Uitspraak
201608033/1/R3.
Datum uitspraak: 24 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
TenneT TSO B.V., gevestigd te Arnhem,
appellant,
en
de raad van de gemeente Slochteren,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan kleinschalige windturbines" (hierna: het facetplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft TenneT beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het StAB-advies).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2017, waar TenneT, vertegenwoordigd door mr. drs. C. ter Braak en B. Cijsouw Msc, en de raad, vertegenwoordigd door ir. B. Hollander, zijn verschenen.
Overwegingen
Het toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het facetplan
2. Het plangebied bestaat uit de gehele gemeente Slochteren, met uitzondering van het Meerstadgebied. Het facetplan voorziet voor de in artikel 3, lid 3.1 van de planregels genoemde bestemmingsplannen in een aanvulling of aanpassing van de regels voor het plaatsen van kleinschalige windturbines. Het facetplan bevat in artikel 6 een afwijkingsbevoegdheid op grond waarvan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning kan verlenen voor het afwijken van de bepalingen in de ‘Bestemmingsregels’ voor het plaatsen van één (of meer) kleinschalige windturbine(s), mits voldaan wordt aan het toetsingskader uit de beleidsregels kleinschalige windturbines.
De planregeling
3. Artikel 1, aanhef en lid 1.20, van de planregels luidt:
"In deze regels wordt verstaan onder kleinschalige windturbine: een bouwwerk voor het opwekken van elektrisch of thermisch vermogen uit wind, met een ashoogte van maximaal 15 meter.
Artikel 6 luidt:
"6.1 Afwijkingsmogelijkheid
Voor zover het niet op grond van een andere bepaling van de planregels kan worden toegestaan, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van de bepalingen in de "Bestemmingsregels" voor het plaatsen van één (of meer) kleinschalige windturbine(s), mits voldaan wordt aan het toetsingskader uit de beleidsregels kleinschalige windturbines zoals opgenomen in bijlage 1 met de bijbehorende kaart in bijlage 2.
6.2 Voorwaarden aan de omgevingsvergunning
a. Bij de toepassing van de in dit plan genoemde afwijkingsregels dient in ieder geval in acht te worden genomen dat:
1. het verlenen van de omgevingsvergunning niet leidt tot beperking van de gebruiksmogelijkheden op aangrenzende gronden en/of binnen andere bestemmingen. Van belang kunnen zijn:
• de bezonningssituatie
• de lichttoetreding
• zichtlijnen of visuele hinder
• het optreden van slagschaduw of
• de mogelijkheden tot voortzetting c.q. uitbreiding van een bestaand bedrijf;
2. de energieopwekking is niet bedoeld voor commerciële doeleinden."
3.1. Volledigheidshalve voegt de Afdeling hier aan toe dat gelet op de bewoordingen van artikel 6 van de planregels, deze bepaling een zogeheten statische verwijzing naar de als bijlage 1 opgenomen beleidsregels kleinschalige windturbines bevat. Voor dit facetplan is derhalve van belang het toetsingskader voor kleinschalige windturbines zoals dat is vastgelegd in de beleidsregels die als bijlage 1 bij het facetplan zijn gevoegd en zoals die golden ten tijde van de vaststelling van dit plan op 7 juli 2016.
De reactieve aanwijzing
4. Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen een reactieve aanwijzing gegeven, inhoudende dat artikel 6 van de planregels van het facetplan, voor het deel van het plangebied dat deel uitmaakt van het op kaart 1 van de Omgevingsverordening Provincie Groningen 2016 aangegeven buitengebied, zoals ingetekend op bijbehorende verbeelding, geen deel blijft uitmaken van het facetplan.
5. Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft het college de reactieve aanwijzing van 16 augustus 2016 ten aanzien van artikel 6 van de planregels van het facetplan ingetrokken, voor zover het betreft de gronden die zijn gelegen binnen de bouwpercelen die deel uitmaken van de bestemmingsplannen die onder het facetplan vallen.
Inleiding
6. Binnen het plangebied bevinden zich verschillende bovengrondse hoogspanningsverbindingen die in beheer zijn bij TenneT. TenneT vreest dat het plan, voor zover daarin wordt voorzien in het plaatsen van kleinschalige windturbines, de leveringszekerheid van elektriciteit in gevaar brengt wanneer een door een kleinschalige windturbine afgeworpen rotorblad leidt tot beschadiging van deze hoogspanningsleidingen.
