Uitspraak
201706908/1/A1.
Datum uitspraak: 11 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam),
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2017 in zaak nr. 17/2986 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te Amsterdam,
en
het algemeen bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het algemeen bestuur geweigerd aan [wederpartij] omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van de bedrijfsbebouwing op het perceel [locatie] te Amsterdam.
Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft het algemeen bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 maart 2017 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 oktober 2016 vernietigd en bepaald dat het algemeen bestuur een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van deze uitspraak.
Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het algemeen bestuur opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en dat ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 21 juli 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 mei 2017 vernietigd, het besluit van 24 mei 2016 herroepen en bepaald dat het algemeen bestuur binnen vier weken na deze uitspraak de gevraagde omgevingsvergunning aan [wederpartij] dient te verlenen. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] en [belanghebbende A], handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [belanghebbende A]), hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 13 november 2017 heeft het algemeen bestuur een nieuw besluit op bezwaar genomen en geweigerd aan [wederpartij] de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
[wederpartij] heeft hiertegen gronden ingediend.
[belanghebbende A], [wederpartij] en het algemeen bestuur hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 mei 2018, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. Y. Huisman en mr. N.A. van Offeren, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. Sinnige, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Ter zitting is tevens gehoord [belanghebbende A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde]. Aan de zijde van [wederpartij] is tevens verschenen [gemachtigde A] en [gemachtigde B]. Aan de zijde van het algemeen bestuur is tevens verschenen ing. H. Spierenburg.
Overwegingen
Inleiding
1. Op het perceel staat een bedrijfsgebouw met één bouwlaag met een bruto vloeroppervlak van ongeveer 800 m². [wederpartij] heeft een koopoptie op dit gebouw. Bij besluit van 12 mei 2015 heeft het algemeen bestuur aan haar een omgevingsvergunning verleend om op de plaats van dit bedrijfsgebouw een bedrijfsgebouw te bouwen met zeven bouwlagen met een bruto vloeroppervlak van ongeveer 5.000 m². Op 1 april 2016 heeft [wederpartij] de in deze procedure aan de orde zijnde aanvraag ingediend om het gebruik van dat bedrijfsgebouw te wijzigen in deels wonen, bedrijven en parkeren.
Ten oosten van het perceel ligt een industrieterrein. Op dat terrein is, op een afstand van ongeveer 67 m, de [belanghebbende A] gevestigd. Dit bedrijf repareert scheepsmotoren. Deze activiteiten worden zowel binnen als buiten uitgevoerd. Op een afstand van ongeveer 160 m is gevestigd [belanghebbende B], een bedrijf dat metaal recyclet.
2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Cruquius". Het beoogde gebruik is in strijd met de op het perceel rustende bestemming "Bedrijf-2", dat ter plaatse geen woonfuncties toelaat. Het perceel is gelegen binnen de aanduiding "geluidszone - industrieterrein Cruquius" en de gronden zijn mede bestemd voor het tegengaan van een te hoge geluidsbelasting door het industrieterrein op geluidsgevoelige gebouwen en terreinen.
Het algemeen bestuur is niet bereid van het bestemmingsplan af te wijken om het door [wederpartij] gewenste gebruik mogelijk te maken. [wederpartij] kan zich hiermee niet verenigen.
Beoordeling van het hoger beroep
3. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank hem ten onrechte heeft opgedragen de gevraagde omgevingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen. Het voert daartoe aan dat het bestuursorgaan bij de beslissing om wel of niet mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan een grote mate van beoordelings- en beleidsruimte heeft en het niet aan de rechtbank is om hem de opdracht te geven de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het algemeen bestuur voert verder aan dat het in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren, omdat het beoogde gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
3.1. In een eerdere uitspraak van 7 maart 2017 heeft de rechtbank overwogen dat het algemeen bestuur ten onrechte de door [wederpartij] in bezwaar overgelegde 'Ruimtelijke onderbouwing [locatie], Amsterdam' en het daarbij behorende rapport van Peutz 'Woningbouw [locatie] te Amsterdam' van 4 juli 2016 niet bij de beoordeling heeft betrokken. De rechtbank heeft het algemeen bestuur de opdracht gegeven om alsnog een volledige heroverweging te verrichten en opnieuw te beoordelen of de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid is geweigerd en daarbij kenbaar de inhoud van de door [wederpartij] overgelegde rapporten te betrekken.
