Uitspraak
201602043/1/A1.
Datum uitspraak: 7 maart 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelend onder de naam [bedrijf], gevestigd te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 februari 2016 in zaak nr. 15/2614 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2014 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens dreigende overtreding van voorschrift 2.1.4 van de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning voor het veranderen van een slachterij en vleeshandel aan de [locatie] te Kerkdriel. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 20.000,00 per dag waarop een of meerdere overtredingen worden geconstateerd met een maximum van € 200.000,00.
Bij besluit van 23 januari 2015 heeft het college besloten tot invordering van vijf dwangsommen van in totaal € 100.000,00.
Bij besluit van 31 maart 2015 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 1 oktober 2014 en 23 januari 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 28 juli 2016 heeft het college besloten tot invordering van drie dwangsommen van in totaal € 60.000,00.
[appellant] heeft tegen dat besluit gronden ingebracht.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H. Speé en ing. J.G.M. Snoeijs, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) te verzoeken een deskundigenbericht uit te brengen.
De StAB heeft een deskundigenbericht uitgebracht. Het college heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 10 juli 2017 heeft het college besloten tot invordering van twee dwangsommen van in totaal € 40.000,00.
[appellant] heeft tegen dat besluit gronden ingebracht.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 30 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door ing. J.G.M. Snoeijs, bijgestaan door mr. J.P.M. Beers, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] exploiteert op het perceel [locatie] te Kerkdriel een slachthuis, vee- en vleeshandel. Hij heeft op 4 augustus 2014 bij het college een indelingstekening voor het offerfeest ingediend. Uit die tekening blijkt dat van 26 september 2014 tot en met 5 oktober 2014 aan weerszijden van het perceel in de buitenlucht schapen worden gestald. Volgens het college is deze indeling niet vergund en bestaat gevaar voor overschrijding van de in voorschrift 2.1.4 van de omgevingsvergunning voor de inrichting opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau. Het college heeft daarom bij besluit van 1 oktober 2014 een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Bij besluiten van 23 januari 2015, 28 juli 2016 en 10 juli 2017 heeft het college een aantal volgens hem verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Vergunningvoorschriften 2.1.4, 2.1.5 en 2.1.7
2. Ingevolge voorschrift 2.1.4 van de vergunning van 10 april 2013 mag het maximale beoordelingsniveau (LA,max) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de incidentele bedrijfssituatie welke beschreven is in het bij de aanvraag behorende akoestisch onderzoek, ter plaatse van de gevel van de woning Veersteeg 13 (beoordelingspunt 02) niet meer bedragen dan 54 dB(A) in de dagperiode en 56 dB(A) in de avond- en nachtperiode. Ter plaatse van de gevel van de woning Veersteeg 13 'verdieping' (beoordelingspunt 02B) mag het maximale beoordelingsniveau niet meer bedragen dan 66 dB(A) in de dagperiode en 58 dB(A) in de avond- en nachtperiode.
Ingevolge vergunningvoorschrift 2.1.5 wordt onder incidentele bedrijfssituatie verstaan: het ritueel slachten van schapen gedurende maximaal 10 dagen per jaar in de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge vergunningvoorschrift 2.1.7 moet het meten en berekenen van de geluidniveaus en het beoordelen van de meetresultaten plaatsvinden overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (hierna: Handleiding).
Het ritueel slachten van schapen gedurende maximaal 10 dagen per jaar houdt verband met het jaarlijks offerfeest.
De last onder dwangsom
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 1 oktober 2014 niet berust op een wettelijke grondslag, omdat daarin is verwezen naar voorschrift 2.1.4 van de ontwerpvergunning van 5 september 2012. Het college heeft in het besluit van 31 maart 2015 weliswaar verwezen naar de definitieve vergunning van 10 april 2013, maar kan daarmee het gebrek niet met terugwerkende kracht herstellen, omdat dan achteraf een overtreding wordt gecreëerd, hetgeen in strijd is met artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), aldus [appellant].
