Uitspraak
201704842/1/A2.
Datum uitspraak: 21 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Spijkenisse, gemeente Nissewaard,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2017 in zaak nr. 16/5641 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard.
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 17 februari 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard (hierna: het college), als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Spijkenisse na de gemeentelijke herindeling van 1 januari 2015, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 februari 2015 vernietigd en bepaald dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen.
Bij besluit van 21 juli 2016 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. P. Smit, advocaat te Spijkenisse, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Gonzalez van Dijk, zijn verschenen. Voorts is W. Lobs van de zijde van [appellant] als deskundige verschenen.
Overwegingen
1. Onder het college wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. [appellant] is eigenaar van de woning met bijbehorend perceel aan de [locatie] te Spijkenisse (hierna: de woning). Op 7 november 2012 heeft hij het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade, bestaande uit een vermindering van de waarde van de woning, die hij heeft geleden als gevolg van twee besluiten van het college van 15 mei 2007. Bij die besluiten heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend ten behoeve van het realiseren van 37 woningen, een bibliotheek en een ondergrondse parkeergarage met 350 parkeerplaatsen in een dichtbij de woning gelegen gebied (hierna: het plangebied).
Standpunt van het college
3. Het college heeft voor het op het bezwaar van [appellant] te nemen besluit nader advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
In een advies van 10 mei 2016 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het bestemmingsplan en de vrijstellingsbesluiten. Uit die vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat [appellant] per saldo in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat daaruit op 15 mei 2007 voor vergoeding vatbare schade is voortgevloeid in de vorm van waardevermindering van de woning van € 485.000,00 naar € 470.000,00. Volgens de SAOZ valt de schade geheel binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zodat de schade voor rekening van [appellant] dient te worden gelaten
Het college heeft dit advies aan het besluit van 21 juli 2016 ten grondslag gelegd.
Beoordeling van het hoger beroep
4. [appellant] is het niet eens met de ongegrondverklaring van het tegen het besluit van 21 juli 2016 ingestelde beroep. Hij voert in hoger beroep onder meer gronden aan met betrekking tot de overwegingen van de rechtbank over de planologische vergelijking. De Afdeling zal de gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
planologische vergelijking
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in dit geval niet noodzakelijk was om de toename van de bouwmogelijkheden en overschrijding van de bouwvlakken ten opzichte van het oude planologische regime in m² uit te drukken. Hij voert aan dat dit oordeel in strijd is met de eerdere uitspraak van de rechtbank van 16 maart 2016 en dat de SAOZ op zijn minst bij benadering had behoren in te gaan op de omvang van de toename van de bouwmogelijkheden en de overschrijding van de bouwvlakken om de ernst van het planologische nadeel te kunnen duiden en daaraan een concreet schadebedrag te kunnen koppelen. Voorts kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de door de SAOZ op de hoorzitting in bezwaar gegeven toelichting niet bijdragen aan het oordeel dat het nader advies van de SAOZ zorgvuldig tot stand is gekomen. Daar komt bij dat de SAOZ de aanwezigheid van de ondergrondse parkeergarage niet of nauwelijks heeft laten meewegen bij het bepalen van het planologische nadeel. Tegen deze achtergrond kan de SAOZ niet, althans niet zonder nadere toelichting, volstaan met de conclusie dat per saldo slechts sprake is van enige verzwaring van de bouwmogelijkheden, aldus [appellant].
5.1. In de uitspraak van 16 maart 2016 heeft de rechtbank overwogen dat de onder het bestemmingsplan geldende bouwvlakken in ruime mate worden overschreden en dat het college de toename in bouwmogelijkheden ten onrechte niet in de vergelijking heeft betrokken. In het door [appellant] overgelegde taxatierapport van W. Lobs (hierna: Lobs) van 16 augustus 2012 is op een toename van bebouwing met 2.095 m² gewezen. In het advies van de SAOZ van 22 november 2013 is hierop niet ingegaan. Het college heeft ter zitting erkend dat de bouwmogelijkheden zijn toegenomen, maar kon niet aangeven of de door [appellant] gesteld toename met 2.095 m² juist is, omdat nooit is berekend wat de maximale bebouwingsoppervlakte onder het oude planologische regime was en wat de toename in de nieuwe situatie is. Omdat deze feiten niet in de vergelijking zijn betrokken, is het advies van de SAOZ niet volledig, aldus de rechtbank.