3.2. Het algemeen bestuur heeft bij besluit van 23 mei 2017 het besluit tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning van 24 mei 2016 in stand gelaten, omdat het aangevraagde gebruik in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Cruquius" op het perceel rustende bestemming "Bedrijf - 2" en het perceel binnen de geluidzone van het industrieterrein Cruquius ligt. Daarnaast ligt er op een afstand van 67 m van het perceel een bedrijf met milieucategorie 4.1, waar volgens de VNG-brochure 'Handreiking Bedrijven en milieuzonering 2009' (hierna: de VNG-brochure), wegens de ligging in gemengd gebied, een richtafstand voor geluid van 100 m geldt. In het besluit van 23 mei 2017 staat verder dat het algemeen bestuur het in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht om nieuwe gevoelige functies in het gebied toe te laten binnen een afstand van 100 m van dat bedrijf, [belanghebbende A]. Daarbij is gewezen op de uitkomsten van een in opdracht van de gemeente Amsterdam in het kader van een lopende bestemmingsplanprocedure voor het gebied door DPA Cauberg-Huygen uitgevoerd akoestisch onderzoek naar onder meer de bedrijfssituatie van [belanghebbende A].
3.3. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het algemeen bestuur niet aan de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 7 maart 2017 heeft voldaan, nu het niet inhoudelijk heeft gereageerd op de conclusies in het rapport van Peutz van 4 juli 2106. De rechtbank heeft om die reden het beroep gegrond verklaard. Zij heeft vervolgens vastgesteld dat, buiten het aspect geluid, de overige aspecten van een goede ruimtelijke ordening niet in geding zijn. De rechtbank is, nu het rapport van Peutz zorgvuldig is opgesteld, inzichtelijk is en deugdelijk is gemotiveerd, van de juistheid van het rapport uitgegaan. De rechtbank heeft overwogen dat zij er daarom van uitgaat dat woningbouw op deze locatie past binnen een goede ruimtelijke ordening, ook wat het aspect geluid betreft. De rechtbank heeft ook waarde gehecht aan de mededeling van het algemeen bestuur ter zitting dat, als het plan past binnen een goede ruimtelijke ordening, er geen beletselen zijn om de vergunning te verlenen. Zij heeft gelet op het voorgaande aanleiding gezien op grond van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zelf in de zaak te voorzien. Omdat zij niet zelf de vergunning kan verlenen, omdat daar nog voorschriften aan kunnen worden verbonden, heeft zij het algemeen bestuur daarom opgedragen om de gevraagde vergunning te verlenen binnen vier weken na de datum van de uitspraak.
3.4. Het algemeen bestuur erkent dat het geen uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 7 maart 2017 door ten onrechte de conclusies uit het rapport van Peutz niet inhoudelijk bij het nemen van het besluit van 23 mei 2017 te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht aanleiding gezien het beroep gegrond te verklaren en het besluit van 23 mei 2017 te vernietigen. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte het besluit van 24 mei 2016 herroepen en het algemeen bestuur opgedragen de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
3.5. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Bij het gebruik van deze bevoegdheid zal de rechter de overtuiging moeten hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Zelf in de zaak voorzien is niet mogelijk, indien dat de rechter noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond.
3.6. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank niet de overtuiging kon hebben dat de uitkomst van het geschil in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn, ook indien het algemeen bestuur bij de heroverweging het rapport van Peutz bij de afweging zou betrekken. Het was aan het algemeen bestuur om te beoordelen of ter plaatse sprake is van een goede ruimtelijke ordening en daarbij het rapport van Peutz te betrekken.
De Afdeling overweegt bovendien dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wijziging van het gebruik van het pand voor woondoeleinden gevolgen kan hebben voor de bedrijfsvoering van [belanghebbende A] en [belanghebbende B]. Zij zijn door de rechtbank evenwel niet in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over die mogelijke gevolgen. De rechtbank kon daarom niet zelf in de zaak voorzien.
Het algemeen bestuur betoogt aldus terecht dat de rechtbank ten onrechte is overgegaan tot herroeping van het besluit van 24 mei 2016 en het algemeen bestuur heeft opgedragen de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het betoog slaagt. Voor zover het algemeen bestuur in zijn hogerberoepschrift alsnog een volledige heroverweging heeft verricht en, zoals hem is opgedragen door de rechtbank in de uitspraak van 7 maart 2017, het rapport van Peutz daarbij kenbaar heeft betrokken, gaat de Afdeling, reeds omdat dit eerst in hoger beroep is gebeurd, daaraan voorbij. De Afdeling acht hierbij nog van belang dat het algemeen bestuur inmiddels een nieuw besluit heeft genomen, waarin het de door de rechtbank bedoelde heroverweging heeft verricht.
Tussenconclusie
3.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 24 mei 2016 heeft herroepen en het algemeen bestuur heeft opgedragen de omgevingsvergunning te verlenen.