3.1. Dit betoogt faalt. Het noemen van voorschrift 2.1.4 van de ontwerpvergunning in plaats van voorschrift 2.1.4 van de definitieve vergunning berust op een kennelijke vergissing. Mede gelet op de vooraankondiging van de last van onder dwangsom van 17 september 2014, waarin wél voorschrift 2.1.4 van de definitieve vergunning is genoemd, en op het feit dat beide voorschriften gelijkluidend zijn, had dit voor [appellant] ook redelijkerwijs duidelijk moeten zijn. Er is geen sprake van rechtsonzekerheid en evenmin van strijd met artikel 6 van Pro het EVRM.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voorschrift 2.1.4 van de vergunning van 10 april 2013 onverbindend moet worden verklaard dan wel buiten toepassing moeten worden gelaten. De in dat voorschrift opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau voor de incidentele bedrijfssituatie berusten op een kennelijke omissie, omdat deze niet ruimer zijn dan de geluidgrenswaarden voor de representatieve bedrijfssituatie, aldus [appellant].
4.1. Dit betoog faalt eveneens. Tegen het besluit van 10 april 2013 tot verlening van de omgevingsvergunning is geen beroep ingesteld. Zoals de rechtbank heeft overwogen is dit besluit onherroepelijk. [appellant] had tegen het besluit rechtsmiddelen kunnen aanwenden wanneer hij van mening was dat de daarin opgenomen geluidsgrenswaarden voor de incidentele bedrijfssituatie onjuist zijn. Verder bestaat - anders dan [appellant] stelt - geen aanleiding om het feit dat de grenswaarden voor het maximale geluidniveau voor de incidentele bedrijfssituatie niet of nauwelijks afwijken van die voor de representatieve bedrijfssituatie, aan te merken als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in vergunningvoorschrift 2.1.4 gestelde grenswaarden overeenkomen met de grenswaarden die zijn opgenomen in het bij de vergunningaanvraag behorende akoestisch rapport van Geurts Technisch Adviseurs van 11 oktober 2011.
Het invorderingsbesluit van 23 januari 2015
5. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 januari 2015 heeft het college bij [appellant] vijf dwangsommen van in totaal € 100.000,00 ingevorderd. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op het meetrapport van de Omgevingsdienst Rivierenland van 4 december 2014. Dit rapport betreft geluidmetingen bij de woning Veerweg 13 die zijn uitgevoerd van 1 oktober 2014 tot en met 7 oktober 2014. Het college heeft overwogen dat op vijf dagen gedurende de meetperiode de grenswaarden voor de maximale geluidniveaus werden overschreden. Blijkens de notitie van het college van 9 oktober 2015 gaat het om de overschrijding van de grenswaarden voor de avond- en nachtperiode. In de avondperiode bedroeg het gemeten maximale geluidniveau tussen 67 dB(A) en 89 dB(A) en in de nachtperiode tussen 67 dB(A) en 81 dB(A).
5.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich niet kon baseren op het meetrapport van 4 december 2014. [appellant] stelt dat niet overeenkomstig de Handleiding is gemeten. De meetlocatie en -hoogte zijn onjuist. De uitbouw van de woning Veersteeg 13 is ten onrechte als beoordelingspunt gehanteerd omdat dat een bedrijfsruimte is waaraan geen bescherming tegen geluidhinder toekomt. Bij de beoordeling van de gegevens is ten onrechte geen rekening gehouden met gevelreflectie, neerslag op een aantal dagen en stoor- en windgeluiden. Verder blijkt uit het meetrapport niet welk geluid de overschrijdingen heeft veroorzaakt, aldus [appellant].
