Uitspraak
201706648/1/R3.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], wonend te [woonplaats], en anderen,
en
de raad van de gemeente Deventer,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Parkeerterrein de Worp" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2018, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Deventer, en de raad, vertegenwoordigd door mr T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
2. Het bestemmingsplan maakt de aanleg van een parkeerterrein op een deel van de Melksterweide aan de Worp mogelijk. Op de gronden met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" is ruimte voor de aanleg van 222 vaste parkeerplaatsen en ongeveer 105 incidentele parkeerplaatsen. [appellant A] en anderen wonen in de omgeving van het voorziene parkeerterrein. Zij vrezen gevolgen van de aanleg van het parkeerterrein.
Ontvankelijkheid
3. [appellante B] en [appellant C], die het beroep mede hebben ingesteld, wonen op een afstand van meer dan 130 meter van het plangebied. Niet is gebleken dat zij vanaf hun percelen daar zicht op hebben. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die binnen het plangebied mogelijk worden gemaakt, is deze afstand naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
Voorts hebben [appellante B] en [appellant C] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. Dat zij de route door het bij de Melksterweide gelegen Worpplantsoen naar Deventer wandelen of fietsen, leidt niet tot het oordeel dat zij persoonlijk door het besluit worden geraakt.
De conclusie is dat [appellante B] en [appellant C] geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kunnen instellen.
Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellante B] en [appellant C].
Artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro)
4. [appellant A] en anderen voeren aan dat niet door middel van actuele, concrete gegevens is aangetoond dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6 van het Bro. Dit terwijl er volgens de Parkeermonitor 2016 restcapaciteit is in de binnenstad, die over de hele binnenstad verdeeld is. Evenmin is volgens hen onderbouwd dat bezoekers alleen op de Melksterweide hun auto op een redelijke afstand van het centrum kunnen parkeren. Ook betogen zij dat niet is gebleken dat het centrum nieuwe functies krijgt die het aanleggen van nieuwe parkeerplaatsen nodig maken. Zij stellen dat het aantal parkeerplaatsen dat op de Melksterweide gerealiseerd zou moeten worden, niet is onderbouwd. Volgens hen is niet onderzocht wat het effect van betaald parkeren is op de parkeerdruk in de wijk De Worp. Zij stellen dat het parkeerterrein geen oplossing biedt voor de parkeerdruk in De Worp, omdat het te ver van deze wijk ligt. Zij stellen dat, voor zover al sprake is van een behoefte, die incidenteel is tijdens evenementen en op zaterdagmiddag. Voorts is niet deugdelijk gemotiveerd of de behoefte niet in bestaand stedelijk gebied, bijvoorbeeld in het Sluiskwartier, of bij de bowlingbaan, zou kunnen worden opgevangen.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling. De raad verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943, onder 13.4. Volgens de raad is sprake van een parkeerterrein ten behoeve van een bestaande voorziening.
De raad stelt voorts dat hij in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het parkeerterrein voorziet in een behoefte. Hierover voert de raad aan dat de parkeerdruk in het zuidelijk deel van de binnenstad zo hoog is dat daar een parkeerprobleem is. Daarbij komt, zo voert de raad aan, dat parkeerplekken op het Grote Kerkhof zullen verdwijnen, omdat dit autovrij wordt. Voorts zullen volgens de raad in het Sluiskwartier minder parkeerplaatsen worden aangelegd dan eerst voorzien. De raad betoogt dat door de aantrekkende economie en functietoevoegingen in de binnenstad het parkeertekort verder zal toenemen. De raad stelt dat daarbij van belang is dat volgens de bouwverordening bij bouwontwikkelingen in de binnenstad parkeergelegenheid op eigen terrein uitgangspunt is, maar ook een bedrag kan worden gestort in de gemeentelijke reserve parkeren. De raad wil zoekverkeer voorkomen en voorziet daarom in parkeergelegenheid aan de randen van de binnenstad. De raad stelt dat de Melksterweide in de gemeentelijke beleidsregels parkeren bestemmingsplannen Deventer is voorzien als parkeerterrein. De raad geeft daarbij aan dat de Melksterweide nu al wordt gebruikt tijdens evenementen. Locaties in de binnenstad zijn volgens de raad niet geschikt omdat de raad de aanleg van parkeerplaatsen daar ongewenst acht. De raad voert voorts aan dat ook in het Worpplantsoen ontwikkelingen plaatsvinden die een parkeervraag genereren en dat de parkeersituatie in de wijk De Hoven is verslechterd.
