Uitspraak
201801518/1/R1.
Datum uitspraak: 21 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
appellant,
en
het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders het wijzigingsplan "De Heul 18-20" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft het college van gedeputeerde staten beroep ingesteld.
Het college van burgemeester en wethouders heeft een verweerschrift ingediend.
[partij] B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het college van gedeputeerde staten heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2018, waar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A.F.P. van Mierlo, advocaat te Haarlem, en mr. L.F. Eremia, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door drs. C.S. Schipper en J.B. de Jong, zijn verschenen. Verder is als partij gehoord [partij], vertegenwoordigd door mr. drs. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden].
Overwegingen
Inleiding
1. Op de percelen De Heul 18 en 20 te Oostzaan was in het verleden een bedrijf met agrarische bedrijfsbebouwing, inclusief een agrarische bedrijfswoning, aanwezig. Nadat de bedrijfsvoering was beëindigd en de opstallen in verval waren geraakt, heeft de eigenaar, [partij], de bebouwing in 2008 verwijderd.
In het bestemmingsplan "Buitengebied Oostzaan 2013" is, in navolging van het daaraan voorafgaande plan, aan de percelen de bestemming "Agrarisch met waarden" met een agrarisch bouwvlak toegekend. Omdat naar de mening van het college van burgemeester en wethouders is komen vast te staan dat in het bouwvlak geen agrarisch bedrijf meer wordt gevestigd en de agrarische bestemming niet langer doelmatig is vanwege de ligging van de percelen temidden van woongebied, heeft het college de bestemming met gebruikmaking van de in het plan "Buitengebied Oostzaan 2013" opgenomen wijzigingsbevoegdheid "Ruimte voor ruimte" veranderd in "Wonen". Het wijzigingsplan maakt het realiseren van twee vrijstaande woningen binnen het voormalige agrarisch bouwvlak mogelijk. Volgens het college van burgemeester en wethouders past deze ontwikkeling zowel wat functie als bebouwingsvolume betreft goed in het ter plaatse bestaande bebouwingslint.
Algemeen toetsingskader
2. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat onverlet dat het college van burgemeester en wethouders in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan dient na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
Bespreking beroepsgronden
3. Het college van gedeputeerde staten kan zich niet met het wijzigingsplan verenigen omdat het zich volgens hem niet verdraagt met de artikelen 16 en 24 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland (hierna: de PRV), gelezen in verbinding met de Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte 2015 (hierna: de Uitvoeringsregeling). Artikel 16 betreft Pro de provinciale ruimte voor ruimte regeling. Het doel van die regeling is het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit door het verwijderen van storende bebouwing, waarbij in ruil daarvoor het bouwen van één of meer woningen mogelijk wordt gemaakt. Artikel 24 betreft Pro het zogenoemde bufferzoneregime. Met dat regime wordt beoogd in bepaalde gebieden de openheid van het landschap te beschermen.
Het college van gedeputeerde staten betoogt dat nu het plangebied deel uitmaakt van een bufferzone als bedoeld in artikel 24 van Pro de PRV, het bouwen van woningen alleen is toegestaan indien wordt voldaan aan de ruimte voor ruimte regeling die is opgenomen in artikel 16. Dat laatste is volgens het college van gedeputeerde staten echter niet het geval omdat de agrarische bebouwing op de locatie De Heul 18 en 20 al in 2008 is gesloopt zonder dat er ten tijde van het slopen van deze bebouwing een concreet vervangingsplan was. Volgens het college van gedeputeerde staten is het plan voor twee woningen op deze locatie pas recent ontwikkeld en nu hier al negen jaar geen bebouwing meer aanwezig is, verdraagt de oprichting van deze woningen zich niet met de eis van de provinciale ruimte voor ruimte regeling dat storende bebouwing wordt weggehaald om ruimtelijke winst te behalen. Het college heeft nader toegelicht dat het pas in januari 2016 bekend werd met de onderhavige ruimte voor ruimte aanvraag en met het bouwplan. Hoewel er in het verleden contact is geweest met een ambtenaar van de provincie, is toen alleen algemene informatie verschaft over de mogelijkheden op de locatie en is er weliswaar tussen 2008 en 2016 veelvuldig contact geweest tussen [partij] en de gemeente, maar niet met de provincie. Dat de gemeente en [partij] een eigen interpretatie hebben gegeven van de vereisten waaronder in dit gebied mag worden gebouwd, komt dan ook volgens het college van gedeputeerde staten voor hun eigen rekening en risico.
