Uitspraak
201707770/1/A2.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Veenendaal,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 augustus 2017 in zaak nr. 17/716 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij brief van 2 juni 2016 heeft de minister voor Wonen en Rijksdienst (thans: de minister) de klacht van [appellant] tegen zijn brief van 16 oktober 2015 afgehandeld.
Bij besluit van 1 februari 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem gestelde schade afgewezen.
Bij uitspraak van 24 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het verzoek van [appellant] om schadevergoeding vanwege het niet tijdig nemen van een besluit afgewezen en zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het verzoek van [appellant] om schadevergoeding als gevolg van een onrechtmatig besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2018, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.H. von Meijenfeldt en mr. J.S. Dirks, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Voorgeschiedenis
2. [ appellant] heeft in 2011 een appartement in Veenendaal gekocht van woningstichting Patrimonium (hierna: Patrimonium). Hij heeft voor dit appartement na onderhandelingen € 152.900,00 betaald.
Vanaf 2012 heeft Patrimonium, naar [appellant] stelt identieke, appartementen in hetzelfde complex voor lagere prijzen, te weten € 135.500,00 en € 114.500,00, verkocht. [appellant] voelt zich hierdoor financieel benadeeld en heeft dit aangekaart bij de minister. De minister heeft [appellant] op 23 mei 2014 laten weten dat hij mogelijk zijn klacht kan voorleggen aan de geschillencommissie van Patrimonium (hierna: de geschillencommissie). Omdat de geschillencommissie doorgaans alleen klachten van huurders behandelt, is evenwel niet zeker of de geschillencommissie de klacht in behandeling zal nemen, aldus de minister.
[appellant] heeft op 25 mei 2014 een klacht ingediend bij de geschillencommissie van Patrimonium. De directeur van Patrimonium heeft [appellant] vervolgens bij brief van 28 mei 2014 medegedeeld dat zijn klacht niet aan de geschillencommissie zal worden voorgelegd, omdat de geschillencommissie geen klachten in behandeling kan nemen die gaan over het beleid van Patrimonium en de wijze waarop woningen worden verkocht deel uitmaakt van dat beleid.
3. [ appellant] heeft zich vervolgens in juli 2014 met zijn klacht gewend tot de koepelorganisatie woningcorporaties, de Commissie AedesCode (thans: Commissie Governancecode). Deze Commissie heeft op 15 januari 2015 geconcludeerd dat de klacht van [appellant] ongegrond is.
4. In maart 2015 heeft [appellant] de minister verzocht ervoor te zorgen dat zijn klacht behandeld zou worden door de geschillencommissie. De minister heeft dit verzoek doorgestuurd naar de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT). De ILT heeft [appellant] laten weten niet te gaan over zijn klacht en hem meegegeven dat hij zich kan wenden tot de Vereniging Eigen Huis of zijn klacht voor kan leggen aan de Huurcommissie, de geschillencommissie of de (kanton)rechter.
5. [ appellant] heeft in maart 2015 tevens de Raad van Commissarissen van Patrimonium aangeschreven. De voorzitter heeft hem bij brief van 13 mei 2015 laten weten dat de Raad zich niet bemoeit met de uitvoering van de bedrijfsvoering en geen partij is in deze zaak.
6. [ appellant] heeft Patrimonium bij brief van 20 mei 2015 aansprakelijk gesteld voor alle geleden en nog te lijden financiële schade inzake de aankoop van zijn appartement. Patrimonium heeft bij brief van 1 juni 2015 laten weten de aansprakelijkstelling ter kennisgeving aan te nemen en gewezen op de conclusie van de Commissie AedesCode.
7. [ appellant] heeft de minister vervolgens bij brief van 30 juni 2015 verzocht de schadeclaim van Patrimonium over te nemen en hem zijn schade te vergoeden. De minister heeft hierop bij brief van 16 oktober 2015 laten weten geen bevoegdheid te hebben in de kwestie van de door [appellant] ingediende schadeclaim jegens Patrimonium. Bij brief van 26 oktober 2015 heeft [appellant] hierop gereageerd. Voorts heeft [appellant] in december 2015 een klacht bij de Nationale Ombudsman ingediend over de brief van de minister van 16 oktober 2015.
Bij brief van 2 juni 2016 heeft de minister gereageerd op de klacht van [appellant] over zijn brief van 16 oktober 2015.
Bij brief van 9 december 2016 heeft de Nationale Ombudsman [appellant] laten weten geen aanleiding te hebben de minister aan te spreken op onbehoorlijk handelen.