Alternatieve locaties zijn niet beschikbaar omdat de raad het Grote Kerkhof autovrij wil maken en de parkeerdruk evenwichtiger over de binnenstad wil verdelen door parkeerplaatsen naar de randen van de stad te verplaatsen, aldus de raad. Het zou in strijd met dit beleid zijn om parkeerplaatsen in de stad toe te voegen.
4.2. Artikel 1.1.1, aanhef en onder i, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder: stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
Artikel 3.1.6, tweede lid, luidde ten tijde van het bestreden besluit als volgt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."
4.3. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
4.4. Het plan voorziet binnen de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" in een verharding van gronden met een oppervlak van ongeveer 6600 m2 voor de beoogde parkeerplaats. Dit is een "andere stedelijke voorziening" als bedoeld in artikel 1.1.1, aanhef en onder i, van het Bro (vgl. ook de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 2 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2143). De raad heeft met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943 betoogd dat de behoefte aan het parkeerterrein afhankelijk is van de aanwezigheid van bestaande voorzieningen als de binnenstad van Deventer, de wijk De Hoven en het Worpplantsoen. De Afdeling volgt deze redenering niet. In de uitspraak van 5 april 2017 ging het om een parkeerterrein waarvan de behoefte afhankelijk was van de aanwezigheid van een bestaand recreatieterrein, zodat daarom het parkeerterrein op zichzelf niet was aan te merken als een stedelijke ontwikkeling. De Afdeling acht in het voorliggende geval het verband tussen de behoefte aan het parkeerterrein en bestaande voorzieningen echter te diffuus om te kunnen concluderen dat het parkeerterrein op zichzelf niet als stedelijke ontwikkeling is aan te merken.
4.5. Aan de gronden was in het voorgaande bestemmingsplan de bestemming "Natuur" toegekend. Het plan voorziet in een wijzing van de functie "Natuur" naar "Verkeer - Verblijfsgebied". Omdat het vorige bestemmingsplan binnen de bestemming "Natuur" niet voorzag in een stedelijke ontwikkeling, voorziet het nieuwe plan in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
4.6. De raad wil een aantrekkelijker binnenstad. Daarom streeft de raad naar een autoluwere binnenstad met minder geparkeerde voertuigen op de pleinen en minder zoekverkeer dan in de huidige situatie. De raad heeft er in het parkeerbeleid voor gekozen parkeervoorzieningen aan de randen van de binnenstad aan te leggen om ter ontlasting van de historische binnenstad zoekverkeer te voorkomen. De raad wil naast parkeergarages ook voorzien in gratis parkeervoorzieningen.
Volgens de Parkeermonitor 2016 is er restcapaciteit die verdeeld is over de hele binnenstad. De Parkeermonitor 2016 vermeldt echter ook dat de verdeling van de restcapaciteit scheef is. Buurten met weinig vrije capaciteit zijn volgens de Parkeermonitor 2016 het Noordenbergkwartier, het Bergkwartier en het centrum. Een aantal straten, in het bijzonder de straten rond de Nieuwe Markt, de Sijzenbaan, het vergunningdeel van het Grote Kerkhof en enkele straten in het Bergkwartier hebben volgens de Parkeermonitor 2016 vrijwel altijd een kritische parkeerdruk. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding om in zoverre aan de juistheid van de Parkeermonitor 2016 te twijfelen. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat over de gehele binnenstad bezien weliswaar voldoende parkeercapaciteit bestaat, maar dat deze capaciteit scheef is verdeeld over de stad en dat de parkeerdruk in het zuidelijke gedeelte van de binnenstad zo hoog is dat daar sprake is van een parkeerprobleem.