4. Het college van burgemeester en wethouders stelt zich op het standpunt dat het wijzigingsplan in overeenstemming is met de artikelen 16 en 24 van de PRV omdat op correcte wijze uitvoering is gegeven aan de provinciale ruimte voor ruimte regeling en in dat geval de ruimte voor ruimte woningen ook in de bufferzone mogen worden gebouwd. Met de sloop van de agrarische bedrijfsbebouwing is de openheid van het gebied ook gediend. Dat de sloop van storende bebouwing reeds is uitgevoerd vormt volgens het college van burgemeester en wethouders geen belemmering voor het alsnog toepassen van de ruimte voor ruimte regeling. In dat verband brengt het college van burgemeester en wethouders naar voren dat de bebouwing die tot 2008 op de percelen aanwezig was, zodanig vervallen was dat deze een gevaar vormde voor de omgeving en in het bijzonder voor spelende kinderen. Om die reden heeft de gemeente [partij] verzocht de bebouwing te slopen. Volgens het college van burgemeester en wethouders heeft [partij] gevolg gegeven aan dit verzoek van de gemeente onder voorwaarde van het behoud van rechten voor een herontwikkeling van het agrarisch bouwperceel. Daaruit volgt naar de mening van dit college dat er, anders dan het college van gedeputeerde staten veronderstelt, ten tijde van het verwijderen van de bebouwing al een vervangingsplan bestond. Om procedurele redenen heeft het evenwel nog geruime tijd geduurd voordat daarin is voorzien met het onderhavige wijzigingsplan.
Naar de mening van het college van burgemeester en wethouders voorziet het plan verder slechts in de toevoeging van één woning op de percelen, nu ter plaatse reeds een bedrijfswoning aanwezig was en ook aanwezig mocht zijn. Deze toevoeging is nodig is om de sloop van aanwezige bebouwing te compenseren, zo stelt dit college. Verder is de extra woning binnen het bestaande bouwvlak voorzien. Volgens het college van burgemeester en wethouders wordt met het plan een ruimtelijke verbetering bereikt doordat de woonpercelen worden ontdaan van ongebreidelde begroeiing en doordat de achterliggende perceelsgedeelten worden teruggebracht in de oude staat van weidegebied. Naar zijn mening wordt voorts voldaan aan de eisen van de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie van de provincie Noord-Holland.
5. [partij] is met het college van burgemeester en wethouders van opvatting dat wordt voldaan aan de artikelen 16 en 24 van de PRV. Volgens haar vloeit uit de provinciale ruimte voor ruimte regeling niet de eis voort dat het moet gaan om bebouwing die fysiek nog aanwezig is. Dit wordt naar haar mening bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:347. [partij] benadrukt verder dat de destijds op de locatie aanwezige agrarische bedrijfsbebouwing juist door haar is gesloopt omdat deze in verval was en om deze storende bebouwing te vervangen door twee nieuwe compensatiewoningen, waarvoor toen reeds de plannen bestonden. Ook benadrukt zij dat niet alleen de gemeente Oostzaan maar ook de provincie Noord-Holland daarvan op de hoogte was. In het geval de Afdeling niettemin tot het oordeel zou komen dat het wijzigingsplan niet voldoet aan de artikelen 16 en 24 van de PRV, dienen deze artikelen volgens [partij] buiten toepassing te blijven omdat toepassing voor haar tot een kennelijk onredelijke uitkomst zou leiden.
6. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in zijn nadere stuk op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017 op een andere situatie zag dan thans in geding. In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 8 februari 2017, ging het immers om de vraag of een deel van de bebouwing dat al gesloopt was in aanmerking kon worden genomen bij het berekenen van het bouwvolume en niet om de vraag of de ruimte voor ruimte regeling mag worden toegepast ingeval bebouwing al volledig is verwijderd.
7. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de PRV wordt in de PRV onder een bestemmingsplan mede verstaan een wijzigingsplan als thans aan de orde.
Artikel 16 luidt Pro:
"1. In afwijking van het bepaalde in artikel 5c kan een bestemmingsplan [...] voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van de sloop van storende agrarische bebouwing in het landelijk gebied als door deze ontwikkeling een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit wordt gerealiseerd.
2. Gedeputeerde staten stellen nadere regels omtrent het bepaalde in het eerste lid."
Artikel 5c geeft regels voor kleinschalige ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied. Voorts bevat artikel 24, eerste tot en met vierde lid, beperkingen voor ontwikkelingen in bufferzones. Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, kan een plan in afwijking hiervan voorzien in woningbouw die tot stand komt door toepassing van de ruimte voor ruimte regeling als bedoeld in artikel 16.
Aan artikel 16, tweede lid, van de PRV is invulling gegeven door de Uitvoeringsregeling.
Artikel 2 van Pro die regeling luidt:
"1. Voor de toepassing van deze regeling wordt onder storende bebouwing verstaan, door bedrijfsbeëindiging of verplaatsing leegstaande of leegkomende agrarische bebouwing:
a. die niet passend is in het landschap, of;
b. die in verval is geraakt.
2. In afwijking van het eerste lid is geen sprake van storende bebouwing indien de bebouwing:
a. een beschermd monument is als bedoeld in artikel 1 onder Pro d van de Monumentenwet 1988, of artikel 2 van Pro de Monumentenverordening Noord-Holland 2010, of als beschermd monument is aangewezen in een gemeentelijke monumentenverordening;
b. behoort tot de kernkwaliteiten van het landschap of tot een provinciale structuurdrager, als bedoeld in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie Noord Holland;
c. niet is opgericht, of;
d. illegaal is opgericht."
7.1. In de artikelsgewijze toelichting bij de Uitvoeringsregeling is wat artikel 2, tweede lid, aanhef onder c, betreft het volgende vermeld:
"De regeling is van toepassing als sprake is van fysieke storende bebouwing. Om duidelijk in de regeling tot uiting te laten komen dat het hier enkel gaat om het opruimen van fysieke bebouwing en niet tevens om planologische rechten (zoals in artikel 1 van Pro de Provinciale Ruimtelijke Verordening), is dit opgenomen in de regeling."
7.2. Niet in geschil is dat het plangebied deel uitmaakt van een bufferzone als bedoeld in artikel 24 van Pro de PRV. Evenmin is in geschil dat de PRV de in het wijzigingsplan voorziene ontwikkeling alleen toelaat indien wordt voldaan aan de ruimte voor ruimte regeling die is vervat in artikel 16.
Zoals reeds is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:347, is in de Uitvoeringsregeling geen bepaling opgenomen die ertoe strekt dat bouwwerken niet al gesloopt mogen zijn voorafgaand aan het toepassen van de ruimte voor ruimte regeling. Dat neemt niet weg dat uit de tekst van artikel 16 van Pro de PRV, gelezen in samenhang met de aanhef van artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling, waarin staat dat onder storende bebouwing wordt verstaan door bedrijfsbeëindiging of verplaatsing leegstaande of leegkomende agrarische bebouwing, kan worden afgeleid dat voor de toepassing van de ruimte voor ruimte regeling een directe samenhang is vereist tussen het verwijderen van storende bebouwing die feitelijk aanwezig is geweest en de oprichting in ruil daarvoor van een of meer compensatiewoningen. Dit sluit ook aan bij de strekking van de regeling, zoals die onder meer tot uiting komt in de hiervoor aangehaalde passage uit de artikelsgewijze toelichting. De regeling voorziet in compensatie om sloop van storende bebouwing te stimuleren om een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied te kunnen bewerkstelligen. Om te kunnen beoordelen of een dergelijke kwaliteitswinst kan worden behaald, zal de te slopen bebouwing moeten kunnen worden afgezet tegen de nieuw op te richten bebouwing. Naarmate het langer geleden is dat bebouwing feitelijk is verwijderd, valt minder gemakkelijk na te gaan of wordt voldaan aan het criterium dat die bebouwing als niet passend in het landschap moet worden beschouwd of in verval is geraakt. Ter zitting heeft het college van gedeputeerde staten in dit verband naar voren gebracht dat het college niet uitsluit dat de uit ongeveer 1900 daterende boerderij niet zodanig in verval was geraakt dat deze niet te behouden zou zijn geweest.
