Uitspraak
201706526/1/V2.
Datum uitspraak: 18 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 18 juli 2017 in zaak nr. 17/2055 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag om aan de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv) te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 19 januari 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J. Jager, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De vreemdeling heeft de Afghaanse nationaliteit. Zij is op 1 oktober 2008 in Afghanistan met referent getrouwd en woont in Afghanistan. Referent had een asielvergunning en heeft thans de Nederlandse nationaliteit. Op 24 september 2012 heeft de vreemdeling op de Nederlandse ambassade in Teheran het inburgeringsexamen afgelegd. Twee van de drie examenonderdelen heeft zij gehaald. Op 12 april 2016 heeft referent voor de vreemdeling een mvv aangevraagd met als doel verblijf bij hem. Daarbij is onder meer verzocht om ontheffing van het inburgeringsvereiste. De staatssecretaris heeft de mvv-aanvraag afgewezen, omdat de vreemdeling niet voldoet aan het inburgeringsvereiste en niet is gebleken van bijzondere individuele omstandigheden om de vreemdeling van deze verplichting te ontheffen.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat het weigeren van ontheffing van het inburgeringsvereiste niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals bedoeld in het arrest van het Hof van Justitie van 9 juli 2015, K. en A., ECLI:EU:C:2015:453 (hierna: het arrest K. en A.). Daartoe heeft de rechtbank van belang geacht dat de vreemdeling slechts voor één van de drie onderdelen van het examen niet geslaagd is en dat zij voor dit onderdeel slechts twee punten te kort kwam. De door de vreemdeling overgelegde brieven van haar behandelaars bieden aanknopingspunten voor de stelling dat zij om medische redenen niet in staat is, nogmaals examen te doen. Het is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel haar nogmaals naar Teheran te laten afreizen om aldaar examen te doen en om van haar te vragen dat zij in Teheran een door de staatssecretaris aangewezen arts bezoekt om vast te stellen of er medische beletselen zijn om nogmaals het inburgeringsexamen te doen. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat het voor alleenstaande vrouwen in Afghanistan en Iran niet toegestaan is alleen te reizen en dat de vreemdeling geen mannelijke familieleden heeft die haar naar Teheran kunnen begeleiden. Verder acht de rechtbank van belang dat de vreemdeling reeds 8 jaar met referent gehuwd is, 35 jaar oud is en een kinderwens heeft.
3. De grieven van de staatssecretaris richten zich tegen de hiervoor weergegeven overwegingen van de rechtbank. De staatssecretaris betoogt dat hij, anders de rechtbank heeft overwogen, niet ten onrechte meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het handhaven van het inburgeringsvereiste dan aan de omstandigheden die volgens de vreemdeling tot ontheffing zouden moeten leiden en dat hij zijn besluit deugdelijk heeft gemotiveerd. Hij wijst erop dat hij naar aanleiding van het arrest K. en A. het beleid zoals thans neergelegd in paragraaf B1/4.7 van de Vreemdelingencirculaire 2000 heeft vastgesteld, waarmee hij heeft beoogd uitvoering te geven aan het arrest. Dit beleid heeft hij ook toegepast.
4. De staatssecretaris betoogt verder dat de door de vreemdeling aangevoerde medische omstandigheden niet kunnen leiden tot ontheffing van het inburgeringsvereiste, omdat deze niet door een daartoe aangewezen arts zijn beoordeeld. Ook blijkt uit de door de vreemdeling overgelegde medische verklaringen niet dat zij niet in staat is om naar Iran te reizen, zodat zij zich in dit opzicht niet onderscheidt van andere vreemdelingen aan wie deze eis eveneens wordt gesteld. De vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar onmogelijk is om zich bij een volgende reis naar Iran door een mannelijk familielid te laten begeleiden. Voorts betoogt de staatssecretaris dat de inspanningen die de vreemdeling heeft verricht om het inburgeringsexamen te behalen niet al zo lang duren dat de uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. Immers, niet is gebleken dat de vreemdeling zich na 2012 nog heeft ingespannen ter voorbereiding op dat examen, aldus de staatssecretaris.
5. In het arrest K. en A. heeft het Hof van Justitie het volgende overwogen.
"50. Aangezien gezinshereniging evenwel de algemene regel is, moet artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 strikt worden uitgelegd. Bovendien mogen de lidstaten hun handelingsmarge niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van deze richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan (zie in die zin arrest Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, punt 43).
51. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, moeten in dit verband de in de nationale regeling ter omzetting van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 gebruikte middelen geschikt zijn om de door die regeling nagestreefde doelen te verwezenlijken en mogen zij niet verder gaan dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is (zie naar analogie arrest Commissie/Nederland, C‑508/10, EU:C:2012:243, punt 75).
52. Daar artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 enkel ziet op voorwaarden ter "integratie", moet dus worden vastgesteld dat de voorwaarden die de lidstaten op grondslag van deze bepaling mogen opleggen, slechts als rechtmatig kunnen worden beschouwd indien de integratie van de gezinsleden van de gezinshereniger daarmee kan worden vergemakkelijkt.
53. In deze context kan niet worden betwist dat de verwerving van kennis van de taal en de samenleving van de gastlidstaat de communicatie tussen derdelanders en eigen onderdanen sterk vergemakkelijkt en bovendien de interactie en het vormen van sociale banden tussen hen bevordert. Evenmin kan worden betwist dat de verwerving van kennis van de taal van de gastlidstaat de toegang van derdelanders tot de arbeidsmarkt en tot beroepsopleidingen minder moeilijk maakt [zie, met betrekking tot de uitlegging van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), arrest P en S (C‑579/13, EU:C:2015:369, punt 47)].
54. Vanuit dat gezichtspunt kan met de verplichting om met goed gevolg een basisexamen inburgering af te leggen worden verzekerd dat de betrokken derdelanders kennis verwerven die onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen.
55. Voorts doet de verplichting om het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen, rekening gehouden met het feit dat de kennis die vereist is om voor een dergelijk examen te kunnen slagen op een basisniveau ligt, op zich in beginsel geen afbreuk aan het met richtlijn 2003/86 nagestreefde doel van gezinshereniging.
56. Evenwel vereist het evenredigheidsbeginsel hoe dan ook dat de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting (het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen) niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Dat zou met name het geval zijn indien de toepassing van die verplichting gezinshereniging van de gezinsleden van de gezinshereniger automatisch zou beletten wanneer zij, hoewel zij niet voor het examen zijn geslaagd, wel het bewijs hebben geleverd van hun wil om voor dat examen te slagen en van de nodige inspanningen die zij daartoe hebben gedaan.
57. De integratievoorwaarden van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 mogen immers niet tot doel hebben de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging zullen kunnen uitoefenen, maar dienen hun integratie in de lidstaten te vergemakkelijken.
58. Voorts moeten bijzondere individuele omstandigheden, zoals leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de betrokken gezinsleden van de gezinshereniger, in aanmerking worden genomen, teneinde hen vrij te stellen van de verplichting om het inburgeringsexamen met goed gevolg af te leggen wanneer blijkt dat zij, vanwege die omstandigheden, niet in staat zijn dat examen af te leggen of daarvoor te slagen.
59. Anders zou die verplichting, in dergelijke omstandigheden, een moeilijk te overkomen hindernis vormen om het bij richtlijn 2003/86 toegekende recht op gezinshereniging doeltreffend te maken.
[…]
71. (…) de lidstaten van derdelanders mogen verlangen dat zij, voordat hun toestemming voor toegang en verblijf op hun grondgebied wordt verleend uit hoofde van gezinshereniging, met goed gevolg een inburgeringsexamen (…) afleggen, (…), mits de toepassingsvoorwaarden voor een dergelijke verplichting de uitoefening van het recht op gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. (…)."
6. De grieven van de staatssecretaris slagen. De staatssecretaris betoogt terecht dat hij, anders de rechtbank heeft overwogen, niet ten onrechte meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het handhaven van het inburgeringsvereiste dan aan de omstandigheden die volgens de vreemdeling tot ontheffing zouden moeten leiden. Daartoe is van belang dat volgens punt 53 van het arrest K. en A. inburgeringseisen het belang van een goede integratie van een vreemdeling dienen. In het arrest is echter ook neergelegd dat bij de toepassing van de inburgeringsverplichting rekening moet worden gehouden met persoonlijke omstandigheden om te voorkomen dat deze verplichting een moeilijk te overkomen hindernis voor gezinshereniging zou vormen. Ook mogen de toepassingsvoorwaarden het voldoen aan deze verplichting niet uiterst moeilijk of onmogelijk maken. In het besluit van 13 juli 2016 heeft de staatssecretaris gewezen op het belang van het voldoen aan het inburgeringsvereiste, en de door de vreemdeling aangevoerde belangen daartegen afgewogen.
