Uitspraak
201704490/1/A3.
Datum uitspraak: 8 augustus 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2017 heeft het college van GS op grond van artikel 124 van de Gemeentewet besloten per direct over te gaan tot indeplaatsstelling van het college van Delfzijl voor de uitvoering van de resttaakstelling 2016-1 voor de huisvesting van vergunninghouders.
Tegen dit besluit heeft het college van Delfzijl beroep ingesteld.
Het college van GS heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2018, waar het college van Delfzijl, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en het college van GS, vertegenwoordigd door M.M. Nicolai en A. Lootsma, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De in deze uitspraak aangehaalde regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van de uitspraak.
2. Het college van GS heeft een besluit tot indeplaatsstelling genomen omdat het college van Delfzijl niet heeft voldaan aan artikel 28 van de Huisvestingswet. Het college van Delfzijl heeft geen zorg gedragen voor de voorziening in de huisvesting van vergunninghouders in de gemeente overeenkomstig de voor de gemeente geldende taakstelling voor de eerste helft van 2016 (de taakstelling 2016-1). Met het besluit tot indeplaatsstelling kan het college van GS namens het college van Delfzijl voorzien in het voldoen aan de resterende taakstelling ten laste van de gemeente Delfzijl.
Ontvankelijkheid hoger beroep college van Delfzijl
3. Het college van GS werpt op dat het college van Delfzijl geen procesbelang heeft omdat het besluit is uitgewerkt met het voldoen aan de taakstelling op 15 juli 2017.
3.1. Het college van Delfzijl betoogt dat dit besluit weliswaar uitgewerkt is, maar dat een nieuw besluit voor de volgende taakstelling niet valt uit te sluiten. Het besluit vindt volgens het college van Delfzijl zijn grondslag in een onjuiste berekeningswijze. De Afdeling is van oordeel dat het college procesbelang heeft wegens de mogelijke toekomstige besluiten op dezelfde grondslag.
Gronden beroep
4. Het college van Delfzijl betoogt dat het college van GS het besluit tot indeplaatsstelling niet kon nemen omdat ten tijde van het besluit al was voorzien in de resterende taakstelling 2016-1. De taakstelling voor Delfzijl voor 2016-1 was 30 personen. Het COA koppelt deze taakstelling aan concrete personen. Het college van Delfzijl verwijst naar een uitdraai van het TVS-systeem van het COA waaruit de koppeling aan de concrete personen blijkt. Deze personen zijn allen gehuisvest tussen 22 december 2015 en 9 december 2016. Ten tijde van het besluit tot indeplaatsstelling was er derhalve geen sprake van enige taakverwaarlozing wat betreft de taakstelling 2016-1. Aan de verplichting ingevolge artikel 28 van de Huisvestingswet was toen immers voldaan.
4.1. Tussen partijen bestaat verschil van mening over de wijze waarop wordt bepaald of een taakstelling is behaald en of er een achterstand ontstaat en voorts over de wijze waarop de achterstand weggewerkt kan worden. Daarmee hangt samen de vraag of de door het COA concreet aangewezen personen gekoppeld zijn aan een taakstelling.
Het college van Delfzijl hanteert als uitgangspunt dat een taakstelling eerst af moet zijn voordat aan de volgende taakstelling wordt begonnen. In de eerste helft van 2016 was de taakstelling 30. In die periode zijn 12 personen (incl. 3 personen overschot uit 2015) geplaatst. In de periode tussen 1 juli 2016 tot en met 7 december 2016 zijn 18 personen geplaatst. De taakstelling 2016-1 van 30 personen is volgens de berekeningswijze van het college van Delfzijl dus behaald op 7 december 2016.
Het college van GS hanteert een andere rekenmethodiek. Uitgangspunt daarbij is dat de realisatie plaats vindt in het half jaar waarvoor de taakstelling geldt. Na dat half jaar tellen de nieuwe plaatsingen mee voor de nieuwe taakstelling. Pas als die binnen dat half jaar behaald is, tellen de extra plaatsingen mee om de achterstand in te lopen van de voorgaande taakstelling. In dit geval zijn in de eerste helft van 2016 12 personen geplaatst en is een achterstand opgebouwd van 18 personen. De personen die in de tweede helft van 2016 zijn geplaatst, tellen volgens het college van GS niet mee voor de taakstelling 2016-1. Die achterstand blijft dus staan. Het college van GS stelt dat concrete personen door het COA aan een gemeente worden toegewezen voor plaatsing, maar dat deze concrete personen niet aan een specifieke taakstelling worden gekoppeld, zoals het college van Delfzijl stelt.