5.2. In vergunningvoorschrift 2.1.4 wordt voor de locatie van de beoordelingspunten verwezen naar de bijlage die behoort bij de voorschriften, zijnde het bij de vergunningaanvraag behorende akoestisch rapport van Geurts Technisch Adviseurs van 11 oktober 2011. Beoordelingspunt 2B betreft de gevel van de uitbouw van de woning Veerweg 13. Het college heeft derhalve terecht de geluidimmissie op dat punt beoordeeld, ongeacht de functie van de uitbouw. Verder blijkt uit het deskundigenbericht van de StAB dat de meetlocatie representatief kan worden geacht voor het beoordelingspunt 2B, dat de gehanteerde meethoogte in overeenstemming is met de Handleiding, dat metingen waar een stoorgeluid een verstorende invloed heeft gehad buiten beschouwing zijn gelaten en dat aannemelijk is dat de gemeten overschrijdingen zijn veroorzaakt door activiteiten die binnen de inrichting en tijdens de incidentele bedrijfssituatie zijn uitgevoerd. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze conclusies te twijfelen. Voor zover [appellant] betoogt dat maximale geluidniveaus in een incidentele bedrijfssituatie een andere beoordeling vergen dan in de representatieve bedrijfssituatie, kan hiervoor noch in de vergunningvoorschriften noch in de Handleiding steun worden gevonden.
De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich kon baseren op het meetrapport van 4 december 2014. De desbetreffende hogerberoepsgronden falen.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college wegens bijzondere omstandigheden van invordering had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat de in de omgevingsvergunning opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau niet toereikend zijn om de activiteiten in de incidentele bedrijfssituatie uit te voeren en dat medio 2015 een aanvraag om een wijzigingsvergunning is ingediend.
6.1. Dit betoog faalt. Als uitgangspunt geldt dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd kan, gelet ook op hetgeen onder 4.1 is overwogen, niet worden aangemerkt als ten tijde van de invordering zich voordoende bijzondere omstandigheden die afwijking van dit uitgangspunt rechtvaardigen.
7. Het hoger beroep is ongegrond.
Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 28 juli 2016
8. Bij besluit van 28 juli 2016 heeft het college bij [appellant] drie dwangsommen van in totaal € 60.000,00 ingevorderd. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is dit besluit mede onderwerp van het geding.
9. Het college heeft het besluit van 28 juli 2016 gebaseerd op het meetrapport van de Omgevingsdienst Rivierenland van 19 juli 2016. Dit rapport betreft geluidmetingen bij de woning Veerweg 13 die zijn uitgevoerd van 10 september 2015 tot en met 28 september 2015. Volgens het meetrapport zijn op drie dagen de grenswaarden voor het maximale geluidniveau overschreden; op 17 september vanwege het opbouwen van een hooibalenscherm en op 24 en 25 september vanwege het storten van slachtafval.
10. [appellant] betoogt dat de metingen, waarop het rapport van 19 juli 2016 betrekking heeft, niet op de juiste hoogte zijn uitgevoerd. De overschrijdingen van de grenswaarde hebben betrekking op de dagperiode, in welke periode op 1.5 m hoogte moet worden gemeten, aldus [appellant].
10.1. Bij de in september 2015 uitgevoerde metingen is, net zoals bij de metingen van oktober 2014, een meethoogte gehanteerd van 4.5 m. In de Handleiding wordt voor de meethoogte geen onderscheid gemaakt naar de verschillende beoordelingsperioden. In het deskundigenbericht van de StAB is geconcludeerd dat de gehanteerde meethoogte in overeenstemming is met de Handleiding. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan die conclusie te twijfelen. Het betoog faalt.
11. [appellant] betoogt dat de geluidemissie van het storten van slachtafval niet kan leiden tot het verbeuren van een dwangsom, aangezien deze activiteit onder het laden en lossen valt en daarom is uitgezonderd van de grenswaarden voor het maximale geluidniveau.
11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van laden en lossen in de zin van vergunningvoorschrift 2.2.1. Volgens het college ontbreekt een direct verband tussen het laden van de container/vrachtwagen en de afvoer van het slachtafval, nu die afvoer pas aan het einde van de dag plaatsvindt. Verder wordt de vrachtwagen gedurende de gehele dag geladen. Het college verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF8291.
