Uitspraak
201704521/1/A1.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Wijchen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Uden,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 april 2017 in zaak nr. 17/107 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2016 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de aanwezigheid en het in gebruik hebben van de LPG-installatie binnen de inrichting op het perceel [locatie 1] te Uden (hierna: het perceel) binnen drie maanden na het van kracht worden van dit besluit te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2017 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 december 2016 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [wederpartij], met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes maanden na bekendmaking van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2018, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door P.P.G. Wintjes, H.G.W. de Lange en A.A.S.A.M. Zwaans, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.C.B. van Eekeren, advocaat te Den Bosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] exploiteert een tankstation op het perceel. Bij het tankstation is een LPG-installatie aanwezig. [appellante sub 1], eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie 2], heeft het college verzocht tegen die installatie handhavend op te treden. Volgens haar is de aanwezigheid van de LPG-installatie in strijd met voorschrift 8 van de vergunning van 13 november 2014 (hierna: voorschrift 8). [appellante sub 1] heeft om handhaving verzocht, omdat zij op haar perceel appartementen wil realiseren en de aanwezigheid van de LPG-installatie daar mogelijk aan in de weg staat.
2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanwezigheid van de LPG-installatie in strijd is met voorschrift 8, omdat daarin is bepaald dat de aanwezigheid en het in gebruik hebben van een LPG-installatie verboden is. Het college heeft het verzoek van [appellante sub 1] dan ook toegewezen en heeft [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de aanwezigheid en het in gebruik hebben van de LPG-installatie te beëindigen en beëindigd te houden.
3. In beroep heeft [wederpartij] zich op het standpunt gesteld dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, de vergunning van 13 november 2014 geen revisievergunning is als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), maar een veranderingsvergunning. Met de verlening van die vergunning zijn de eerder verleende vergunningen van 27 maart 1990 en 23 april 1991 voor een tankstation waar ook LPG wordt verkocht dan ook niet komen te vervallen. Het college heeft die omstandigheid ten onrechte niet in haar beoordeling betrokken, aldus [wederpartij].
4. De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd en geoordeeld dat de vergunning van 13 november 2014 inderdaad moet worden aangemerkt als een veranderingsvergunning en niet als een revisievergunning, zodat de vergunningen uit 1990 en 1991 niet zijn vervallen. Daartoe heeft de rechtbank van belang geacht dat de Afdeling in haar tussenuitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2732, die betrekking had op een eerder besluit op de aanvraag die uiteindelijk heeft geleid tot de vergunning van 13 november 2014, artikel 4, vijfde lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) noemt. Volgens de rechtbank heeft die bepaling betrekking op nieuwe situaties en geeft die geen invulling aan de artikelen 2.31 en 2.33 van de Wabo. Voorts heeft de rechtbank van belang geacht dat in de vergunning van 13 november 2014 geen afweging wordt gemaakt over het intrekken van bestaande rechten, zoals bedoeld in de artikelen 2.31 en 2.33. Over het wijzigen of intrekken van bestaande rechten vanwege ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu wordt niet gerept en de Afdeling heeft zich hierover evenmin uitgelaten, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de aanwezigheid van een LPG-installatie in voorschrift 8 verboden is en dit voorschrift onherroepelijk is. De aanwezige installatie is in strijd met dit voorschrift, zodat het college bevoegd is ten aanzien van deze overtreding een last onder dwangsom op te leggen. Voorschrift 8 is volgens de rechtbank echter in strijd met de rechten van [wederpartij] uit de in 1990 en 1991 verleende vergunningen. Dit is een bijzondere omstandigheid die het college bij zijn beoordeling had moeten betrekken. Omdat het college in het besluit op bezwaar slechts heeft overwogen dat sprake is van een revisievergunning en zich geen rekenschap heeft gegeven van de omstandigheid dat de vergunningen uit 1990 en 1991 niet zijn vervallen, is het besluit op bezwaar onvoldoende gemotiveerd, aldus de rechtbank.
Revisie- of veranderingsvergunning?
