Uitspraak
201708848/1/R1.
Datum uitspraak: 15 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant] ), beiden wonend te Milsbeek, gemeente Gennep,
en
de raad van de gemeente Gennep,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Excellente woning Smelenweg ong. Milsbeek" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Peteres, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]), beiden vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Het bestemmingsplan
1. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van een woning op een perceel ongenummerd aan de Smelenweg te Milsbeek ten zuid/zuidoosten van de gronden van [appellant] aan de [locatie].
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep
3. Het beroep van [appellant] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Wonen - Excellent wonen" aan de Smelenweg. [appellant] kan zich niet verenigen met de voorziene ontwikkeling.
Intrekking
4. Ter zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel ingetrokken.
Beantwoording zienswijze
5. Voor zover het betoog van [appellant] ten aanzien van de beantwoording van zijn zienswijze aldus moet worden begrepen dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb, overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 3:46 van Pro de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet gebleken is dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog faalt.
Goede procesorde
6. Voor zover de raad stelt dat [appellant] hetgeen hij in beroep naar voren brengt niet in de zienswijzenprocedure naar voren heeft gebracht en derhalve in verband met de goede procesorde buiten bespreking moet blijven, overweegt de Afdeling het volgende. Het beroep van [appellant] steunt op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Het betoog van de raad faalt.
Artikel 2.4.2 Omgevingsverordening Limburg 2014 - Woningen
7. [appellant] voert aan dat het voorzien van een nieuwe woning in strijd is met artikel 2.4.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 en de Regionale Structuurvisie Wonen Noord-Limburg (hierna: de RSV). In tegenstelling tot hetgeen de raad stelt blijkt niet uit provinciale cijfers en ook niet uit de RSV dat sprake is van een ondercapaciteit aan woningen in Milsbeek. Daarnaast is volgens [appellant] geen ontheffing op grond van artikel 2.1.2 van de Omgevingsverordening verleend, waarmee kan worden afgeweken van het verbod van artikel 2.4.2 van de Omgevingsverordening.
[appellant] wijst er op dat in de plantoelichting van het bestemmingsplan "Buitengebied Gennep", dat geldt als voorgaand plan voor het relevante perceel, staat beschreven dat niet mag worden voorzien in de toevoeging van woningen. Nu wordt echter gesteld dat de voorziene woning zou passen binnen het (gemeentelijk) beleid, omdat de initiatiefnemer een hoogwaardige woning zou gaan bouwen en investeert in natuurontwikkeling. Dit (gemeentelijk) beleid is volgens [appellant] in strijd met de Omgevingsverordening en de RSV.
7.1. De raad onderkent dat de RSV een reductieopgave voorschrijft teneinde de bestaande planvoorraad in de regio terug te verkleinen. De raad stelt echter dat reeds voor het einde van 2016 is voldaan aan de reductieopgave die voortvloeit uit de RSV. Op 3 juli 2017 heeft de raad de gemeentelijke visie "Samen sturen op kwaliteit 2017 - 2021" (hierna: de gemeentelijke woonvisie) vastgesteld, waarin de ambitie wordt geschetst om de plancapaciteit nog verder terug te brengen, zodat ruimte ontstaat voor nieuwe kwalitatief goede woningbouwinitiatieven. Daarin is (bij amendement) verwoord dat soepelheid zal worden betracht ten aanzien van aanvragen die gelegen zijn in de kernen waar sprake is van ondercapaciteit zoals in Milsbeek en Ottersum. Onder verwijzing naar het woningbehoefteonderzoek dat is verricht in opdracht van het actieprogramma van de RSV en waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Woningbehoefte Noord-Limburg, 2015-2025, deelrapport gemeenten" van 14 november 2016 en de notitie "Verhuisanalyse Gennep" van 6 januari 2016 (hierna: de verhuisanalyse), stelt de raad dat sprake is van een tekort aan woningen in de kern van Milsbeek.
7.2. Artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 luidt: "Een ruimtelijk plan voor een gebied gelegen in de regio Noord-Limburg voorziet niet in de toevoeging van woningen aan de bestaande voorraad woningen alsmede aan de bestaande planvoorraad woningen anders dan op de wijze zoals beschreven in de door de gemeenteraden vastgestelde Regionale Structuurvisie Wonen Noord-Limburg."
Artikel 2.4.2, vijfde lid, luidt: "De toelichting bij het ruimtelijke plan voor een gebied gelegen in de regio Noord-Limburg […] dat betrekking heeft op het toevoegen van woningen aan de bestaande voorraad woningen alsmede aan de bestaande planvoorraad woningen, bevat een verantwoording van de wijze waarop invulling is gegeven aan het bepaalde in het eerste lid […]".
