Uitspraak
201703125/1/A2.
Datum uitspraak: 26 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Voorschoten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 maart 2017 in zaak nr. 16/8369 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Voorschoten.
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de burgemeester aan [appellant] een rijbewijs afgegeven voor de duur van vijf jaar.
Bij besluit van 30 augustus 2016 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57 van de Awb afgezien van een behandeling van de zaak ter zitting.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 9 februari 2013 de leeftijd van 70 jaar bereikt.
Naar aanleiding van een door [appellant] ingediende aanvraag om vernieuwing van zijn rijbewijs heeft de burgemeester bij besluit van 24 maart 2016 aan hem een rijbewijs afgegeven met een geldigheidsduur van vijf jaar. [appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt, stellende dat de afgifte van een rijbewijs voor een periode van slechts vijf jaar aan personen ouder dan 70 jaar discriminerend is. Aan personen jonger dan 65 jaar wordt een rijbewijs afgegeven dat tien jaar geldig is. Volgens [appellant] levert dit strijd op met artikel 20 en artikel 21, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) waarin het verbod van discriminatie op grond van leeftijd is neergelegd. Dit standpunt is voor de burgemeester geen aanleiding geweest om zijn besluit te herzien en hij heeft het bezwaar overeenkomstig het advies van de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Voorschoten bij besluit van 30 augustus 2016 ongegrond verklaard. Daarbij is gewezen op het bepaalde in artikel 116 en artikel 122 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) en artikel 25a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Reglement rijbewijzen.
De rechtbank heeft het besluit in stand gelaten.
Hoger beroep
2. [appellant] betoogt dat artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2006/126/EG (hierna: de Richtlijn), dat bepaalt dat lidstaten de administratieve geldigheidsduur van rijbewijzen van houders die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt mogen beperken, in strijd is met artikel 20 en artikel 21, eerste lid, van het Handvest. Nu deze bepaling van de Richtlijn onrechtmatig is, zijn de artikelen 122 van de Wvw 1994 en 25a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Reglement rijbewijzen, die een uitvloeisel vormen van de Richtlijn, dat ook. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat het Handvest niet elke ongelijke behandeling naar leeftijd verbiedt, nu op grond van artikel 52 van het Handvest een beperking op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden mogelijk is. Volgens [appellant] zijn beperkingen slechts mogelijk indien zij noodzakelijk zijn voor de handhaving van het algemeen belang en zij niet disproportioneel zijn. Hiervan is zijns inziens in dit geval geen sprake. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat niet gesteld of gebleken is dat [appellant] door het bestreden besluit in de uitoefening van rechten die hem in de hoedanigheid van EU-burger zouden toekomen wordt belemmerd zodat de zaak derhalve niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest valt. Onderhavige kwestie berust niet op een acte clair of acte éclairé. In een dergelijk geval is niet de rechtbank maar het Hof van Justitie bevoegd te oordelen of deze kwestie onder het bereik van artikel 21, eerste lid, van het Handvest valt. In dat kader verzoekt [appellant] de Afdeling om op grond van artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie.
2.1. De wet- en regelgeving die op dit geschil van toepassing is, is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Implementatie Richtlijn in Nederlands recht
2.2. Niet in geschil is dat artikel 7, derde lid, van de Richtlijn op juiste wijze is geïmplementeerd in artikel 25a van het Reglement rijbewijzen. Het betoog van [appellant] komt erop neer dat de Richtlijn in strijd is met het in het Handvest opgenomen discriminatieverbod en dat om die reden ook niet kan worden vastgehouden aan artikel 25a van het Reglement rijbewijzen.