Het college van GS baseert zijn wijze van berekenen op het Beleidskader Toezicht huisvesting vergunninghouders 2015 (hierna: Beleidskader) van het college van GS. Daarin staat:
"5. Rekenmethodiek
Gedeputeerde staten onderscheiden hierbij de volgende situaties:
a) Burgemeester en wethouders hebben geen achterstand opgelopen in een vorige periode:
plaatsing van een vergunninghouder komt ten laste van de huidige taakstelling. Is deze vervuld, dan komt de plaatsing ten goede van de meest recente achterstand.
b) Burgemeester en wethouders bevinden zich in een situatie waarbij gedeputeerde staten voor één of voor meerdere taakstellingen in de plaats zijn getreden. Conform het rijksbeleid geldt de volgende werkwijze: geplaatste vergunninghouders komen eerst ten goede aan de oudste indeplaatstreding; daarna ten goede aan de meer recentere indeplaatstredingen. Als deze taakstellingen zijn vervuld, dan komt de huidige taakstelling in beeld. Voorbeeld: medio februari 2015 heeft gemeente A een IDPT voor de taakstellingen 2013-I en 2013-II. Plaatsing medio februari van vergunninghouders komt eerst ten goede aan IDPT 2013-I en wanneer die volledig gerealiseerd is ten goede aan IDPT 2013-II. Is deze achterstand ingelopen, dan ten goede van taakstelling 2015-I. Daarna 2014-II etc."
4.2. Het college van GS verwijst voor de wijze van berekenen daarnaast naar de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister voor Immigratie en Asiel van 20 december 2011, kenmerk BZK 2011057736. In die brief staat dat de taakstelling binnen de benoemde periode moet worden gerealiseerd. Als de realisatie niet binnen de taakstellingsperiode gerealiseerd wordt, moet het "in-de-plaats-tredingstraject" gevolgd worden, aldus de brief van de ministers.
4.3. Artikel 28 van de Huisvestingswet geeft geen berekeningsmethode voor de realisatie van de taakstelling. In het Beleidskader is de berekeningswijze ingevuld. Daarin staat overeenkomstig de brief van de ministers van 20 december 2011 dat een plaatsing eerst ten goede komt van de ten tijde van de plaatsing geldende taakstelling. Als de geldende taakstelling vervuld is, komen latere plaatsingen ten goede aan eerder opgelopen achterstanden. Bij een indeplaatsstelling wordt deze volgorde omgedraaid. De Afdeling ziet geen aanleiding om de in het beleid neergelegde berekeningswijze en toedeling onredelijk te achten.
Het college van GS mocht bij de beoordeling van de realisatie van de taakstelling voor de eerste helft van 2016 dus uitgaan van het aantal plaatsingen binnen de periode waar de taakstelling op zag. De plaatsingen na die periode telden mee voor de taakstelling 2016-2 en daarna voor 2017-1. Pas als binnen een periode de taakstelling bereikt is, worden de plaatsingen meegeteld voor het wegwerken van de achterstand uit de periode 2016-1. Ten tijde van het nemen van het besluit tot indeplaatsstelling stond voor 2017-1 nog een taakstelling van 8 open. Voor de periode 2016-2 was een achterstand van 5 ontstaan. Dat betekent dat op 21 april 2017 de achterstand van 18 voor 2016-1 nog niet was ingelopen.
Het betoog van het college van Delfzijl faalt.
5. Het college van Delfzijl betoogt dat het in het besluit tot indeplaatsstelling niet in de gelegenheid is gesteld om binnen een in dat besluit gestelde termijn alsnog te voorzien in hetgeen het besluit tot indeplaatsstelling vordert. Dat is in strijd met artikel 124, tweede lid, van de Gemeentewet en hoofdstuk 4.4 van het Beleidskader. In strijd met artikel 124, derde lid, van de Gemeentewet is in het besluit tot indeplaatsstelling niet omschreven welke handeling of resultaat van het college van Delfzijl wordt gevorderd. Ten slotte heeft het college van GS in strijd met het Beleidskader niet de interventieladder doorlopen voordat het is overgegaan tot de indeplaatsstelling. Daartoe voert het college van Delfzijl aan dat het college van GS onvoldoende informatie heeft opgevraagd en deze onjuist heeft gevalideerd. Voorts zijn er geen afspraken gemaakt over acties en termijnen en is geen extra termijn gegeven voor acties. Het besluit tot indeplaatsstelling is daarom in strijd met artikel 124, tweede lid en derde lid, van de Gemeentewet en het Beleidskader en daarmee in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Door het gebrekkig inwinnen van informatie heeft het college van GS het besluit daarnaast niet zorgvuldig voorbereid, aldus het college van Delfzijl.
