Uitspraak
201707162/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Algemene Zaken (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2017 in zaak nr. 17/1223 in het geding tussen:
de Volkskrant B.V., gevestigd te Amsterdam,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2016 heeft de minister een verzoek van de Volkskrant om haar op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie te verstrekken, gedeeltelijk ingewilligd.
Bij besluit van 16 januari 2017 op het daartegen door de Volkskrant gemaakte bezwaar heeft de minister dat besluit gehandhaafd.
Bij uitspraak van 21 juli 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de Volkskrant ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 januari 2017 vernietigd voor zover daarbij de gehele openbaarmaking van de agenda's van de Ministeriële Commissie Migratie (hierna: de MCM) met de nummers 3 en 5 is geweigerd en de minister opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Volkskrant heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Volkskrant heeft de Afdeling de toestemming verleend, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. K.J. Bregman, bijgestaan door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en de Volkskrant, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 14 april 2016 heeft de Volkskrant de minister van Veiligheid en Justitie verzocht om haar op grond van de Wob onder meer agenda's van de MCM te verstrekken. Omdat deze agenda's bij de minister berusten, heeft de minister van Veiligheid en Justitie dit verzoek op grond van artikel 4 van de Wob naar hem doorgezonden. Bij het besluit van 12 september 2016 heeft de minister tien agenda's openbaar gemaakt. In twee van deze agenda's, de agenda's met nummers 3 en 5 voor de vergaderingen van de MCM op 8 en 22 september 2015, heeft de minister passages onleesbaar gemaakt krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Dit besluit heeft hij bij het besluit van 16 januari 2017 gehandhaafd.
2. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom gehele openbaarmaking van de agenda's met nummers 3 en 5 tot onevenredige benadeling van de MCM leidt. Hiertoe voert hij aan dat de onleesbaar gemaakte passages in deze agenda's beleidsvoorstellen betreffen die niet of nog niet ten uitvoer zijn gebracht. Openbaarmaking hiervan zal tot onevenredige benadeling van de MCM leiden omdat het in vertrouwelijkheid afwegen van verschillende handelingsperspectieven een wezenlijk onderdeel van ieder beleidsproces vormt. Dit proces zou nadelig worden beïnvloed indien ook beleidsvoorstellen openbaar moeten worden gemaakt waarvan is besloten deze niet of nog niet uit te voeren. Openbaarmaking van deze voorstellen zal waarschijnlijk onmiddellijk leiden tot een publiek debat over de desbetreffende onderwerpen, waardoor de ruimte om de voorstellen eventueel alsnog te agenderen en uit te voeren aanzienlijk zal worden beperkt. Volgens de minister komt groot gewicht toe aan het belang dat op het politiek belangrijke en nog steeds actuele beleidsterrein van migratie niet valt uit te sluiten dat later alsnog zal worden overgegaan tot het uitvoeren van beleidsvoorstellen waarvan eerder is besloten dit niet of voorlopig niet te doen. De ruimte voor het kabinet om dergelijke beleidsvoorstellen eventueel later alsnog te agenderen en ten uitvoer te brengen zal door openbaarmaking van de agenda’s, gekoppeld aan het voorzienbare publieke en politieke debat daarover, aanzienlijk worden ingeperkt. Verder zou het aannemen van een verplichting tot openbaarmaking ertoe kunnen leiden dat agenda's als de onderhavige in de toekomst minder informatief worden opgesteld, hetgeen de beraadslagingen binnen de MCM niet ten goede komt, aldus de minister.
2.1. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2143), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat bestuursorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is.
2.3. De Afdeling heeft kennis genomen van de agenda's met nummers 3 en 5 en stelt vast dat de weggelakte passages de zakelijke vermelding, zonder nadere toelichting, van een aantal agendapunten op het gebied van migratiebeleid betreffen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking hiervan leidt tot een onevenredige benadeling van de MCM. De door de minister gestelde mogelijke nadelige gevolgen voor het beleidsproces betreffen immers belangen die de wetgever gezien de hiervoor weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van de Wob van minder zwaar gewicht heeft geacht dan het publieke belang van het verstrekken van informatie. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de minister, zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, bij zijn beoordeling van de geschiktheid voor openbaarmaking doorslaggevend acht of het betrokken agendapunt opnieuw zou kunnen worden geagendeerd. Hantering van deze maatstaf leidt ertoe dat agendapunten in ruime mate niet of slechts na lange tijd voor openbaarmaking in aanmerking zouden komen, zolang het desbetreffende onderwerp op het moment van beoordelen nog actueel is en agendering van het onderwerp in de toekomst niet is uitgesloten. Voor zover de minister aanvoert dat het goede functioneren van de MCM door openbaarmaking van de desbetreffende agendapunten wordt geschaad, overweegt de Afdeling dat dit standpunt onvoldoende is onderbouwd. Het enkele risico dat agenda's in de toekomst mogelijk minder informatief worden opgesteld, hoeft dit functioneren niet te belemmeren. Hierbij is van belang dat de openbaarmaking niet ziet op de vergaderstukken zelf waarnaar de agenda verwijst.
Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
Dit betekent dat de minister een nieuw besluit op het door de Volkskrant gemaakte bezwaar moet nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
4. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat tegen het door de minister van Algemene Zaken te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van de Volkskrant B.V. slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
III. bepaalt dat van de minister van Algemene Zaken een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2018
620.