In de plantoelichting is vermeld dat op het moment dat het Grote Kerkhof autovrij wordt gemaakt, hier 110 parkeerplaatsen komen te vervallen. Er is daarom volgens de plantoelichting behoefte aan alternatieve parkeerlocaties op acceptabele loopafstand. Voor het zuidelijk deel van de binnenstad zijn hiervoor het Sluiskwartier en de Melksterweide aangewezen. Ter zitting heeft de raad gesteld dat in het Sluiskwartier 22 parkeerplaatsen minder zullen worden aangelegd dan eerst was voorzien, omdat er in verband met het behoud van de cultuurhistorische waarde voor is gekozen minder panden te slopen, waardoor minder ruimte voor parkeervoorzieningen bestaat. De raad beoogt met het aan te leggen parkeerterrein op de Melksterweide te voorzien in vervanging van de 132 parkeerplaatsen die verdwijnen door het vervallen van de parkeerplaatsen op het Grote Kerkhof en de wijziging van de plannen voor het Sluiskwartier. Voorts beoogt de raad met het aan te leggen parkeerterrein op de Melksterweide te voorzien in vervanging van de 85 parkeerplaatsen die vervallen doordat niet langer langs de Bolwerksweg en het talud van de Wilhelminabrug kan worden geparkeerd.
Gelet hierop heeft de raad zijn standpunt dat sprake is van een bestaande behoefte naar het oordeel van de Afdeling door middel van actuele concrete gegevens onderbouwd. [appellant A] en anderen hebben weliswaar betoogd dat ook in het Sluiskwartier en in de Brinkgarage op acceptabele loopafstand kan worden geparkeerd, maar de raad heeft met dit plan mede in onbetaalde parkeerplaatsen willen voorzien. Gelet hierop heeft de raad geen onderzoek hoeven verrichten naar de effecten van betaald parkeren op de Melksterweide. De raad wil de parkeerplaatsen op de Melksterweide ook kunnen gebruiken voor activiteiten in de omgeving van het Worpplantsoen. Bovendien heeft de raad beoogd met de parkeerplaatsen op de Melksterweide een bijdrage te leveren aan het oplossen van de ervaren hoge parkeerdruk in de wijk De Hoven, waarvan de bewoners nu uitwijken naar de Bolwerksweg en het talud van de Wilhelminabrug. Ten slotte heeft de raad willen voorzien in de toenemende behoefte aan parkeerplaatsen vanwege de aantrekkende economie en door functietoevoegingen aan de zuid-westzijde van de binnenstad, zoals van filmtheater De Viking, de bibliotheek en het Stadhuis. De raad heeft zich met het oog op het parkeerprobleem aan de zuidkant van de stad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een bestaande behoefte.
4.7. Wat de vraag betreft of de raad op adequate wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro en of de door [appellant A] en anderen genoemde alternatieven de raad ertoe hadden moeten bewegen af te zien van de vaststelling van het plan, heeft de raad ter zitting verklaard dat de vergunningen voor parkeren onder het stadhuis zijn vergeven, zodat dit geen alternatief is voor de vergunninghouders die nu op het Grote Kerkhof parkeren. Indien in de Boreelgarage geen plaats is, zal zoekverkeer ontstaan, hetgeen de raad wil voorkomen. Wat de Wilhelminabruggarage betreft heeft de raad er terecht op gewezen dat er geen mutaties zijn in het aantal parkeerplaatsen. In het Sluiskwartier zullen minder parkeerplaatsen worden aangelegd, omdat ervoor is gekozen minder panden te slopen, waardoor minder ruimte voor parkeervoorzieningen bestaat. De locatie bij de bowlingbaan is niet geschikt, omdat de afstand tot de binnenstad te groot is en deze gronden in gebruik zijn als volkstuinen, terwijl er geen voornemen is die functie te beëindigen. Het aangevoerde geeft de Afdeling geen aanleiding om te concluderen dat de raad artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro heeft geschonden.
Het betoog faalt.
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro)
5. [appellant A] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met het Barro. Daartoe wijzen zij erop dat het plangebied op de kaart ‘grote Rivieren’ is aangewezen als "Rivierbed" en als "Stroomvoerend deel Rivierbed". Artikel 2.4.4 van het Barro maakt het niet mogelijk het bestemmingsplan te wijzigen ten behoeve van de aanleg van parkeerplaatsen, aldus [appellant A] en anderen.