Geldigheid artikel 7, derde lid, van de Richtlijn in het licht van artikel 21, eerste lid, van het Handvest
2.3. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 22 oktober 1987, Foto-Frost tegen Hauptzollamt Lübeck-Ost, ECLI:EU:C:1987:452, punten 14-15, volgt dat de nationale rechter een onderzoek kan instellen naar de geldigheid van een handeling van de Unie en, indien hij meent dat de door partijen aangevoerde middelen van ongeldigheid ongegrond zijn, deze kan verwerpen door vast te stellen dat de handeling ten volle geldig is. De nationale rechter is daarentegen niet bevoegd handelingen van de instellingen van de Unie ongeldig te verklaren.
2.4. Het gelijkheidsbeginsel is een algemeen beginsel van Unierecht dat in artikel 20 van het Handvest is neergelegd en waarvan het
non-discriminatiebeginsel, neergelegd in artikel 21, eerste lid, van het Handvest, een bijzondere uitdrukking vormt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (arrest van 1 maart 2011, Belgische Verbruikersunie Test-Aankoop vzw e.a., ECLI:EU:C:2011:100, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak) vereist dit beginsel dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.
Artikel 7, derde lid, van de Richtlijn staat toe dat houders van een rijbewijs die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt ongunstiger worden behandeld dan houders van een rijbewijs die jonger zijn dan 50. Daarmee staat vast dat die bepaling een verschil in behandeling op grond van leeftijd mogelijk maakt.
Voor de vraag of dit verschil in behandeling in overeenstemming is met artikel 21, eerste lid, van het Handvest, is bepalend of is voldaan aan de criteria van artikel 52, eerste lid, van het Handvest. Volgens artikel 52, eerste lid, moeten beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en moeten zij de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en de vrijheden van anderen, aldus de rechtspraak van het Hof van Justitie (bijvoorbeeld het arrest van 5 juli 2017, Werner Fries, ECLI:EU:C:2017:513, punten 35-36).
2.5. Het beperken van de administratieve geldigheidsduur van rijbewijzen van houders die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt is ingesteld bij wet in de zin van artikel 52, eerste lid, van het Handvest en eerbiedigt de wezenlijke inhoud van het non-discriminatiebeginsel, omdat geen afbreuk wordt gedaan aan dat beginsel als zodanig.
Voorts beoogt artikel 7, derde lid, van de Richtlijn de verkeersveiligheid te verbeteren. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (arrest van 22 mei 2014, Wolfgang Glatzel tegen Freistaat Bayern, ECLI:EU:C:2014:350, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak) vormt het verbeteren van de verkeersveiligheid een doelstelling van algemeen belang.
Of artikel 7, derde lid, van de Richtlijn een evenredig vereiste bevat, wordt in de rechtspraak van het Hof van Justitie bepaald aan de hand van de vraag of die maatregel geschikt is om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken en of hij niet verder gaat dan daartoe noodzakelijk is (zie bijvoorbeeld het hiervoor genoemde arrest Werner Fries, punt 44).
Het beperken van de geldigheidsduur van rijbewijzen bij houders van rijbewijzen die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt om bijvoorbeeld medische controles te houden, is een geschikte maatregel ter waarborging van de verkeersveiligheid, nu dit bijdraagt aan een vermindering van ongevallen als gevolg van een afname van fysieke capaciteiten. Niet kan immers worden ontkend dat die capaciteiten afnemen bij het ouder worden (zie in die zin bijvoorbeeld het arrest Werner Fries, punt 46).
In hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht is verder geen grond gelegen voor het oordeel dat de maatregel van artikel 7, derde lid, van de Richtlijn verder gaat dan noodzakelijk voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en op excessieve wijze afbreuk doet aan de belangen van houders van een rijbewijs die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt. Het is niet onredelijk dat de Uniewetgever, rekening houdend met het belang van de menselijke factor op het gebied van het verkeer en met de geleidelijke afname in de loop der jaren van de fysieke capaciteiten die vereist zijn voor het besturen van motorvoertuigen, het noodzakelijk acht lidstaten de bevoegdheid te geven om de administratieve geldigheidsduur van rijbewijzen van houders die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt te beperken met het oog op de handhaving van een passend veiligheidsniveau. Verder is van belang dat zij die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt nog steeds een rijbewijs kunnen vernieuwen, zij het voor een kortere termijn, en zodoende - zolang zij daartoe geschikt worden geacht - nog deel kunnen nemen aan het verkeer. Dat in sommige lidstaten het rijbewijs voor het besturen van een personenauto levenslang geldig is, kan, wat daarvan zij, niet afdoen aan de gerechtvaardigdheid van het gebruik door een lidstaat van de in artikel 7, derde lid, vervatte bevoegdheid.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Richtlijn niet in overeenstemming is met artikel 21, eerste lid, van het Handvest.