Het besluit van 13 november 2017
4. Het algemeen bestuur heeft bij besluit van 13 november 2017 opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en dat ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
5. Het algemeen bestuur heeft zich in het besluit van 13 november 2017, onder verwijzing naar de rapporten van DPA Cauberg Huygen van 8 november 2016 en 31 augustus 2017 en een notitie van DPA Cauberg Huygen van 31 augustus 2017, op het standpunt gesteld dat, gelet op de nabijheid van de bedrijven [belanghebbende A] en [belanghebbende B], die beide zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, er geen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de beoogde woningen op het perceel. Het heeft daarbij in aanmerking genomen dat de beoogde woningbouw zal worden gerealiseerd op een afstand van minder dan de in VNG-brochure opgenomen richtafstand voor het aspect geluid. Het algemeen bestuur ziet geen aanleiding om van die richtafstand af te wijken. De geluidniveaus ter plaatse van de woningen zijn door de activiteiten van [belanghebbende A] hoger dan de als voorwaarde voor een verantwoord woon- en leefklimaat gestelde norm van 50 dB(A) uit de Wet geluidhinder en er zijn geen zwaarwegende redenen die ertoe nopen uit te gaan van een hogere waarde dan de voorkeursgrenswaarde. Volgens het algemeen bestuur omvat de toets aan een goede ruimtelijke ordening meer dan alleen een toets aan de Wet geluidhinder. De piekbelasting van 76 dB(A) ten gevolge van de activiteiten van [belanghebbende B] zijn hoger dan de als voorwaarde voor een verantwoord woon- en leefklimaat gestelde norm van 70 dB(A). Volgens het algemeen bestuur zijn de belangen van [belanghebbende B] en [belanghebbende A] op een ongewijzigde voortzetting van hun bedrijfsvoering en de belangen van de toekomstige bewoners bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet gebaat bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Er is sprake van strijd met de goede ruimtelijke ordening, aldus het algemeen bestuur.
6. [ wederpartij] betoogt dat het algemeen bestuur het rapport van DPA Cauberg Huygen van 8 november 2016 niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Zij voert aan dat het rapport geen betrekking heeft op de vraag of ter plaatse van de beoogde woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd. Zij voert verder aan dat voor het bepalen van de bedrijfsactiviteiten en bijbehorende geluidsproductie niet is uitgegaan van metingen bij het bedrijf.
6.1. In het rapport van DPA Cauberg Huygen van 8 november 2016 is onderzoek gedaan naar de geluidssituatie van [belanghebbende A] ten aanzien van de omliggende bestaande woningen. In het rapport is vermeld dat de bedrijfsgegevens zijn geïnventariseerd en afgestemd met [belanghebbende A]. De geluidvermogenniveaus van de geluidbronnen zijn bepaald op basis van eerder uitgevoerde onderzoeken en bureau-ervaringscijfers op basis van metingen elders bij gelijksoortige bedrijven. In het rapport zijn de geluidniveaus ter plaatse van de flat 'Loswal' en de woningen aan de Zeeburgerdijk 257-377 onderzocht. In het rapport wordt tot de conclusie gekomen dat tijdens het binnen en buiten proefdraaien van scheepsmotoren de gehanteerde grenswaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 50 dB(A) wordt overschreden.
[wederpartij] voert terecht dat in het rapport van DPA Cauberg Huygen van 8 november 2016 geen onderzoek is gedaan naar het woon- en leefklimaat ter plaatse van de beoogde woningen. Dit maakt evenwel niet dat het algemeen bestuur dit onderzoek niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. In het rapport wordt immers ook ingegaan op de geluidsproductie van [belanghebbende A], hetgeen relevant is om te kunnen onderzoek of ter plaatse van de beoogde woningen sprake zal zijn van aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Dat DPA Cauberg Huygen geen concrete geluidsmetingen heeft verricht, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om niet van de in het rapport vermelde geluidsproductie uit te gaan. Het verrichten van geluidsmetingen is niet vereist. Niet is gebleken dat de in het rapport opgenomen bronniveaus niet representatief zijn voor de in de inrichting verrichte werkzaamheden.
Het betoog faalt.