5.1. Artikel 124, tweede lid, van de Gemeentewet schrijft voor dat het college van GS het besluit tot indeplaatsstelling niet uitvoert dan nadat een in het besluit genoemde termijn is verstreken, waarbinnen de raad, het college of de burgemeester de gelegenheid heeft alsnog te voorzien in hetgeen het besluit vordert. Het derde lid van artikel 124 bepaalt dat het besluit tot indeplaatsstelling aangeeft welke beslissingen, handelingen of resultaten moeten zijn uitgevoerd binnen de gestelde termijn.
De interventieladder uit het Beleidskader vereist dat het college alvorens het tot de indeplaatsstelling overgaat informatie opvraagt bij het COA, deze valideert en vervolgens afspraken maakt met het college over acties en de termijn die voor de acties gegeven wordt. Daarbij wordt een maximale termijn voor de herstelacties genoemd van 6 maanden.
5.2. Het college van GS heeft voorafgaand aan het besluit informatie ingewonnen bij het COA en het college van Delfzijl over het aantal plaatsingen. Deze informatie is ambtelijk bij het college geverifieerd. Bij brief van het college van GS van 12 juli 2016 heeft het college van GS het college van Delfzijl er op geattendeerd dat op 1 juli 2016 een achterstand van 18 is geconstateerd in de taakstelling en heeft het college van GS het college van Delfzijl er op gewezen dat volgens het Beleidskader de taakstelling voor 1 januari 2017 alsnog moet zijn gerealiseerd.
Omdat geconstateerd is dat de achterstand ook na de extra termijn, als bedoeld in paragraaf 4.3, niet is ingelopen, is op 7 maart 2017 overeenkomstig paragraaf 4.4 van het Beleidskader een voornemen tot het nemen van een besluit tot indeplaatsstelling aan het college van Delfzijl gezonden en een uitnodiging tot bestuurlijk overleg. In dit bestuurlijk overleg van 23 maart 2017 tussen het college van GS en het college van Delfzijl is besproken om voor het alsnog bereiken van de taakstelling een taskforce op te richten met de bij de huisvesting van de vergunninghouders betrokken partijen. Het college van Delfzijl heeft naar aanleiding van het verslag van dit overleg verzocht de bestaande werkwijze voort te mogen zetten en geeft aan te verwachten de achterstand op 1 juli 2017 te hebben ingelopen.
In het besluit tot indeplaatsstelling staat dat de achterstand van 18 in de taakstelling 2016-1 moet worden weggewerkt. Daarmee is voldaan aan de eis dat het besluit vermeldt welk resultaat bereikt moet worden. Voorts staat in het besluit tot indeplaatsstelling dat het college van GS tegemoet komt aan het verzoek om af te zien van het oprichten van een taskforce omdat het college van Delfzijl heeft aangegeven dat het al regelmatig overleg heeft met de ketenpartners. Het besluit vermeldt vervolgens dat op 1 juli 2017 opnieuw wordt bezien wat de stand van zaken is, waarbij het resultaat centraal staat. Daarmee heeft het college van GS een termijn gegeven waarbinnen het niet tot uitvoering overgaat van de indeplaatsstelling, maar het college van Delfzijl in de gelegenheid stelt zelf alsnog het resultaat te behalen. Ook aan dat vereiste is derhalve voldaan.
Het betoog dat niet voldaan is aan artikel 124 van de Gemeentewet en het Beleidskader faalt gelet op het voorgaande. Dat niet voldoende informatie is ingewonnen over het voldoen aan de taakstelling 2016-1 om een zorgvuldig besluit te nemen, is niet gebleken, zodat ook het betoog dat het besluit tot indeplaatsstelling onzorgvuldig is voorbereid, faalt.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2018
725. Bijlage
Gemeentewet
Artikel 124
1 Wanneer de raad, het college of de burgemeester een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt dan wel bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde handeling niet of niet naar behoren verricht, of anderszins een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderd resultaat niet, niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengt, besluiten gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning als het de burgemeester betreft daarin namens de raad, het college of de burgemeester te voorzien ten laste van de gemeente.