5.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste zich tegen beoordeling van deze beroepsgrond verzet.
Voorts stelt de raad dat wordt voldaan aan artikel 2.4.3 en aan artikel 2.4.4. Er is volgens de raad sprake van een voorziening van groot openbaar belang. De raad wijst daarbij op de uitspraken van de Afdeling van 3 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4387) en 8 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2166). Volgens de raad is beleid vastgesteld om de binnenstad autoluw te maken om het woon- en leefklimaat in de binnenstad te verbeteren. De raad geeft aan dat in het kader van de uitvoering van dit beleid parkeerplaatsen zullen verdwijnen, zodat de aanleg van extra parkeerplaatsen noodzakelijk is. Volgens de raad zijn geen andere geschikte locaties beschikbaar.
5.2. Ingevolge artikel 8:69a van Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
5.3. Artikel 2.4.4, onder j, van het Barro luidt: "Onverminderd artikel 2.4.3 kan een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden mogelijk gemaakt:
j. de verwezenlijking van voorzieningen van groot openbaar belang die niet buiten het rivierbed kunnen worden gerealiseerd;"
5.4. In de nota van toelichting bij het Barro (Stb 2011, 391) is bij artikel 2.4.4 (stroomvoerend deel rivierbed) het volgende vermeld:
"[…]
onderdeel j
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een groot openbaar belang is relevant of het belang een zekere maatschappelijke waarde vertegenwoordigt. Dit belang moet naar aard en omvang voldoende zwaarwegend zijn om de toelating van de voorziening in het rivierbed te rechtvaardigen. Bij zuiver individuele belangen is geen sprake van een «groot openbaar belang».
[…]"
5.5. Een belangrijke doelstelling van het plan is om met de aanleg van het voorziene parkeerterrein het woon- en leefklimaat in de binnenstad van Deventer te verbeteren. In het licht van de onder 5.4 genoemde passage uit de nota van toelichting heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling terecht aangenomen dat het plan voorziet in de verwezenlijking van een voorziening van groot openbaar belang die niet buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar hetgeen zij onder 4.7 heeft overwogen over het ontbreken van geschikte alternatieven binnen het bestaand stedelijk gebied, terwijl de raad de Afdeling er bovendien van heeft overtuigd dat er ook buiten het bestaand stedelijk gebied geen geschikte andere locaties zijn voor het parkeerterrein. Strijd met artikel 2.4.4, aanhef en onder j, van het Barro acht de Afdeling daarom niet aanwezig.
Het betoog faalt.
5.6. Nu de beroepsgrond geen doel treft, komt de Afdeling niet meer toe aan de vraag of het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste aan vernietiging van het besluit in de weg zou staan.
Omgevingsverordening Overijssel
6. [appellant A] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met de artikelen 2.1.3, 2.1.4, 2.1.5, 2.1.6 en 2.8 van de Omgevingsverordening Overijssel 2017.
6.1. Artikel 12.2.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 luidt: "Het bepaalde in hoofdstuk 2 is niet van toepassing op ontwerpbestemmingsplannen die ter visie zijn gelegd maar nog niet zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van deze verordening, voor zover daarover door de provinciale diensten positief is geadviseerd."
Op grond van deze bepaling is de Omgevingsverordening Overijssel 2017 niet van toepassing op dit plan, omdat het ontwerpplan ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de verordening op 1 mei 2017. In paragraaf 6.2.3 van de plantoelichting is vermeld dat het concept-bestemmingsplan vooraf is besproken met de provincie Overijssel. Naar aanleiding daarvan zijn enkele punten in de toelichting aangepast. De provincie Overijssel heeft geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan. Het plan is op 28 juni 2017, dus na de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 op 1 mei 2017, vastgesteld.
6.2. Artikel 12.1.2, aanhef, van de Omgevingsverordening Overijssel 2107 luidt: "De Omgevingsverordening Overijssel 2009 zoals vastgesteld op 1 juli 2009 en nadien gewijzigd […] is met de vaststelling van deze verordening ingetrokken."