5. Het college en [appellante sub 1] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vergunning van 13 november 2014 geen revisievergunning is. Daartoe voeren zij aan dat, zoals de rechtbank ook zelf heeft overwogen, in de aanvraag van 18 november 2010 duidelijk staat dat een revisievergunning wordt aangevraagd en dit ook in de vergunning van 13 november 2014 meermaals is vermeld. Voorts wijzen zij erop dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de aanvraag en de bijbehorende tekening betrekking hebben op de gehele inrichting. Gelet op deze omstandigheden en in aanmerking genomen dat in de vergunning van 13 november 2014 staat dat de aangevraagde vergunning, voor zover niet geweigerd, wordt verleend, is sprake van een revisievergunning, aldus het college en [appellante sub 1].
5.1. In hoger beroep is niet bestreden dat de aanvraag van 18 november 2010 betrekking heeft op een revisievergunning voor de gehele inrichting. Dit is ook zowel in de op die aanvraag verleende, maar vernietigde respectievelijk ingetrokken omgevingsvergunningen van 14 mei 2012 en 19 december 2013, als in de uiteindelijke vergunning van 13 november 2014 vermeld. Voorts is in de vergunning van 13 november 2014 vermeld dat vergunning wordt geweigerd voor de aflevering van motorbrandstoffen aan vrachtwagens en het in werking hebben van een LPG-installatie, maar dat de aangevraagde vergunning voor het overige wordt verleend. Hieruit volgt dat een revisievergunning is aangevraagd en, behoudens het geweigerde gedeelte, is verleend. Gelet hierop betogen het college en [appellante sub 1] terecht dat de vergunning van 13 november 2014 een revisievergunning is. Dat artikel 2.6 van de Wabo niet met zoveel woorden in de vergunning is vermeld, maakt dat niet anders, aangezien ook zonder die vermelding duidelijk is dat een revisievergunning als bedoeld in die bepaling is aangevraagd en verleend.
De overwegingen van de Afdeling in de tussenuitspraak van 23 juli 2014 leiden niet tot een ander oordeel. Die uitspraak had geen betrekking op de vergunning van 13 november 2014.
Bovendien is artikel 4, vijfde lid, van het Bevi, gezien het derde lid ervan op zichzelf ook van toepassing op aanvragen om een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo. Ook de inhoudelijke overwegingen in het besluit van 13 november 2014 of het wellicht ten onrechte ontbreken daarvan ten aanzien van bestaande rechten, leiden niet tot een ander oordeel. Die laten immers onverlet dat de aanvraag duidelijk is ingediend voor een revisievergunning en de vergunning van 13 november 2014 op grond van die aanvraag is verleend. Belanghebbenden hebben in de procedure over de vergunning van 13 november 2014, aan welke procedure zowel [wederpartij] als de eigenaar van het tankstation hebben deelgenomen, aan de orde kunnen stellen dat ten onrechte bestaande rechten uit de vergunningen van 1990 en 1991 niet op juiste wijze in de beoordeling zijn betrokken.
5.2. Aangezien de vergunning van 13 november 2014 een revisievergunning is als bedoeld in artikel 2.6 van de Wabo, volgt uit het vierde lid van die bepaling dat de vergunningen uit 1990 en 1991 zijn vervallen. Het college heeft die vergunningen dan ook terecht niet in zijn beoordeling betrokken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Beoordeling gronden in beroep
6. Hierna zal de Afdeling de gronden bespreken die [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd en waaraan de rechtbank niet is toegekomen. Daarbij merkt de Afdeling op dat de rechtbank al onbestreden heeft geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
7. Voor zover [wederpartij] betoogt dat zij het niet in haar macht heeft de overtreding te beëindigen omdat zij niet de eigenaar van het tankstation is, faalt dat, reeds omdat zij in beroep te kennen heeft gegeven dat de eigenaar van het tankstation bereid is mee te werken aan verwijdering van de LPG-installatie.