2 Spoedeisende gevallen uitgezonderd, voeren gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning het besluit tot indeplaatsstelling niet uit dan nadat een in het besluit genoemde termijn is verstreken, waarbinnen de raad, het college of de burgemeester de gelegenheid heeft alsnog te voorzien in hetgeen het besluit vordert. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning de beslissing om over te gaan tot indeplaatsstelling niet tevoren op schrift kan stellen, zorgen zij alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.
3 Indien het besluit tot indeplaatsstelling een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderd resultaat betreft dat niet tijdig tot stand zal worden gebracht, geven gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning in het besluit tot indeplaatsstelling aan welke beslissingen, handelingen of resultaten moeten zijn uitgevoerd binnen de in het tweede lid bedoelde termijn. Gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning kunnen voor verschillende beslissingen, handelingen of resultaten een verschillende termijn stellen. Indien de raad, het college onderscheidenlijk de burgemeester niet binnen die termijn heeft voorzien in hetgeen het besluit van hem vordert, voorzien gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning verder in het tot stand brengen van het gevorderde resultaat.
4 Van een besluit tot indeplaatsstelling, alsmede van het voornemen tot het nemen van een dergelijk besluit, wordt mededeling gedaan in een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Een afschrift van het besluit en van het voornemen wordt gezonden aan de raad.
Huisvestingswet
Artikel 28
Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de voorziening in de huisvesting van vergunninghouders in de gemeente overeenkomstig de voor de gemeente geldende taakstelling.
Artikel 29
1 De taakstelling, bedoeld in artikel 28, is de uitkomst, naar boven afgerond op een geheel getal, van de formule:
in welke formule voorstelt:
a. vg: het door Onze Minister van Veiligheid en Justitie in de Staatscourant bekendgemaakte totale aantal vergunninghouders in wier huisvesting in het daarbij aangegeven kalenderhalfjaar naar verwachting voorzien zal moeten worden, welke bekendmaking ten minste dertien weken voor de aanvang van het kalenderhalfjaar geschiedt;
b. iG: het aantal inwoners van de gemeente volgens de door het Centraal bureau voor de statistiek gepubliceerde bevolkingscijfers op 1 januari van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waartoe het kalenderhalfjaar, bedoeld in onderdeel a, behoort onderscheidenlijk het door gedeputeerde staten op grond van artikel 30, eerste lid, vastgestelde aantal inwoners;
c. iN: het aantal inwoners van Nederland volgens de door het Centraal bureau voor de statistiek gepubliceerde bevolkingscijfers op 1 januari van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waartoe het kalenderhalfjaar, bedoeld in onderdeel a, behoort.
2 Burgemeester en wethouders van twee of meer gemeenten kunnen gezamenlijk besluiten de taakstelling die voor hun onderscheidenlijke gemeenten volgt uit de formule, genoemd in het eerste lid, te wijzigen, met dien verstande dat de som van de aantallen vergunninghouders in wier huisvesting na die wijziging in de betrokken gemeenten tezamen dient te worden voorzien niet wijzigt.
Artikel 30
1 Gedeputeerde staten van de betrokken provincie of de betrokken provincies stellen het aantal inwoners van een gemeente op de datum, bedoeld in artikel 29, eerste lid, onderdeel a, vast voor de gemeenten die zijn betrokken bij een wijziging van de gemeentelijke indeling met ingang van 1 januari van het kalenderjaar waartoe het kalenderhalfjaar, bedoeld in artikel 29, eerste lid, onderdeel c, behoort.
2 Bij de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt zo veel mogelijk rekening gehouden met de aantallen inwoners van de samenstellende delen van de bij de wijziging van de gemeentelijke indeling betrokken gemeenten.
3 Gedeputeerde staten maken het aantal inwoners bekend voor 1 oktober van het in artikel 29, eerste lid, onderdeel a, laatstbedoelde kalenderjaar.
Beleidskader, hoofdstuk 4:
"Welke stappen nemen gedeputeerde staten om te voorzien in de uitvoering van de taakstelling?
Uitgangspunt voor gedeputeerde staten bij elke interventie is steeds dat burgemeester en wethouders die een achterstand hebben opgelopen binnen een extra termijn, de mogelijkheid krijgen om de taakstelling alsnog te realiseren. Een besluit tot indeplaatstreding wordt niet genomen dan nadat de interventieladder is doorlopen.
De interventieladder bestaat uit de volgende treden:
• signaleren,
• informatie opvragen en valideren,
• afspraken over acties en termijnen,
• juridische interventie: besluit tot indeplaatstreding
• beroepsmogelijkheid op besluit tot indeplaatstreding
4.1 Signaleren
Voor gedeputeerde staten zijn de rapportages van het Centraal Orgaan Asielzoekers (COA) inzake het aantal gehuisveste personen, de leidraad voor de beoordeling van het resultaat.