De beroepsgronden
7. TenneT kan zich niet verenigen met de afstandsnorm, waarbij is uitgegaan van een minimale afstand die is gebaseerd op de maximale werpafstand van afgebroken rotorbladen bij 1,5 maal het nominaal toerental van de windturbine, en betoogt daartoe als volgt. De kleinschalige windturbines die het plan bij afwijking toestaat, en die een capaciteit mogen hebben van maximaal 10 kW, zijn uitgerust met een drievoudige beveiliging die met zich brengt dat a) de rotorbladen automatisch uit de wind draaien indien de windbelasting te hoog wordt, b) de generator handmatig kan worden stopgezet middels een noodknop en c) overtollige energie wordt geloosd in een lastweerstand om de omvormer te beschermen. Deze beveiliging is echter niet van hetzelfde niveau als op grond van het Handboek Risicozonering Windturbines (hierna: het HRW) wordt vereist. Daarnaast beschikken de kleinschalige windturbines niet over een certificering. Om die reden had in dit geval zekerheidshalve een afstandsnorm moeten worden aangehouden van de maximale werpafstand van afgebroken rotorbladen bij 2 maal het nominaal toerental van de windturbines.
7.1. De raad stelt in het facetplan voldoende rekening met het belang van TenneT te hebben gehouden. Een normafstand van 2 maal het nominaal toerental van de turbines acht de raad te rigide, omdat uitsluitend vanwege het ontbreken van een certificering de aan te houden afstand tussen kleinschalige windturbines en hoogspanningsverbindingen als gevolg daarvan zou verdrievoudigen. Vanwege het ontbreken van een wettelijk kader op dit punt, is, om TenneT tegemoet te komen, in de planregeling een normafstand opgenomen van 1,5 maal nominaal toerental in plaats van 1 maal nominaal toerental, zoals in het HRW wordt voorgeschreven.
7.2. Voor de beoordeling van de veiligheidsrisico’s van windturbines wordt in het algemeen gebruik gemaakt van het HRW. Het HRW biedt geen wettelijk voorgeschreven methodiek voor het bepalen van risicozonering, maar bevat wel een richtlijn die in de praktijk breed wordt toegepast. Het HRW heeft betrekking op (gecertificeerde) windturbines met een vermogen van 1 tot 5 MW. Op dit moment zijn er geen algemene regels, voorschriften of richtlijnen opgesteld inzake risicozonering van kleinschalige windturbines zoals die door het facetplan mogelijk worden gemaakt. Volgens de StAB betekent dat evenwel niet automatisch dat kleinschalige windturbines, zoals bedoeld in het facetplan, geen risicovolle objecten zijn en dat geen risicozone behoeft te worden aangehouden. De vraag is alleen van welke risicozone moet worden uitgegaan, in verband met risico’s die ontstaan wanneer windturbines zodanig falen dat onderdelen naar beneden vallen, rotoronderdelen worden weggeworpen of dat zelfs de hele turbine omvalt.
Ter beoordeling staat of de raad bij het vaststellen van het facetplan voor het bepalen van de maximale werpafstand van een afgebroken rotorblad zekerheidshalve had moeten uitgaan van 2 maal het nominaal toerental van de rotor of in redelijkheid heeft kunnen beslissen om in het plan de afstandsnorm te baseren op de maximale werpafstand bij 1,5 maal het nominaal toerental van de windturbine. Daarvoor is van belang of rekening moet worden gehouden met een situatie waarin sprake is van een overtoerenscenario waarbij de windturbine als het ware "op hol slaat".
7.3. In het StAB-advies wordt opgemerkt dat voor kleinschalige windturbines van het type EAZ-Twaalf de kans op een overtoerenscenario te verwaarlozen is. Ter onderbouwing daarvan wijst de StAB op de door TenneT genoemde veiligheidsmaatregelen, die afkomstig zijn uit de notitie "Ruimtelijke onderbouwing testopstelling 10 kW windmolen, [locatie] in Overschild" van 2 december 2014, die in opdracht van [maatschap] is opgesteld door EAZ Wind en die onderdeel uitmaakt van een omgevingsvergunning van 19 maart 2015 voor een kleinschalige windturbine van het type EAZ-Twaalf. In deze notitie is gesteld dat de testopstelling tot in detail is doorgerekend en volledig is ontworpen aan de hand van de norm IEC 61400-2 voor kleine windmolens. Bedoelde testopstelling bestaat uit molens die zijn uitgerust met de hierboven onder 7. beschreven drievoudige beveiliging. Met name door de veiligheidsvoorziening die ervoor zorgt dat de rotorbladen automatisch uit de wind draaien indien de windbelasting te hoog wordt, wordt de toch al kleine kans op een overtoerenscenario nog aanzienlijk verder verminderd. De rotorbladen worden dan namelijk zodanig ten opzichte van de wind geplaatst dat de windturbine praktisch stilvalt, althans zodanig terugvalt dat geen overtoerenscenario optreedt.