Het vorenstaande betekent niet dat de te verwijderen bebouwing in alle gevallen nog aanwezig dient te zijn op het moment van het vaststellen van een plan dat met beoogde gebruikmaking van de ruimte voor ruimte regeling in een nieuwe ontwikkeling voorziet. Deze eis kan bijvoorbeeld niet in redelijkheid worden gesteld indien als gevolg van overmacht vroegtijdig tot sloop van bebouwing wordt overgegaan. Het college van burgemeester en wethouders en [partij] hebben erop gewezen dat in dit geval sprake was van instortingsgevaar en dat daardoor risico's bestonden voor spelende jeugd. Ook al was de conclusie gewettigd geweest dat destijds herstel in de oorspronkelijke toestand redelijkerwijs niet meer kon worden gevergd, dan strookt het echter niet met het uitgangspunt van de regeling dat het vervolgens ruim negen jaar heeft geduurd voordat het tot vaststelling van het wijzigingsplan is gekomen. De beoordeling van de ruimtelijke kwaliteitswinst dient immers nog wel te kunnen worden uitgevoerd. In dit geval is het tijdsverloop tussen de sloop van de leegstaande agrarische bebouwing en de vaststelling van het ter compensatie daarvan beoogde woningbouwplan dus ruim negen jaar. Deze tijdsspanne maakt dat het verband tussen het verwijderen van de bebouwing en de herontwikkeling van de locatie diffuus is geworden en een samenhangende beoordeling van de met het wijzigingsplan te behalen ruimtelijke kwaliteitswinst niet meer mogelijk is. Dit klemt temeer omdat [partij] er ten tijde van het verwijderen van de bebouwing niet zonder meer op mocht vertrouwen dat zij ter compensatie hiervan twee burgerwoningen op de percelen mocht bouwen. Het destijds geldende planologische regime maakte dergelijke woningen immers niet bij recht mogelijk. Verder vormden de geldende rijksbufferzone en het geldende streekplan daarvoor reeds belemmeringen, zo is ter zitting naar voren gekomen.
Het vorenstaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat het besluit niet in overeenstemming is met de ruimte voor ruimte regeling zoals die is opgenomen in artikel 16 van Pro de PRV en de Uitvoeringsregeling. Er bestaat geen aanleiding voor de conclusie dat dit artikel, artikel 24 of Pro de Uitvoeringsregeling buiten toepassing dient te blijven omdat het zou gaan om een bijzonder geval waarin toepassing kennelijk onredelijk is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat dit ten koste zou gaan van de openheid van de bufferzone ter plaatse. De enkele omstandigheid dat het plangebied deel uitmaakt van een gebied met lintbebouwing dat zich in veel mindere mate kenmerkt door openheid dan sommige andere delen van de bufferzone, neemt niet weg dat artikel 24 van Pro de PRV ook dit deel van de zone beoogt te beschermen en dat daarin een ruimtelijk belang is gelegen.
7.3. Het betoog van het college van gedeputeerde staten slaagt.
Conclusie
8. Het beroep is gegrond. Het besluit van het college van burgemeester en wethouders moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 24, gelezen in verbinding met artikel 16 van Pro de PRV en de Uitvoeringsregeling.
9. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding het college van burgemeester en wethouders op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan van 14 november 2017 waarbij het wijzigingsplan "De Heul 18-20" is vastgesteld;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oostzaan aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland het door dat laatste college voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Sparreboom
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
195.