Daarnaast kunnen provinciale staten met inachtneming van dit besluit bij verordening de verplichting opleggen aan het gemeentebestuur tot het periodiek verstrekken van systematische toezichtinformatie aan gedeputeerde staten op grond van het Besluit verstrekking systematische toezichtinformatie. Voorts kunnen gedeputeerde staten op grond van onderzoek, signalen uit de samenleving en/of reacties van derden, signaleren dat burgemeester en wethouders haar wettelijke taak om vergunninghouders te huisvesten mogelijk niet volledig binnen de gestelde termijn van een halfjaar uitvoeren. Bij derde partijen kan men denken aan: COA, Vluchtelingenwerk, Humanitas, corporaties of buurgemeenten.
4.2 Informatie opvragen en valideren
Als gedeputeerde staten op basis van de stap "signaleren" informatie willen hebben, dan zal die aanvullende informatie in principe aan zowel burgemeester en wethouders, als aan de regievoerder van het COA worden gevraagd. Het streven is om deze informatie in een gezamenlijk overleg boven tafel te krijgen. Bij deze vraag om informatie wordt gebruik gemaakt van het schema voor de huisvesting volgens de nieuwe toewijzingsprocedure. Eventueel kan in een latere fase ook nog informatie worden gevraagd aan overige betrokken partijen.
4.3 Afspraken over acties en termijnen
Burgemeester en wethouders leggen verantwoording af aan de gemeenteraad over de uitvoering van de halfjaarlijkse taakstelling in de jaarrekening en in de begroting. In een paragraaf Interbestuurlijk Toezicht wordt doormiddel van de scores ' Goed, Matig of Slecht' de stand van zaken aangegeven.
• Bij de score 'goed' is de taakstelling gehaald.
• Wanneer de score ' matig' is, rapporteren burgemeester en wethouders aan de raad wat de oorzaak is van de opgelopen achterstand. Tevens wordt aangegeven welke concrete maatregelen burgemeester en wethouders zullen treffen, die in een redelijke termijn moeten leiden tot realisering van de taakstelling. De termijn wordt met de raad afgesproken, maar bedraagt maximaal 6 maanden. De maatregelen worden zoveel mogelijk gespecificeerd.
• De score is 'slecht' als na deze extra termijn de taakstelling nog niet is gerealiseerd.
[…]
4.4 Juridische interventie
Wanneer burgemeester en wethouders de taakstelling na de met de gemeenteraad afgesproken extra termijn nog niet hebben uitgevoerd, dan sturen gedeputeerde staten een brief naar burgemeester en wethouders met de volgende inhoud: Constatering dat de taakstelling van de gemeente ook na de extra termijn niet is gehaald; Volgens de Gemeentewet art. 124, lid 1, dienen gedeputeerde staten nu in de plaats te treden, maar niet eerder dan nadat het voornemen hiertoe is aangekondigd en besproken in een bestuurlijk overleg.
[…]
Na het bestuurlijk overleg dienen gedeputeerde staten op grond van artikel 124, eerste lid van de Gemeentewet het besluit te nemen tot indeplaatstreding. Gedeputeerde staten zenden hun besluit naar burgemeester en wethouders. In het besluit zal het volgende worden opgenomen:
1. Op grond van art. 124, lid 1 van de Gemeentewet hebben gedeputeerde staten besloten te voorzien in de uitvoering van de desbetreffende taakstelling ten laste van burgemeester en wethouders van de gemeente.
2. Voordat gedeputeerde staten overgaan tot uitvoering van deze indeplaatstreding, worden burgemeester en wethouders in de gelegenheid gesteld om binnen de in het besluit genoemde termijn zelf te voorzien in hetgeen het besluit vordert, namelijk: een specificatie van de maatregelen/acties die burgemeester en wethouders moeten nemen in de gestelde termijn en die ertoe strekken dat de desbetreffende taakstelling wordt gerealiseerd.
3. Als gedeputeerde staten concluderen dat er geen reële maatregelen denkbaar zijn om de achterstand naar redelijk inzicht in te lopen, dan is het niet nodig dat burgemeester en wethouders maatregelen/acties nemen. In dat geval zullen gedeputeerde staten materieel geen uitvoering geven aan het besluit tot indeplaatstreding.
4. Wanneer gedeputeerde staten voorzien in de uitvoering van de taakstelling, dan zijn de uitvoeringskosten voor rekening van de gemeente."