Ten tijde van de vaststelling van het plan op 28 juni 2017 gold de Omgevingsverordening Overijssel 2009 derhalve evenmin. De met de genoemde bepalingen van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 vergelijkbare bepalingen uit de Omgevingsverordening Overijssel zijn hierdoor niet op het plan van toepassing.
Het betoog faalt.
Beschermd stadsgezicht
7. [appellant A] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met de doelstelling van het beschermd stadsgezicht. Ten onrechte is de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed noch de adviesraad monumenten geraadpleegd.
7.1. De raad stelt dat de doelstelling van het beschermd stadsgezicht het behoud van het zicht vanaf het centrum op de Worp is. Volgens de raad is geen sprake van aantasting van het beschermd stadsgezicht omdat nu ook geen zicht op de Worp bestaat door de aanwezige bebouwing. Bovendien voorziet het plan volgens de raad slechts in beperkte bouwmogelijkheden. Daarover stelt de raad dat op gronden met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" lichtmasten en kunstobjecten een maximale hoogte van 6 m mogen hebben en dat voor andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, een maximale bouwhoogte van 4 m geldt, terwijl op gronden met de bestemming "Groen" slechts straatmeubilair mogelijk is. Vanaf de Wilhelminabrug is er wel zicht op de parkeerplaats, maar de situatie daar verbetert, aldus de raad.
7.2. Als bijlage 5 bij de plantoelichting is de toelichting bij het besluit tot aanwijzing van de binnenstad van Deventer als beschermd stadsgezicht opgenomen. Daarin is op p.1 vermeld "Het beschermde stadsgezicht omvat - met uitzondering van het zuidoostelijke stadsdeel de Raam - het binnen de 17de eeuwse vesting gelegen stadsgebied, de rivier de IJssel en het open gebied de Worp. Hoofdelementen in de ruimtelijke opbouw zijn het fraaie IJsselfront en de daarmee parallel lopende stadsstraten, het centrale Grote Kerkhof, de brink, het enigszins afzijdig gelegen Bergkwartier en de tussen de voormalige vestingwerken en de Middeleeuwse stadskern gesitueerde 19de eeuwse schil. Voorts is het contrast tussen de sterk besloten binnenstadsruimten en de grote openheid van het rivierfront gericht op de onbebouwde groene overzijde kenmerkend. De resterende middeleeuwse stadsmuren en de gedeeltelijk tot plantsoen getransformeerde vestingweren zijn op basis van de Monumentenwet reeds als object beschermd. Het zijn deze kenmerken en kwaliteiten die de hoofdmotieven vormen voor het besluit de binnenstad van Deventer met het aan de overzijde van de rivier gelegen Worp aan te wijzen als beschermd stadsgezicht."
De toelichting bij het aanwijzingsbesluit vermeldt voorts op p. 21: "Het contrast met de onbebouwde en van forse boomgroepen voorziene groene overzijde geeft aan het totale ruimtelijk beeld een extra dimensie." En "Het open gebied van de Worp vervult reeds lang de functie van buitenhof voor de burgers van Deventer. […] Thans is het gebied, doorsneden door enige dijkjes, een mengvorm van uiterwaarden en parkaanleg, waarbij met name het groene onbebouwde karakter als belangrijkste structurele kenmerk kan worden beschouwd."
7.3. Artikel 9.1, eerste lid, van de Erfgoedwet luidt: "Tot het tijdstip waarop het bij koninklijke boodschap van 16 juni 2014 ingediende voorstel van wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) (Kamerstukken 33 962) tot wet is verheven en in werking is getreden:
a. blijven de hoofdstukken [...] IV […] van de Monumentenwet 1988, zoals die luidden voor inwerkingtreding van deze wet, van toepassing;".
Artikel 36 van Pro de Monumentenwet 1988 is opgenomen in hoofdstuk IV van deze wet.
Artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 luidde: "De gemeenteraad stelt ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vast als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening."
7.4. Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor: […]
met de daarbij behorende:
f. straatmeubilair ten dienste van de bestemming als zitbankjes, prullenbakken, e.d.;".
Lid 3.2.1, luidt:
"a. Op de tot "Groen" bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken, geen gebouw zijnde die ten dienste staan van deze bestemming."