5.2. Uit de uitspraak van 16 maart 2016 volgt niet zonder meer dat het college gehouden was om de toename van de bouwmogelijkheden en overschrijding van de bouwvlakken in m² uit te drukken.
5.3. In het nader advies van 10 mei 2016 heeft de SAOZ voor de in dit geval relevante schadefactoren uiteengezet of en zo ja in hoeverre de toename van de bouwmogelijkheden en overschrijding van de bouwvlakken in het plangebied voor [appellant] een planologische verslechtering betekent. Volgens de SAOZ bestaan de nadelen voor [appellant] uit enige extra aantasting van het uitzicht en enige extra schaduwhinder en zonlichtvermindering.
5.4. Dat de SAOZ de toename van de bouwmogelijkheden en de overschrijding van de bouwvlakken niet in m² heeft gespecificeerd, brengt niet met zich dat het nader advies niet met de daarbij vereiste zorgvuldigheid is vastgesteld. De daarin vermelde kwalificaties van de nadelen voor [appellant] zijn ook zonder die informatie voldoende inzichtelijk en overtuigend. Uit het nader advies valt verder af te leiden dat de parkeergarage in de planologische vergelijking is betrokken. Dat de parkeergarage zich ondergronds bevindt, is, zoals de SAOZ op de hoorzitting in bezwaar heeft toegelicht, van belang voor de betekenis van de toename van de bouwmogelijkheden en de overschrijding van de bouwvlakken voor de relevante schadefactoren. Deze toelichting is niet onbegrijpelijk en niet ten onrechte in het oordeel van de rechtbank betrokken. Uit het betoog van [appellant] blijkt niet van concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat het college, door het nader advies in het besluit van 21 juli 2016 over te nemen, de nadelen van de toename van de bouwmogelijkheden en de overschrijding van de bouwvlakken heeft onderschat.
5.5. Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de SAOZ de effecten van de schoorsteen op het gebouw op de parkeergarage in de planologische vergelijking heeft meegenomen. Hij voert aan dat in het nader advies slechts naar de ontsluiting van de parkeergarage en de daarbij behorende ventilatieopeningen is verwezen en dat daarin met geen woord is gerept over de gevolgen van het door de schoorsteen uitstoten van uitlaatgassen. Weliswaar heeft de SAOZ ter zitting aangevoerd dat met de ventilatieopeningen ook de schoorsteen is bedoeld en dat de schoorsteen en de uitstoot van uitlaatgassen vanuit de parkeergarage door de schoorsteen in zeer ondergeschikte mate een nadeel opleveren, maar dit betoog is niet te volgen, omdat de ventilatieopeningen zich aan de Karel Doormanstraat bevinden. Ten opzichte van de schoorsteen is dat aan de andere kant van de parkeergarage. Daar komt bij dat de ventilatieopeningen een andere functie hebben en er anders uitzien dan de schoorsteen. Het is dus niet logisch dat de SAOZ met de ventilatieopeningen aan de Karel Doormanstraat ook de schoorsteen heeft bedoeld. Daarbij is van belang dat de schoorsteen, die praktisch in de achtertuin van de woning staat, uitlaatgassen uitstoot van een groot aantal auto’s en dat dit een serieus nadeel is, aldus [appellant].