2.6. Nu uit het voorgaande volgt dat bij de Afdeling geen twijfel bestaat over de geldigheid van artikel 7, derde lid, van de Richtlijn, ziet de Afdeling, gelet op voornoemd arrest van het Hof van Justitie van 22 oktober 1987, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen over de geldigheid van de Richtlijn. Dit brengt met zich mee dat evenmin aanleiding bestaat om de geldigheid van artikel 122 van de Wvw 1994 en artikel 25a, eerste lid, aanhef en onder c, van het Reglement rijbewijzen te toetsen aan artikel 21, eerste lid, van het Handvest.
Conclusie
2.7. Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Dokkum
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2018
480-834. BIJLAGE
Unierecht
Artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
"Eenieder is gelijk voor de wet."
Artikel 21, eerste lid
"Iedere discriminatie, met name op grond van […] leeftijd […], is verboden."
Artikel 52, eerste lid
"Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
Artikel 7 van Richtlijn 2006/126/EG, voor zover thans van belang
"[…]
2. a) Vanaf 19 januari 2013 hebben de door de lidstaten voor de categorieën AM, A1, A2, A, B, B1 en BE afgegeven rijbewijzen een administratieve geldigheidsduur van tien jaar. […]
[…]
3. […]
De lidstaten mogen de in lid 2 omschreven administratieve geldigheidsduur van rijbewijzen van op hun grondgebied verblijvende houders die de leeftijd van 50 jaar hebben bereikt, beperken om vaker medische controles te houden of andere specifieke maatregelen toe te passen, bijvoorbeeld het organiseren van opfriscursussen. De beperkte administratieve geldigheidsduur kan pas ingaan bij verlenging van het rijbewijs.
[…]."
Nationaal recht
Artikel 116, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994
"Een rijbewijs wordt overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels afgegeven door de burgemeester van de gemeente waar de aanvrager op het tijdstip van de aanvraag als ingezetene met een adres was ingeschreven in de basisregistratie personen of, in de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen, door de Dienst Wegverkeer."
Artikel 122
"Met in achtneming van de artikelen 123, 123a en 123b wordt de geldigheidsduur van het rijbewijs bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd."
Artikel 25a van het Reglement rijbewijzen
"1. Behoudens de artikelen 123, 123a en 123b van de wet is een rijbewijs
voor de categorieën AM, A1, A2, A, B, E bij B, of T, afgegeven aan een aanvrager die de leeftijd van
a. 65 jaren nog niet heeft bereikt, geldig voor de duur van tien achtereenvolgende jaren, gerekend vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte;
b. 65 jaren doch nog niet die van 70 jaren heeft bereikt, geldig vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte tot de dag waarop hij de leeftijd van 75 jaren bereikt;
c. 70 jaren heeft bereikt, geldig voor de duur van vijf achtereenvolgende jaren, gerekend vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte.
[…]
3. In afwijking van het eerste en tweede lid is een rijbewijs, afgegeven aan degene die naar verwachting op grond van zijn lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor een beperkte termijn geschikt zal zijn voor het besturen van motorrijtuigen, geldig vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte tot de dag waarop de termijn waarvoor de houder naar verwachting geschikt zal zijn voor het besturen van motorrijtuigen, verstrijkt."