7.3. Aan het plangebied is onder meer de bestemming "Wonen - Excellent wonen" met de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
Artikel 5, lid 5.1, luidt: "De voor "Wonen - Excellent wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen met daar bij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, andere werken, tuinen en erven en mede voor:
b. landschappelijke inpassing en/of erfbeplanting overeenkomstig het Landschappelijke inpassingsplan 'Woning XXL Milsbeek, 23-12-2015' dat als bijlage 1 bij deze regels is opgenomen;
[…]"
Artikel 5.2.1 luidt: "Voor een hoofdgebouw in casu woning gelden de volgende regels:
"a. het hoofdgebouw in casu woning moet ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' worden gebouwd;
b. ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' mag niet meer dan 1 woning worden gebouwd met dien verstande dat wordt voorzien in minimaal 2 parkeerplaatsen binnen de bestemming 'Wonen - Excellent wonen';
c. het bouwvlak mag volledig worden bebouwd;
d. de inhoud mag niet meer dan 1700 m3 bedragen;
e. de goothoogte mag niet meer dan 3,50 m bedragen;
f. de bouwhoogte mag niet meer dan 9 m bedragen;
[…]"
7.4. Voor zover de raad betoogt dat deze beroepsgrond vanwege artikel 8:69a van de Awb buiten beschouwing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Limburg 2014 heeft ten doel zorgvuldig ruimtegebruik te garanderen. Het relativiteitsvereiste als vervat in art. 8:69a Awb brengt niet met zich dat [appellant] zich, als omwonende, niet op de schending van deze norm kan beroepen, nu niet kennelijk is dat die normen niet strekken tot de bescherming van zijn belangen. Hierbij is van belang dat [appellant] er baat bij heeft dat de gronden in het plangebied niet onnodig worden bebouwd (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:570).
7.5. In de RSV staat dat er naar gestreefd wordt om in de gemeenten waar de plancapaciteit hoger is dan de huishoudensgroei de plancapaciteit voor woningen in de eerste 5 jaren met 40% van het overschot ten opzichte van de huishoudensgroei (ongeveer 1.200 woningen) te reduceren. In dit verband is een tabel opgenomen in de RSV waarin per gemeente concreet wordt aangegeven wat de reductieopgave is. Voor Gennep is in de RSV tot 2020 een reductieopgave van 120 woningen aan plancapaciteit opgenomen uitgaande van een totale plancapaciteit van 645 woningen. Onder deze tabel staat dat de absolute aantallen niet meer zijn dan richtgetallen en jaarlijks variëren vanwege bijgestelde prognoses en dat de tabel periodiek zal worden aangepast. Daarbij wordt verwezen naar de plancapaciteitsmonitor van de provincie Limburg. Toegelicht wordt dat deze afspraak kaderstellend is en dat het uiteindelijk het primaat van het lokale bestuur is hoe zij de lokale plancapaciteit kan en wil terugbrengen.
7.6. De Afdeling overweegt dat het terugbrengen van het overschot aan planvoorraad voor woningen in de Regio Noord-Limburg voorop wordt gesteld in de RSV. In de RSV wordt niet concreet beschreven of, en zo ja, onder welke voorwaarden mag worden voorzien in de toevoeging van woningen aan de bestaande voorraad woningen en/of aan de bestaande planvoorraad woningen. Hieruit leidt de Afdeling af dat het in beginsel in strijd is met de RSV, en daarmee met artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening, om in de regio Noord-Limburg te voorzien in nieuwe plancapaciteit voor woningbouw. In paragraaf 2.4.3 van de plantoelichting staat, onder verwijzing naar het rapport "Genneps Herprogrammeringsvoorstel 2015-2030", dat reeds is voldaan aan de reductieopgave van de RSV. In dit rapport staat dat de plancapaciteit van 645 woningen tussen 1 januari 2015 en 1 september 2016 is teruggebracht met 277 woningen. Nu daarmee verder is gegaan dan de reductieopgave uit de RSV tot 2020 begrijpt de Afdeling het standpunt van de raad aldus dat hierdoor tot 2020 weer ruimte is ontstaan voor nieuwe woningbouwinitiatieven. Deze uitleg van de RSV komt de Afdeling niet onjuist voor. Dit uitgangspunt is door de raad ook verwoord in de gemeentelijke woonvisie. Niet inzichtelijk is echter in hoeverre de gecreëerde capaciteit in Gennep reeds is opgesoupeerd. Hierdoor is naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk of ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan nog ruimte bestond voor het initiatief waarin thans is voorzien. Dit kan niet worden afgeleid uit het rapport "Genneps Herprogrammeringsvoorstel 2015-2030", het rapport "Woningbehoefte Noord-Limburg, 2015-2025, deelrapport gemeenten", de lokale woonvisie en evenmin uit de door de raad aangehaalde verhuisanalyse. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of het bestemmingsplan in strijd is met artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Het betoog slaagt.