7. [ wederpartij] betoogt dat het algemeen bestuur zich niet, onder verwijzing naar de rapporten van DPA Cauberg Huygen, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter plaatse van de voorziene woningen geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Zij voert daartoe aan dat [belanghebbende A] moet voldoen aan de voor het bedrijf geldende geluidsvoorschriften. Indien [belanghebbende A] zich daaraan houdt, wordt ter plaatse van de voorziene woningen aan de door het algemeen bestuur gestelde voorkeursgrenswaarden voldaan. [wederpartij] voert verder, onder verwijzing naar de 'Structuurvisie Amsterdam 2040' en het 'Amsterdams geluidbeleid' aan dat het algemeen bestuur van de in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden had moeten afwijken. Zij voert tot slot aan dat, daargelaten het vorenstaande, uit de rapporten van Peutz van 4 juli 2016 en 8 september 2017 blijkt dat ter plaatse van de woningen aan de voorkeursgrenswaarden kan worden voldaan door het treffen van geluidreducerende maatregelen.
7.1. Uit de omstandigheid dat [belanghebbende A] zou kunnen en moeten voldoen aan de voor hem geldende geluidsvoorschriften volgt niet zonder meer dat er ter plaatse sprake zal zijn van een goed woon- en leefklimaat en geen strijd bestaat met een goede ruimtelijke ordening. Het is aan het algemeen bestuur om te beoordelen of sprake is van een goede ruimtelijke ordening, waarbij de normen die aan de milieuregelgeving worden ontleend een onderdeel zijn van de in beschouwing te nemen aspecten binnen de brede afweging van alle bij een goede ruimtelijke ordening betrokken belangen.
Het algemeen bestuur heeft bij de voorbereiding van het besluit gebruik gemaakt van de in de VNG-brochure opgenomen richtafstand voor het aspect geluid. De beoogde woningen liggen binnen die richtafstand en het algemeen bestuur heeft geen aanleiding gezien van die afstand af te wijken. Het heeft de vergunning geweigerd.
[wederpartij] kan niet worden gevolgd in haar stelling dat het algemeen bestuur op basis van de 'Structuurvisie Amsterdam 2040' en het 'Amsterdams geluidbeleid' gehouden is af te wijken van de richtafstanden van de VNG-brochure. In het 'Amsterdams Geluidbeleid' is vastgesteld wanneer van de bevoegdheid tot het vaststellen van hogere waarden gebruik mag worden gemaakt. Daarin wordt niet ingegaan op de VNG-brochure en de daarin opgenomen richtafstanden. Hoewel in de structuurvisie is vermeld dat de gemeente Amsterdam voor gemengde gebieden iets ruimere normen hanteert dan die in de VNG-brochure zijn opgenomen, strekt de structuurvisie niet zo ver dat altijd van de richtafstanden in de VNG-brochure wordt afgeweken en dat het algemeen bestuur gehouden is daarvan af te wijken, ook als dat naar zijn oordeel leidt tot een met een goede ruimtelijke ordening strijdige situatie.
Het perceel is gelegen naast een industrieterrein, binnen de geluidzone van dat industrieterrein. Het ontwerpbestemmingsplan wijzigt dit niet. Op het terrein zijn, naast het bedrijf van [belanghebbende A] dat in het thans geldende bestemmingsplan de aanduiding milieucategorie 4.2 heeft, bedrijfsactiviteiten toegestaan tot en met milieucategorie 3. Zoals het algemeen bestuur in zijn brief van 18 mei 2018 heeft aangevoerd, heeft ook het perceel, gelegen naast het perceel waarop de woningen zijn voorzien, een bedrijfsbestemming en zijn activiteiten tot en met milieucategorie 3 toegestaan. Gelet op de aard van de omgeving van het perceel heeft het algemeen bestuur zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van de gevestigde bedrijven op een ongewijzigde voortzetting van hun bedrijfsvoering, en de belangen van de toekomstige bewoners bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, niet gebaat zijn bij vergunningverlening. Het heeft het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening kunnen achten. Dat, zoals [wederpartij] aanvoert, in het verleden wel een bouwvergunning is verleend voor een woongebouw dat dichterbij bij het perceel van [belanghebbende A] is gelegen, betekent niet dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Het heeft zich in dit verband in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het de situatie ter plaatse niet verder wil bemoeilijken door nog meer woningen binnen de geluidzone toe te staan. Dat naar [wederpartij] stelt, geluidreducerende maatregelen zouden kunnen worden getroffen, doet, daargelaten de vraag of deze afdoende zullen zijn, niet af aan de bevoegdheid van het algemeen bestuur om, gelet op de aard van de omgeving van het perceel, de vergunning te weigeren.
Het betoog faalt.
Conclusie
8. Het beroep tegen het besluit van 13 november 2017 is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2017 in zaak nr. 17/2986, voor zover de rechtbank het besluit van 24 mei 2016 van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost heeft herroepen en het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost heeft opgedragen de gevraagde omgevingsvergunning aan [wederpartij] te verlenen;
III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 13 november 2017 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Polak w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2018
473.