Lid 3.2.2, luidt: "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, gelden de volgende regels:
a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de geleiding, beveiliging en regeling van het verkeer en wegverlichting mag niet meer dan 8 m bedragen;
b. de bouwhoogte van terreinafscheidingen mag niet meer dan 1,5 m bedragen;
c. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer dan 2 m bedragen."
Artikel 5, lid 5.2.1, luidt: "Op de tot "Verkeer - Verblijfsgebied" bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd bouwwerken die ten dienste staan van deze bestemming."
Lid 5.2.2, luidt: "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:
a. de bouwhoogte van lichtmasten mag niet meer dan 6 meter bedragen;
b. de bouwhoogte van kunstobjecten mag niet meer dan 6 m bedragen;
c. de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer dan 4 m bedragen."
7.5. De Afdeling stelt vast dat volgens het aanwijzingsbesluit het contrast tussen de onbebouwde, groene overkant en de sterk besloten binnenstadsruimten kenmerkend is. Daarom is de doelstelling van het beschermd stadsgezicht niet alleen het behoud van het zicht vanaf de binnenstad op de Worp, maar ook het behoud van het onbebouwde, groene karakter van de Worp. De aanleg van het parkeerterrein sluit in beginsel niet aan bij deze doelstellingen. De raad heeft echter doorslaggevend mogen achten dat het parkeerterrein achter de bebouwing van de Bolwerksweg is gelegen, waardoor deze minder zichtbaar is. Het bestemmingsplan maakt binnen de gronden met de bestemming "Groen" of "Verkeer - Verblijfsgebied" bovendien slechts beperkte bebouwing mogelijk. De raad heeft bij de besluitvorming betrokken dat het plangebied ook in de huidige situatie al wordt gebruikt voor parkeren in de berm van de Bolwerksweg, langs het talud van de Wilhelminabrug en langs de Avenue, waardoor de situatie rommelig aandoet en dat door het parkeren te centreren op het parkeerterrein op de Melksterweide en het parkeren op de andere locaties onmogelijk te maken het gebied minder rommelig wordt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanleg van de parkeerplaatsen niet leidt tot een zodanige aantasting van het beschermd stadsgezicht dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen. De Afdeling ziet ook geen rechtsgrond voor het oordeel dat de raad advies had moeten vragen aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed of de adviesraad monumenten van de gemeente Deventer.
Het betoog faalt.
Onderzoek verkeersveiligheid en verkeersafwikkeling
8. [appellant A] en anderen voeren aan dat ten onrechte niet is onderzocht of de Twelloseweg de te verwachten verkeersbewegingen wel aan kan of dat er opstoppingen zullen ontstaan. Volgens hen had moeten worden onderzocht of de weg voldoende verkeersveilig is.
8.1. De raad stelt dat Goudappel Coffeng onderzoek heeft gedaan naar de te verwachten aantallen verkeersbewegingen en de effecten daarvan op de parkeer- en verkeerssituatie. Mede gelet op de omvang van het parkeerterrein en de daarmee samenhangende verkeersbewegingen bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat negatieve gevolgen voor de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid zullen optreden.
8.2. Volgens p. 8 en 9 van het rapport "Verkeerseffecten wijziging parkeersituatie De Worp" van Goudappel Coffeng van 24 januari 2016 (hierna: het verkeersonderzoek) zullen de effecten van de uitbreiding van het parkeren op de Melksterweide niet worden gemerkt en zijn op het gebied van verkeersveiligheid geen aanleidingen om te veronderstellen dat negatieve effecten zullen optreden bij uitbreiding van het parkeren op de Melksterweide. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding om aan de juistheid van dit rapport te twijfelen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid.
Het betoog faalt.
Onderzoek luchtkwaliteit / stikstofdepositie
9. [appellant A] en anderen voeren aan dat niet is onderzocht wat de gevolgen zijn voor de luchtkwaliteit en de stikstofdeposititie op het nabijgelegen Natura 2000-gebied.