7.7. De raad heeft nog aangevoerd dat in de lokale woonvisie staat dat soepelheid zal worden betracht ten aanzien van die aanvragen die zijn gelegen in kernen waar sprake is van ondercapaciteit, en dat uit het rapport "Woningbehoefte Noord-Limburg, 2015-2025, deelrapport gemeenten" volgt dat in de kern van Milsbeek sprake is van ondercapaciteit. Voor zover dit verweer van de raad aldus moet worden begrepen dat in de gebieden waar een ondercapaciteit aan woningbouwplannen heerst, op grond van gemeentelijk beleid kan worden afgeweken van het restrictieve regionale beleid verwoord in de RSV overweegt de Afdeling het volgende.
Nog daargelaten of, gelet op artikelen 4.1 en 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening, de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening toelaat om met toepassing van gemeentelijk beleid af te wijken van beleid waar in een provinciale verordening naar wordt verwezen, overweegt de Afdeling dat het plangebied niet in de kern van Milsbeek ligt, een voorwaarde die in de gemeentelijke woonvisie wordt gesteld aan de toepassing van voormelde soepelheid bij aanvragen. Overigens kan uit het regionale rapport "Woningbehoefte Noord-Limburg 2015-2025, deelrapport gemeenten" niet worden afgeleid dat in de kern van Milsbeek ondercapaciteit aan woningbouw bestaat.
Bronsgroene Landschapszone
8. [appellant] betoogt verder dat in strijd met artikel 2.7.2, van de Omgevingsverordening niet is toegelicht waarom de voorziene woning in het Bronsgroene landschap past.
8.1. Artikel 2.7.2 van de Omgevingsverordening luidt:
"1. De toelichting bij een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied gelegen in de Bronsgroene landschapszone, bevat een beschrijving van de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten, de wijze waarop met de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten is omgegaan en hoe de negatieve effecten zijn gecompenseerd. Bij de compensatie van de negatieve effecten op natuurwaarden ( kernkwaliteit "Groene karakter") wordt de beleidsregel als bedoeld in artikel 2.6.7, tweede lid, gevolgd.
2. De kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone zijn het groene karakter, het visueel-ruimtelijk karakter, het cultuurhistorisch erfgoed en het reliëf.
3. De kernkwaliteiten in de Bronsgroene landschapszone zijn nader uitgewerkt in de bijlage bij dit artikel."
Artikel 2.6.7 luidt:
"1. Gedeputeerde Staten stellen beleidsregels vast voor wijze waarop invulling wordt aan de bepalingen van de artikelen 2.6.3 tot en met 2.6.5.
2. Gedeputeerde Staten stellen beleidsregels vast voor de wijze waarop de compensatie als bedoeld in artikel 2.6.3 dient te worden uitgevoerd."
8.2. In paragraaf 2.3.1 van de plantoelichting staat dat het plangebied overwegend binnen de zone 'bronsgroene landschapszone' ligt. In deze paragraaf worden de in het plangebied voorkomende kernkwaliteiten beschreven. Het beleid binnen de bronsgroene landschapszone is blijkens de plantoelichting er op gericht om de landschappelijke kernkwaliteiten te behouden, te beheren, te ontwikkelen en te beleven. Het planvoornemen ziet op de realisatie van een "excellente woning" in combinatie met landschappelijke inpassing en/of natuurontwikkeling op momenteel onbebouwde agrarische gronden. In hoofdstuk 4 van de plantoelichting wordt beschreven op welke wijze de woning landschappelijk wordt ingepast en op welke wijze de natuurontwikkeling op de gronden met de bestemming "Natuur" wordt vormgegeven. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de niet nader gemotiveerde stelling van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat de plantoelichting niet voldoet aan de vereisten uit artikel 2.7.2 van de Omgevingsverordening. Het betoog faalt.
Conclusie
9. Gelet op hetgeen onder 7.6 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb is vastgesteld.
9.1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
9.2. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek dat onder 7.6 is geconstateerd te herstellen.
9.3. Daartoe dient de raad met inachtneming van hetgeen onder 7.6 en 7.7 is overwogen alsnog inzichtelijk te maken waarom de raad meent dat het bestemmingsplan in overeenstemming met artikel 2.4.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening is vastgesteld.
9.4. Bij een eventuele wijziging van het bestreden besluit behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast. De raad dient de wijziging van het besluit verder op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Proceskosten
10. In de einduitspraak zal worden beslist over eventuele proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Gennep op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in 7.6 en 7.7 is overwogen alsnog het besluit van 2 oktober 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Excellente woning Smelenweg ong. Milsbeek" te herstellen en de Afdeling en andere partijen de uitkomst daarvan mede te delen en een eventueel nieuw te nemen besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Koziolek-Stoof, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Koziolek-Stoof
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2018
749.