Bij besluit van 1 februari 2017 heeft de minister het door [appellant] tegen de brief van 2 juni 2016 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze brief geen besluit behelst als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Tevens heeft de minister daarin het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem gestelde schade afgewezen.
Aangevallen uitspraak
8. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 2 juni 2016 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister niet de bevoegdheid heeft om door middel van bestuursdwang af te dwingen dat Patrimonium haar klachtreglement openstelt voor kopers. Uit de Woningwet, de memorie van toelichting daarbij, noch het Besluit beheer sociale-huursector (hierna: het BBSH) vloeit voort dat ook kopers in staat moeten worden gesteld hun klacht over het handelen of nalaten van woningcorporaties bij het sluiten van koopovereenkomsten voor te leggen aan de geschillencommissie van de desbetreffende woningcorporatie. Dit betekent dat de minister niet gehouden was een besluit te nemen tot toepassing van bestuursdwang. Volgens de rechtbank had de minister dit wel moeten meedelen aan [appellant]. Deze mededeling zou dan een besluit zijn geweest waartegen [appellant] bezwaar en beroep had kunnen instellen. Nu de minister echter geen bevoegdheid had in dit geval bestuursdwang toe te passen, heeft [appellant] door het nalaten van de minister de mededeling te doen in de vorm van een besluit geen schade geleden. Er is dan ook niet voldaan aan artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, zodat het verzoek van [appellant] moet worden afgewezen, aldus de rechtbank. Ten slotte heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het verzoek van [appellant] om vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van artikel 11c, eerste lid, van het BBSH kennis te nemen. Volgens de rechtbank is het BBSH een algemeen verbindend voorschrift, zodat daartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep openstaat. Nu uit artikel 8:88, tweede lid, van de Awb volgt dat het eerste lid van die bepaling niet van toepassing is op besluiten waartegen geen beroep openstaat, dient [appellant] zich met zijn verzoek tot de burgerlijke rechter te wenden, aldus de rechtbank.
9. [ appellant] kan zich met de oordelen van de rechtbank over zijn verzoeken om schadevergoeding niet verenigen en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
Verzoek om schadevergoeding wegens niet tijdig beslissen
10. [ appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat uit de wet- en regelgeving niet voortvloeit dat kopers in staat gesteld moeten worden hun klacht aan de geschillencommissie voor te leggen, heeft miskend dat de wet- en regelgeving niet verbiedt dat kopers de geschillencommissie benaderen. Dat ook kopers hun klacht aan een geschillencommissie kunnen en mogen voorleggen, blijkt volgens [appellant] ook uit het jaarverslag 2014 van de Regionale geschillencommissie Oost-Gelderland, het Reglement geschillenadviescommissie HEEMwonen en een toelichting van het reglement op de website van de woonstichting Groninger Huis. Nu de ene koper niet anders behandeld mag worden dan de andere koper en het voor kopers dus niet verboden is een klacht voor te leggen aan een geschillencommissie, had de minister handhavend moeten optreden tegen de directeur van Patrimonium, omdat hij heeft geweigerd zijn klacht voor te leggen aan de geschillencommissie, aldus [appellant]. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat het aan de geschillencommissie was om te bepalen of zij zijn klacht in behandeling wilde nemen, en niet aan de directeur van de corporatie. Door de overtreding van de directeur lijdt hij kansschade, omdat hem de kans is ontnomen zijn zaak bij de geschillencommissie mondeling toe te lichten en daarmee een dialoog te starten, aldus [appellant].
10.1.
Uit artikel 5:4 van de Awb vloeit voort dat een bestuursorgaan alleen handhavend kan optreden tegen een gedraging als die gedraging ten tijde van het begaan daarvan in strijd was met een wettelijk voorschrift (oftewel: een overtreding is) en tevens in een wettelijk voorschrift is neergelegd welke (herstel)sanctie voor het begaan van de overtreding kan worden opgelegd. Dit betekent dat allereerst moet worden nagegaan of de weigering van de directeur van Patrimonium om de klacht van [appellant] voor te leggen aan de geschillencommissie in strijd was met een toen geldend wettelijk voorschrift. Indien dat het geval is, dient te worden nagegaan of de minister voor die overtreding een sanctie had kunnen opleggen, en zo ja, welke.
10.2.