Zekerheid over de veiligheid van andere typen windturbines van andere producenten is naar het oordeel van de StAB evenwel pas te krijgen door een daadwerkelijke vorm van veiligheidsborging of certificering van deze kleinschalige windturbines. Om die reden acht de StAB het standpunt van TenneT dat voor de afstand tussen kleinschalige windturbines en bovengrondse hoogspanningsleidingen moet worden uitgegaan van 2 maal nominaal toerental niet onredelijk.
7.4. De Afdeling overweegt als volgt. De planregeling voor kleinschalige windturbines zoals hiervoor onder 3. is weergegeven, waaronder begrepen de beleidsregels kleinschalige windturbines waarnaar in deze regeling wordt verwezen, bevat geen voorschriften of waarborgen voor het type windturbine waarop het facetplan betrekking heeft, alsmede voor de (veiligheids-)vereisten waaraan deze turbines dienen te voldoen.
Dat leidt in dit geval, gelet op de inhoud van het StAB-advies, tot het oordeel dat het facetplan met het plaatsen van kleinschalige windturbines een ontwikkeling toestaat die leidt tot een situatie waarvan onvoldoende is gewaarborgd dat deze geen schade kan opleveren aan de binnen het plangebied gelegen bovengrondse hoogspanningsleidingen. Bij dit oordeel heeft de Afdeling betrokken dat de plantoelichting en de aan het facetplan ten grondslag gelegde onderzoeken volledig uitgaan van kleinschalige windturbines van het type EAZ-Twaalf, die de StAB als zodanig voldoende veilig acht, terwijl de mogelijkheden voor het plaatsen van kleinschalige windturbines in de planregels niet tot dit type windturbine zijn beperkt. Voorts is in de planregels evenmin anderszins geborgd dat aan de noodzakelijke veiligheidsvereisten wordt voldaan.
Wel bevat het toetsingskader zoals vervat in de beleidsregels kleinschalige windturbines het criterium dat de kleinschalige windturbine, voor zover mogelijk, is voorzien van het Kleinwind-keurmerk of een daarmee gelijk te stellen keurmerk. Blijkens de toelichting op dit beleid bestaan er door het ontbreken van een officiële certificering nog geen veiligheidsrichtlijnen, maar wordt een eerste aanzet tot certificering gegeven door de Nederlandse Beoordelingsrichtlijn. Deze richtlijn geeft onder andere inzicht in de veiligheid en de geluidsemissies van een kleinschalige windturbine. Wanneer een turbine de toets aan de richtlijn kan doorstaan, ontvangt de turbine het zogenaamde Kleinwind-keurmerk. Het voldoen aan het Kleinwind-keurmerk of een ander vergelijkbaar keurmerk geeft de gemeente een handvat om aan te nemen dat het product veilig is en aan alle technische eisen van deze tijd voldoet. Op dit moment wordt die richtlijn evenwel nog niet toegepast. Zolang certificering van de windturbines niet heeft plaatsgevonden en nog geen alternatieve beoordelingsrichtlijn voor kleinschalige windturbines is opgesteld, valt een overtoerenscenario niet uit te sluiten.
Gelet op het voorgaande bevat het plan onvoldoende waarborgen om te voorkomen dat beschadiging van de bovengrondse hoogspanningsleidingen van TennEt in het plangebied optreedt en dat de leveringszekerheid van elektriciteit in gevaar wordt gebracht. De raad heeft zich derhalve niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het facetplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt.
Slotoverwegingen
8. Het beroep is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het facetplan dient te worden vernietigd.
9. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Slochteren van 7 juli 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan kleinschalige windturbines";
III. draagt de raad van de gemeente Slochteren op om binnen vier weken na verzending van de uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Slochteren aan TenneT TSO B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
w.g. Slump w.g. Wijker-Dekker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
562.