8. Het betoog van [wederpartij] dat zij de aanvraag die heeft geleid tot de vergunning van 13 november 2014 en het daaraan verbonden voorschrift 8 uitsluitend heeft ingediend om het college in staat te stellen te voldoen aan de op hem rustende plicht om een saneringssituatie zoals bedoeld in het Bevi op te heffen, levert geen grond op voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Die omstandigheid doet er niet aan af dat voorschrift 8 geldt en dat [wederpartij] in de procedure over de vergunning van 13 november 2014 de mogelijkheid heeft gehad zich tegen dat voorschrift te verzetten.
9. Het betoog van [wederpartij] dat, gelet op de voorgeschiedenis, bij haar de verwachting is gewekt dat zij de verkoop van LPG kon voortzetten, faalt. Dat het college in eerste instantie bereid was die verkoop toe te staan, doet er niet aan af dat die verkoop met de vergunning van 13 november 2014 is verboden. Voor zover [wederpartij] van oordeel was dat dit verbod in strijd was met het vertrouwensbeginsel, had zij dat destijds in de procedure over die vergunning kunnen aanvoeren. [wederpartij] heeft niet gesteld dat het college na het verlenen van de vergunning van 13 november 2014 door het doen van concrete toezeggingen bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de LPG-installatie. Het college heeft dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door het opleggen van de last onder dwangsom.
Conclusie
10. De hoger beroepen zijn gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Uit hetgeen is overwogen in overweging 6 tot en met 9, volgt dat de gronden die [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd niet slagen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
11. De vernietiging van de aangevallen uitspraak en de ongegrondverklaring van het beroep hebben tot gevolg dat de bij besluit van 10 februari 2016 opgelegde last onder dwangsom per direct weer geldt.
Het heeft tevens tot gevolg dat, nu de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsommen onmiddellijk zijn verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepalen dat het dwangsombesluit met terugwerkende kracht wordt geschorst tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
12. Het college dient ten aanzien van [appellante sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
13. Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat de griffier van de Raad van State aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetaalt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellante sub 1] en het college van burgemeester en wethouders van Uden gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 april 2017 in zaak nr. 17/107;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat het besluit van 10 februari 2016 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Uden tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.049,97 (zegge: duizendnegenenveertig euro en zevenennegentig cent), waarvan € 1.002,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Troostwijk
voorzitter De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
641-543. BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, luidde ten tijde van het verlenen van de vergunning van 13 november 2014:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk."
Artikel 2.6 luidde:
"1 Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
2 Indien het bevoegd gezag heeft bepaald dat een zodanige omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, besluit het aanvragen met betrekking tot de betrokken activiteit die daarop geen betrekking hebben, niet te behandelen.
3 Het bevoegd gezag kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33.
4 Een met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning vervangt met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt, de eerder met betrekking tot het betrokken project verleende omgevingsvergunningen, voor zover het de inrichting of het mijnbouwwerk betreft. Deze omgevingsvergunningen vervallen op het tijdstip waarop de met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning, onherroepelijk wordt."
Artikel 2.31 luidde:
"1 Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
a. […]
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
[…]
2 Het bevoegd gezag kan voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op:
[…]
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is;
[…]"
Artikel 2.33 luidde:
"1 Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover:
[…]
b. deze betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, indien door toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, redelijkerwijs niet kan worden bereikt dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast;
[…]
d. de inrichting of het mijnbouwwerk ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 2.31 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt;
[…]"
Besluit externe veiligheid inrichtingen
Artikel 4 luidde Pro:
"1 Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de grenswaarde, genoemd in artikel 6, eerste lid, in acht.
2 Het bevoegd gezag houdt bij de beslissing op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid rekening met de richtwaarde, genoemd in artikel 6, tweede lid.
3 Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2°, en 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, de grenswaarden, genoemd in de artikelen 7, eerste lid, en 24, eerste lid, in acht.
4 Het bevoegd gezag houdt bij de beslissing op een aanvraag als bedoeld in het derde lid, indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico, rekening met de richtwaarde, genoemd in artikel 7, tweede lid.
5 Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag, in afwijking van het eerste en derde lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten in acht en houdt bij die beslissing, in afwijking van het tweede en vierde lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, indien die aanvraag betrekking heeft op:
a. een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel e;
[…]"