De weigering van de directeur heeft plaatsgevonden op 28 mei 2014. Uit het toen geldende artikel 16, eerste lid, van het BBSH vloeit voort dat een woningstichting haar huurders in de gelegenheid moest stellen klachten over haar handelen of nalaten, of het handelen of nalaten van personen die voor haar werkzaamheden verrichten, in te dienen bij een klachtcommissie. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hieruit niet volgt dat een woningcorporatie verplicht was de toegang tot de klachtcommissie ook open te stellen voor kopers van haar woningen. Dat, naar [appellant] stelt, sommige woningcorporaties dat wel deden, betekent niet dat Patrimonium dit ook moest doen. Dit betekent dat de directeur van Patrimonium, door te weigeren de klacht van [appellant] voor te leggen aan de klachtcommissie, niet in strijd handelde met een wettelijk voorschrift. Nu de directeur geen overtreding beging, kon de minister reeds hierom niet handhavend optreden tegen de weigering van de directeur.
10.3.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het voorgaande niet wegneemt dat de minister dit in reactie op zijn handhavingsverzoek aan [appellant] had moeten meedelen en dat deze mededeling een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb zou zijn geweest. In zoverre kan [appellant] worden gevolgd in zijn betoog dat de minister niet tijdig op zijn verzoek heeft beslist. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat [appellant] door het uitblijven van die mededeling van de minister geen schade heeft geleden. [appellant] is immers door het uitblijven van die mededeling niet in een andere positie gekomen dan wanneer de minister wel op zijn verzoek had beslist; in beide gevallen bestond er geen bevoegdheid tot handhaving omdat geen sprake was van een overtreding. Nu het niet tijdig beslissen van de minister niet heeft geleid tot schade, heeft de rechtbank het verzoek van [appellant] om vergoeding van de door hem gestelde schade als gevolg van dit niet tijdig beslissen terecht afgewezen.
10.4.
Het betoog faalt.
11. Voor zover [appellant] gronden aanvoert tegen de overwegingen 7 en 8 van de rechtbank, kan dit niet tot het door hem daarmee beoogde doel leiden. Deze overwegingen bevatten geen oordeel van de rechtbank, maar geven de standpunten van [appellant] en de minister weer.
12. [ appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat nu de ILT en de autoriteit woningcorporaties de bevoegdheid om handhavend op te treden in een geval als dit niet gemandateerd hebben gekregen van de minister, de minister zelf daarvoor verantwoordelijk blijft.
12.1.
Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft immers geen oordeel gegeven over de vraag of de ILT dan wel de autoriteit woningcorporaties in dit geval handhavend had moeten optreden, maar of de minister dat had moeten doen.
Verzoek om schadevergoeding wegens een onrechtmatig besluit
13. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de tekst van artikel 11c, eerste lid, van het BBSH een ongelijke behandeling mogelijk maakt, als gevolg waarvan hij schade meent te hebben geleden, faalt dit. Wat er verder ook van deze stelling zij, de rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 11c, eerste lid, van het BBSH een algemeen verbindend voorschrift betreft, zodat daartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Nu uit artikel 8:88, tweede lid, van de Awb gelezen in samenhang met het eerste lid van dat artikel volgt dat de bestuursrechter in dat geval niet bevoegd is een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van geleden en te lijden schade als gevolg van een onrechtmatig besluit, heeft de rechtbank zich terecht onbevoegd verklaard.
Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn stelling dat Patrimonium artikel 11c, eerste lid, van het BBSH willekeurig heeft toegepast, als gevolg waarvan hij schade stelt te hebben geleden, faalt dit evenzeer, reeds omdat dit betoog geen betrekking heeft op een besluit of handelen van de minister.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
752.
BIJLAGE - WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3:
"1 Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]"
Artikel 5:4:
"1 De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2 Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven."
Artikel 8:3:
"1 Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
[…]"
Artikel 8:88:
"1 De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
2 Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd."
Besluit beheer sociale-huursector (zoals dit luidde ten tijde van belang)
Artikel 11c:
"1 De toegelaten instelling vervreemdt haar woongelegenheden, indien de verkrijger daarvan geen toegelaten instelling is, slechts tegen een prijs van ten minste 90 procent van de onderhandse verkoopwaarde vrij van huur en gebruik van die woongelegenheden, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in het tweede en derde lid.
[…]"
Artikel 16:
"1 De toegelaten instelling stelt de huurders van haar woongelegenheden in de gelegenheid klachten over haar handelen of nalaten, of het handelen of nalaten van personen die voor haar werkzaamheden verrichten, in te dienen bij een klachtcommissie die tot taak heeft haar met redenen omkleed over de behandeling van die klachten te adviseren.
[…]"