9.1. De raad stelt dat EcoGroen op 5 januari 2017 de "Natuurtoets parkeerplaats Melksterweide, Deventer. Inventarisatie en beoordeling in het kader van de Wet natuurbescherming onderdelen soort en gebiedsbescherming (Natura 2000)" (hierna: de natuurtoets) heeft opgesteld. Volgens de natuurtoets heeft het plan geen toename tot gevolg van stikstofdepositie boven de grenswaarde voor het Natura 2000-gebied Rijntakken. In een nadere notitie van 31 oktober 2017 heeft EcoGroen verduidelijkt dat negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen voor habitattypen binnen het Natura 2000-gebied als gevolg van de te verwachten stikstofdepositie zijn uitgesloten. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding om aan de juistheid van dit rapport te twijfelen. [appellant A] en anderen hebben de beroepsgrond wat betreft het aspect luchtkwaliteit als zodanig niet nader onderbouwd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid.
Het betoog faalt.
Onderzoek geluid
10. [appellant A] en anderen voeren aan dat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat niet zijn onderzocht, terwijl in het verkeersonderzoek het treffen van geluidreducerende maatregelen in overweging wordt gegeven.
10.1. De raad stelt dat uit het verkeersonderzoek blijkt dat het geluid weliswaar toeneemt, maar dat binnen de wettelijke normen wordt gebleven.
10.2. De Wet geluidhinder is niet van toepassing op de aanleg van het parkeerterrein, omdat geen sprake is van reconstructie van een weg. Het gaat evenmin om het realiseren van een nieuwe geluidgevoelige functie. Bovendien is sprake van een weg met een maximumsnelheid van 30 km/u. Wel heeft de raad beoordeeld of sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Volgens het verkeersonderzoek is als gevolg van de voorgenomen plannen een geluidstoename van 2 dB te verwachten. De berekende geluidsbelastingen van ongeveer 48 tot 53 dB zijn volgens het verkeersonderzoek niet uitzonderlijk voor een 30 km/h weg en passend bij een erftoegangsweg. De raad heeft de toename van het geluidniveau met 2 dB vergeleken met de grens voor saneringssituaties op grond van de Wet geluidhinder. Deze grens voor saneringssituaties wordt slechts beperkt, te weten met 0,5 dB, overschreden. Omdat sprake is van een beperkte overschrijding en van gebruikelijke geluidniveaus voor een stedelijke situatie heeft de raad de situatie wat betreft het woon- en leefklimaat aanvaardbaar geacht. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding om aan de juistheid van dit rapport te twijfelen. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijzigingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt niet leiden tot zo’n verslechtering van het akoestisch klimaat in de omgeving ten gevolge van het wegverkeer dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog faalt.
Planregels
11. [appellant A] en anderen voeren aan dat de planregeling inzake het aanlegvergunningstelsel bij een dubbelbestemming niet duidelijk is. Het verbod om bepaalde werkzaamheden uit te voeren geldt volgens de planregels niet voor werkzaamheden waarmee op grond van een omgevingsvergunning is of mag worden begonnen ten tijde van de inwerkingtreding van het plan. Volgens hen had in deze bepalingen moeten staan dat het verbod niet geldt voor werkzaamheden die reeds in uitvoering zijn ten tijde van de inwerkingtreding van het plan of uitgevoerd kunnen worden op basis van een al verleende, onherroepelijke, omgevingsvergunning.
11.1. De raad stelt dat uit de planregeling voldoende blijkt dat het aanlegvergunningstelsel niet geldt voor werkzaamheden die ten tijde van de inwerkingtreding van het plan al in uitvoering zijn of waarvoor op dat moment een omgevingsvergunning is verleend.
11.2. Naar het oordeel van de Afdeling is in de planregels duidelijk vermeld dat de in de artikelen 6, lid 6.3.1, 7, lid 7.3.1, 8, lid 8.4.1, 9, lid 9.4.1 en 13, lid 13.1.4, onder a, van de planregels opgenomen verboden niet gelden voor het uitvoeren van werkzaamheden waarmee is begonnen ten tijde van de inwerkingtreding van dit plan indien daarvoor geen vergunning vereist was of waarmee op grond van een omgevingsvergunning of ontgrondingvergunning is of mag worden begonnen ten tijde van de inwerkingtreding van het plan.
Het betoog faalt.
Conclusie
12. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [appellante B] en [appellant C];
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
w.g. Kranenburg
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
433.