij voeren hiertoe aan dat artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet niet hebben overtreden. Zij hebben als verhuurders geen wettelijke plicht om een verhuurde woning dagelijks of wekelijks te controleren en er waren geen aanwijzingen dat er iets mis zou gaan. [appellant A] en [appellant B] stellen dat zij niet konden weten van de eerdere waarschuwing voor een overtreding van de Woningwet die [huurder] in 2014 voor een andere woning had gekregen. Ook voeren zij aan dat zij voorafgaand aan de ontdekking van de hennepkwekerij de woning voor het laatst in mei 2016 hebben geïnspecteerd en dat [huurder] daarna in de periode tot 13 augustus 2018 deels afwezig was. Volgens hen is de hennepkwekerij zo kort in gebruik geweest dat zij deze alleen bij toeval hadden kunnen ontdekken. [appellant A] en [appellant B] menen verder dat zij het risico van herhaling van de overtreding hebben weggenomen door de huur op te zeggen. Weliswaar hebben zij dit pas gedaan na afloop van de periode van sluiting van de woning, maar alleen om zo een vordering tot betaling van huurpenningen te verkrijgen, aldus [appellant A] en [appellant B].
5.1. De rechtbank heeft onweersproken vastgesteld dat op 25 juli 2014 en op 13 augustus 2016 hennepkwekerijen zijn aangetroffen in de woning en dat de wijze van exploitatie daarvan heeft geleid tot het ontstaan van een gevaar voor de gezondheid en veiligheid van de gebruikers en omwonenden van de woning. Reeds op grond hiervan heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat sprake is van een herhaaldelijke overtreding van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet. Dat [appellant A] en [appellant B], naar zij betogen, gedaan hebben wat in hun vermogen lag om de overtreding te voorkomen en niet wisten dat [huurder] eerder in verband was gebracht met het exploiteren van een hennepkwekerij, leidt niet tot een ander oordeel.
5.2. Voor het sluiten van een woning op grond van artikel 17, eerste lid, van de Woningwet is van belang dat naar het oordeel van het bevoegd gezag de herhaaldelijke overtreding van artikel 1a of artikel 1b gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Die bedreiging kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bestaan uit een gevaar voor verdere herhaling van de overtreding. Niet in geschil is dat [appellant A] en [appellant B] reeds eigenaren waren van de woning toen op 25 juli 2014 de eerste hennepkwekerij werd ontmanteld. Op dat moment werd de woning door een ander dan [huurder] gehuurd. Naar aanleiding daarvan hebben [appellant A] en [appellant B] ook een bestuurlijke waarschuwing ontvangen dat bij een volgende overtreding van de Woningwet sluiting van de woning zou volgen. Niettemin is op 13 augustus 2016 opnieuw een hennepkwekerij aangetroffen in de woning. Reeds op grond van deze omstandigheden heeft het college in het besluit van 21 november 2016 in redelijkheid kunnen concluderen dat een gevaar voor verdere herhaling van de overtreding bestond. Dat [appellant A] en [appellant B] de huurovereenkomst met [huurder] hebben opgezegd maakt dat niet anders. Dit reeds omdat [appellant A] en [appellant B] de huurovereenkomst pas hebben opgezegd met ingang van 28 juni 2017, de dag nadat de sluiting van de woning was afgelopen. Dat zij de huurovereenkomst hebben laten voortduren om aanspraak te blijven maken op huurpenningen, biedt geen grond voor een ander oordeel.
5.3. Gelet op het feit dat sprake is van een herhaaldelijke overtreding van artikel 1a van de Woningwet is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Het college was daarom op grond van artikel 17 van die wet bevoegd de woning te sluiten.
Het betoog faalt.
6. [ appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de sluiting van de woning in strijd is met de ratio van artikel 17 van de Woningwet. Zij voeren hiertoe aan dat de daadwerkelijke sluiting niet onmiddellijk na de constatering van de overtreding op 13 augustus 2016 heeft plaatsgevonden, maar pas op 22 december 2016. De sluiting is volgens hen daarom niet gerelateerd aan een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid en heeft daardoor het karakter van een punitieve sanctie gekregen. [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat zij zijn benadeeld door de sluiting terwijl zij juist de huurovereenkomst met [huurder] op 28 juni 2017 hebben opgezegd en daarmee hebben bijgedragen aan de voorkoming van herhaling op het perceel.
6.1. [appellant A] en [appellant B] bestrijden op zichzelf niet het oordeel van de rechtbank dat een op artikel 17 van de Woningwet gebaseerd bevel tot sluiting van een woning strekt tot uitoefening van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 van de Awb en dat een dergelijke sluiting naar nationaal recht een bestuurlijke maatregel is die niet (mede) is bedoeld als punitieve sanctie. Dat het college naar aanleiding van de op 13 augustus 2016 geconstateerde overtreding, overigens na het vragen van een zienswijze, eerst bij besluit van 21 november 2016 heeft bevolen tot sluiting van de woning leidt niet tot het oordeel dat in dit geval de sluiting van de woning daarom een punitief karakter heeft gekregen. Dat het college met de daadwerkelijke sluiting op 22 december 2016 nog heeft gewacht tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 december 2016 op het verzoek van [huurder] om een voorlopige voorziening, maakt dat niet anders. Daaruit kan niet worden afgeleid dat de sluiting niet gerelateerd is aan een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid.
Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, kan het gevaar voor de gezondheid of veiligheid als bedoeld in artikel 17 van de Woningwet bestaan uit een gevaar voor verdere herhaling van de overtreding. Het tijdverloop tussen de constatering van de overtreding, het sluitingsbevel en de daadwerkelijke sluiting is in dit geval, ook in verhouding tot de duur van de sluiting, niet onredelijk lang. Daarbij is van belang dat in die periode de woning op normale wijze kon worden gebruikt, zodat in die periode geen leed werd toegevoegd.
Tot slot biedt hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de sluiting van de woning reeds op grond van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie moet worden aangemerkt. Met de sluiting van de woning is beoogd bedreiging in de leefbaarheid en gevaar voor de gezondheid en veiligheid te voorkomen. Een sluiting van de woning voor zes maanden is onder die omstandigheden onvoldoende om op basis van de zwaarte van deze herstelsanctie alleen een punitief karakter aan te nemen. Dat [appellant A] en [appellant B] hebben bijgedragen aan het voorkomen van herhaling van de overtreding door de huurovereenkomst met [huurder] op te zeggen, maakt dit, zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, niet anders.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Daalder w.g. Van Dijken
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2019
595.