11.2. Vergunningvoorschrift 2.2.1 luidt:
"Het in deze vergunning met betrekking tot het maximale geluidsniveau gestelde is niet van toepassing op transportbewegingen en het laden en lossen ten behoeve van de inrichting voor zover dit plaatsvindt in de dagperiode. Onder laad- en losactiviteiten worden ook aanverwante activiteiten verstaan zoals het op en van het terrein van de inrichting rijden, het slaan van autoportieren, het starten en wegrijden van de voertuigen. Het rijden van interne transportmiddelen, zoals vorkheftrucks, met als doel op- en overslag van goederen wordt niet gerekend onder laad- en losactiviteiten."
11.3. Uit het deskundigenbericht van de StAB blijkt en tussen partijen is niet in geschil dat tijdens het jaarlijkse offerfeest ongeveer 20 tot 25 ton slachtafval per dag moet worden afgevoerd. Het slachtafval wordt verzameld in verrijdbare roestvrij stalen bakken. De bakken met slachtafval worden via de achterzijde van het pand naar de gereedstaande container/vrachtwagen (hierna: containerwagen) gereden. Vervolgens worden de bakken, per twee tegelijk, opgetakeld en boven de containerwagen geleegd. Aan het einde van de dag, wanneer de containerwagen vol is, wordt het slachtafval afgevoerd. Het gaat derhalve om het laden van de containerwagen ten behoeve van de afvoer van het slachtafval buiten de inrichting. Dat het laden gedurende de gehele dag plaatsvindt en de containerwagen slechts één maal per dag (aan het einde van de dag) het slachtafval afvoert, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat in dit geval sprake is van overslag of (tijdelijke) opslag van goederen op het terrein van de inrichting. Er is gelet op het vorenstaande sprake van een laad- en losactiviteit, als bedoeld in vergunningvoorschrift 2.2.1. De door het college genoemde uitspraak van 7 mei 2003 leidt niet tot een ander oordeel. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat onder het begrip laden en lossen niet valt het op- en overslaan van goederen in een container binnen de inrichting voordat de in een container gestorte goederen per vrachtwagen worden afgevoerd. Verder overwoog de Afdeling in die uitspraak dat het storten van de materialen in containers in dat geval niet plaatsvond ten behoeve van het laden en lossen, zodat de piekgeluidgrenswaarden van toepassing zijn op deze activiteit. In het voorliggende geval gaat het daarentegen om het storten van slachtafval direct in de containerwagen ten behoeve van de afvoer daarvan en dus niet om (interne) overslag van goederen en evenmin - zoals hierboven is overwogen - om (tijdelijke) opslag.
Het betoog slaagt.
11.4. Voor zover het college stelt dat het laden van slachtafval niet overeenkomstig de vergunningaanvraag heeft plaatsgevonden, is dat voor dit geschil niet relevant, omdat het college het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit heeft gebaseerd op overschrijding van de in de vergunning opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau en niet op het laden van goederen in afwijking van de vergunning of de vergunningaanvraag.
12. [appellant] betoogt dat de geluidemissie van het opbouwen van het hooibalenscherm evenmin kan leiden tot het verbeuren van een dwangsom, aangezien deze activiteit niet kan worden gerekend tot de incidentele bedrijfssituatie en de in vergunningvoorschrift 2.1.4 opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidsniveau derhalve daarop niet van toepassing zijn. [appellant] wijst erop dat het scherm wordt opgebouwd voorafgaande aan het offerfeest en dat bouwactiviteiten normaliter niet tot de bedrijfsactiviteiten worden gerekend en ook niet onder de milieuvergunningplicht vallen.