7. De Afdeling neemt bij haar oordeel in aanmerking dat de vreemdeling in 2012 in Teheran het inburgeringsexamen heeft afgelegd, waarbij zij voor twee onderdelen daarvan is geslaagd. Zij heeft niet gesteld zich nadien nog te hebben ingespannen het examen alsnog te halen. Uit de overgelegde medische verklaringen blijkt weliswaar van psychische problemen, maar uit deze verklaringen kan niet worden afgeleid dat de vreemdeling niet in staat is nogmaals het inburgeringsexamen af te leggen. Omdat in Afghanistan geen Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging is zou de vreemdeling, zoals in paragraaf B1/4.7 van de Vc 2000 is bepaald, naar Teheran moeten reizen om zich te laten onderzoeken door een door verweerder aangewezen arts. De vreemdeling is eerder naar Teheran gereisd voor het examen en heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij thans, anders dan toen, niet meer begeleid kan worden door een mannelijk familielid. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de referent tijdens de hoorzitting heeft verklaard dat de vreemdeling, indien haar een mvv zou worden verleend, naar Teheran kan reizen om deze op te halen. De vreemdeling heeft niet onderbouwd dat zij de kosten voor de reis naar Teheran niet kan dragen.
8. Voorts is van belang dat de referent tweemaal naar Afghanistan is gereisd, en daar éénmaal drie weken heeft verbleven, zodat niet valt in te zien dat het uit veiligheidsoverwegingen voor hem niet mogelijk is de vreemdeling zelf te begeleiden. Het enkele feit dat de referent in het verleden een asielvergunning is verleend is daartoe niet van belang, omdat de reizen naar Afghanistan na de verlening van deze vergunning hebben plaatsgevonden. Nu niet is gebleken dat de vreemdeling zich na het examen in 2012 nog heeft ingespannen om aan het inburgeringsvereiste te voldoen en eerst vier jaar later een mvv is gevraagd met ontheffing van het inburgeringsvereiste, heeft het enkele tijdsverloop de staatssecretaris niet ten onrechte tot de conclusie hoeven leiden dat het uiterst moeilijk of onmogelijk is aan het inburgeringsvereiste te voldoen. Dat de vreemdeling in 2012 voor twee van de drie onderdelen van het examen is geslaagd en voor het derde onderdeel twee punten tekort kwam duidt er weliswaar op dat zij inspanningen heeft verricht, maar maakt niet dat de staatssecretaris niet ten onrechte van haar verwachtte een nieuwe poging te doen. Dat in de loop der jaren de mogelijkheid van realisatie van de kinderwens van de vreemdeling afneemt is niet een omstandigheid die de staatsecretaris er toe had moeten brengen zijn afweging, ondanks het vorenoverwogene, in haar voordeel te laten uitvallen.
De grieven slagen.
9. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 19 januari 2017 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na wat hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
10. De vreemdeling betoogt dat de staatssecretaris zich in het besluit van 19 januari 2017 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 8 van Pro het EVRM niet is geschonden omdat er geen objectieve belemmering bestaat om het gezinsleven met referent in Afghanistan uit te oefenen. De vreemdeling betoogt dat referent niet terug kan naar Afghanistan om daar het gezinsleven met haar uit te oefenen, omdat de staatssecretaris hem in 2000 een verblijfsvergunning asiel heeft verleend. Daarnaast kan referent vanwege zijn medische en financiële situatie het gezinsleven niet in Afghanistan uitoefenen, aldus de vreemdeling.
11. Anders dan de vreemdeling betoogt, heeft de staatssecretaris zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen objectieve belemmering bestaat het gezinsleven in Afghanistan uit te oefenen. Hoewel referent tot 23 november 2009 een asielvergunning had, is hij om in 2008 en 2013 naar Afghanistan gereisd. Ook heeft de vreemdeling niet aangevoerd dat referent nog steeds vreest voor individuele problemen bij terugkeer naar Afghanistan. Evenmin heeft de vreemdeling onderbouwd dat de medische en financiële situatie van de referent een objectieve belemmering vormt om het gezinsleven in Afghanistan uit te oefenen, dan wel dat medische behandeling in Afghanistan niet mogelijk is.
De beroepsgrond faalt.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 18 juli 2017 in zaak nr. 17/2055;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bosma, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Bosma
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2018
307-844.