6.1. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] onweersproken gesteld dat de schoorsteen zich op een afstand van 15 m tot de grens met zijn perceel bevindt. Uit het nader advies van 10 mei 2016 valt niet af te leiden dat de SAOZ dat heeft onderkend. Dat betekent dat het nader advies op dit onderdeel een gebrek vertoont en dat het college in het besluit van 21 juli 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant] als gevolg van de aanwezigheid van deze schoorsteen en de daarmee samenhangende verslechtering van de luchtkwaliteit niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en geen aanvullende planschade heeft geleden.
Dat het college, zoals het ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, een beginselplicht tot handhaving van milieuregels heeft, leidt niet tot een ander oordeel. Indien de luchtverontreiniging binnen de in de milieuregels gestelde grenswaarden blijft, maar ten opzichte van de oude situatie niettemin significant is toegenomen, is dat een planologische verslechtering. Zonder nadere onderbouwing, die vooralsnog ontbreekt, valt niet in te zien dat de uitstoot van uitlaatgassen door de schoorsteen slechts in zeer ondergeschikte mate een nadeel voor [appellant] oplevert.
6.2. Het betoog slaagt.
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de SAOZ een deugdelijke afweging van de voor- en nadelen van de planologische verandering heeft gemaakt. Hij voert aan dat de aanwezigheid van de parkeergarage niet of nauwelijks in de planologische vergelijking is betrokken en dat uit het nader advies onvoldoende blijkt hoe de SAOZ dat nadeel heeft gewogen. Verder volgt uit de bij het bestemmingsplan behorende regels dat het realiseren van grootschalige onderwijsdoeleinden of een ziekenhuis onder het oude planologische regime niet mogelijk was. Dat betekent dat, anders dan de SAOZ in het nader advies heeft uiteengezet, hij geen voordeel heeft bij het vervallen van de planologische mogelijkheden ten behoeve van grootschalige onderwijsdoeleinden of een ziekenhuis. Van een deugdelijke waardering van de voor- en nadelen is in het nader advies geen sprake, aldus [appellant].
7.1. Uit het nader advies valt af te leiden dat de parkeergarage in de planologische vergelijking is betrokken. In dat advies is de waardering van de nadelen van de parkeergarage voldoende inzichtelijk gemaakt. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het realiseren van grootschalige onderwijsdoeleinden of een ziekenhuis onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Niet in geschil is dat die mogelijkheden onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen. De SAOZ heeft dit niet ten onrechte als een voordeel voor [appellant] in de planologische vergelijking betrokken. Daarbij is van belang dat, zoals in het nader advies is uiteengezet, het in de oude situatie mogelijk was om forse bebouwing in vijf bouwlagen te realiseren op kortere afstand dan de bebouwing die in de nieuwe situatie is opgericht.
7.2. Het betoog faalt.
Conclusie
8. De conclusie is dat het college, door de besluitvorming op het nader advies van de SAOZ te baseren, in strijd met de artikelen 3:9 en 7:12 van de Awb heeft gehandeld.
Definitieve beslechting van het geschil
9. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op de voet van deze bepaling op te dragen om het door de rechtbank vastgestelde gebrek in het besluit van 21 juli 2016 binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen, door dat besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel te wijzigen.
Daartoe dient het college een nader advies van een deskundige in te winnen, waarbij dient te worden beoordeeld of de uitstoot van uitlaatgassen door de schoorsteen met zich brengt dat [appellant] als gevolg van een verslechtering van de luchtkwaliteit ter hoogte van de woning met bijbehorend perceel in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en aanvullende planschade heeft geleden.
Indien [appellant] aanvullende schade heeft geleden, kan vervolgens worden onderzocht in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, valt.
10. In de einduitspraak zal, voor zover nodig, worden beslist op de hogerberoepsgrond van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de schadetaxatie van de SAOZ onzorgvuldig of onvolledig is geweest en dat de SAOZ de waardedaling van de woning heeft onderschat. In de einduitspraak zal de Afdeling voorts, mede aan de hand van de daartegen in hoger beroep aangevoerde gronden, het standpunt van het college over de omvang van het normale maatschappelijke risico toetsen. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Nissewaard op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in het besluit van 21 juli 2016 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
452.