12.1. Het hooibalenscherm is kort voor het offerfeest van 2015 geplaatst om de geluidemissie tijdens het offerfeest te beperken. In vergunningvoorschrift 2.1.5 wordt als incidentele bedrijfssituatie alleen het ritueel slachten genoemd. Een redelijke uitleg van het voorschrift brengt echter mee dat onder 'incidentele bedrijfssituatie' ook de daaraan verwante activiteiten worden begrepen. Dit is met de vergunningaanvraag en -verlening ook beoogd. Het opbouwen en afbreken van het hooibalenscherm houdt direct verband met het slachten van schapen ten behoeve van het offerfeest. Anders dan bij het feitelijk oprichten van een inrichting of een deel daarvan, gaat het hier om jaarlijks terugkerende activiteiten ten behoeve van de incidentele bedrijfsvoering. Gelet op het vorenstaande heeft het college het opbouwen van het hooibalenscherm terecht gerekend tot de incidentele bedrijfssituatie en de geluidemissie daarvan terecht getoetst aan de voor die situatie geldende grenswaarden voor het maximale geluidniveau.
Het betoog faalt.
13. Uit hetgeen onder 11.3 is overwogen volgt dat geen dwangsommen zijn verbeurd vanwege het storten van slachtafval. Het college kon dan ook de volgens hem op 24 en 25 september 2015 verbeurde dwangsommen van in totaal € 40.000,00 niet invorderen. Dit betekent dat het beroep tegen het besluit van 28 juli 2016 gegrond is en dat besluit voor zover daarbij deze dwangsommen zijn ingevorderd, moet worden vernietigd wegens strijd met de wet.
Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 juli 2017
14. Bij besluit van 10 juli 2017 heeft het college bij [appellant] twee dwangsommen van in totaal € 40.000,00 ingevorderd. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb is dit besluit mede onderwerp van het geding.
15. Het college heeft het besluit van 10 juli 2017 gebaseerd op het meetrapport van de Omgevingsdienst Rivierenland van 26 oktober 2016.
Dit rapport betreft geluidmetingen bij de woning Veerweg 13 die zijn uitgevoerd in de periode van 9 september 2016 tot en met 14 september 2016. Volgens het meetrapport zijn op twee dagen de grenswaarden voor de maximale geluidniveau in de dagperiode overschreden vanwege het storten van slachtafval.
16. [appellant] betoogt onder meer dat de geluidemissie van het storten van slachtafval niet kan leiden tot het verbeuren van een dwangsom aangezien deze activiteit onder het laden en lossen valt en daarom is uitgezonderd van de grenswaarden voor het maximale geluidniveau.
16.1. Zoals onder 11.3 is geoordeeld behoort het storten van slachtafval in de containerwagen tot de laad- en losactiviteiten als bedoeld in vergunningvoorschrift 2.2.1. De geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau in de dagperiode zijn derhalve niet van toepassing op deze activiteit. Verder geldt hetgeen onder 11.4 is overwogen ook ten aanzien van het invorderingsbesluit van 10 juli 2017. Dit betekent dat geen sprake is van overtreding van de opgelegde last en geen dwangsommen zijn verbeurd. Het college was niet bevoegd tot invordering.
17. Het beroep is gegrond. Het besluit van 10 juli 2017 moet worden vernietigd wegens strijd met de wet.
De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
Conclusie
18. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 28 juli 2016 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd voor zover daarbij twee dwangsommen (totaal € 40.000,00) zijn ingevorderd. Het besluit blijft voor het overige in stand.
Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 10 juli 2017 is eveneens gegrond. Dat besluit moet in zijn geheel worden vernietigd.
19. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 28 juli 2016, kenmerk 021426435, gegrond;
III. vernietigt dat besluit voor zover daarbij twee dwangsommen van in totaal € 40.000,00 zijn ingevorderd;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 10 juli 2017, kenmerk 021485648, gegrond;
V. vernietigt dat besluit;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.579,68 (zegge: vijftienhonderdnegenenzeventig euro en achtenzestig cent), waarvan € 1.503,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
190.