Uitspraak
201704096/1/A2.
Datum uitspraak: 2 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Stichting Scholengroep Spinoza, gevestigd te Voorburg, gemeente Leidschendam-Voorburg,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media; hierna: de staatssecretaris),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2016 heeft de staatssecretaris een verzoek van de Stichting om de kosten van een in verband met het ontslag van [leerkracht] op grond van artikel 7:673 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) uitgekeerde transitievergoeding te vergoeden afgewezen.
Bij besluit van 12 april 2017 heeft de staatssecretaris het door de Stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2018, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. M.R.A. Dekker, advocaat te 's-Gravenhage, vergezeld door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Mil en mr. J.M.T. Arkensteijn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Stichting is het bevoegd gezag van acht scholen voor voortgezet onderwijs in Leidschendam-Voorburg en Den Haag. [leerkracht] was als leerkracht in dienst bij de Stichting. Nadat zij volledig arbeidsongeschikt is geraakt heeft de Stichting haar met ingang van 1 maart 2016 ontslagen. In verband met dit ontslag heeft de Stichting [leerkracht] een transitievergoeding betaald van € 25.418,00. De Stichting heeft vervolgens de staatssecretaris verzocht deze kosten te vergoeden. Aan het verzoek heeft de Stichting ten grondslag gelegd dat op 1 juli 2015 de Wet werk en zekerheid in werking is getreden, waarbij onder meer artikel 7:673 in het BW is ingevoegd. Op grond van deze bepaling is zij verplicht om bij ontslag wegens arbeidsongeschiktheid een transitievergoeding te betalen. In de reguliere bekostiging is daar evenwel geen rekening mee gehouden, aldus de Stichting.
2. De staatssecretaris heeft het verzoek van de Stichting opgevat als een verzoek om bijzondere bekostiging als bedoeld in artikel 85a van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo). Aan de afwijzing van het verzoek heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die hem aanleiding geven om aanvullende bekostiging te verstrekken. Daarbij heeft hij van belang geacht dat dit geval niet uniek is. Ieder bevoegd gezag van een bijzondere school voor voortgezet onderwijs kan met het ontslag van een werknemer wegens arbeidsongeschiktheid te maken krijgen en is dan verplicht om een transitievergoeding te betalen. De verplichting om een transitievergoeding te betalen is een werkgeversrisico dat voor rekening van de werkgever dient te blijven. Daarbij is van belang dat verschillende schoolbesturen verschillende bestedingsbehoeften hebben en dat de systematiek van lumpsumbekostiging schoolbesturen de vrijheid geeft om de bekostiging naar eigen inzicht te besteden. Ook is niet gebleken dat de opbouw van het personeelsbestand van de Stichting dusdanig afwijkt van de opbouw van het personeelsbestand bij andere schoolbesturen dat in dat opzicht sprake is van bijzondere omstandigheden. Tot slot is van belang dat het kabinet voornemens is tot een regeling te komen waarbij de kosten van de verschuldigde transitievergoeding worden gecompenseerd. Voorzien is in terugwerkende kracht tot de invoering van de transitievergoeding op 1 juli 2015, aldus de staatssecretaris.
Beroep
Relevante regelgeving
3. De voor deze uitspraak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Het betoog van de Stichting
4. De Stichting komt op tegen het standpunt van de staatssecretaris dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 85a, tweede lid, van de Wvo, die nopen tot het bekostigen van de in verband met het ontslag van [leerkracht] betaalde transitievergoeding. De Stichting voert in dit verband aan dat scholen voor bijzonder onderwijs tussen de wal en het schip dreigen te vallen als het wetsvoorstel voor de wet houdende maatregelen met betrekking tot de transitievergoeding bij ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden of langdurige arbeidsongeschiktheid onvoldoende terugwerkende kracht krijgt. Scholen in het bijzonder onderwijs worden dan niet gecompenseerd voor de transitievergoedingen die zij in de periode tussen 1 juli 2015 en de inwerkingtreding van voornoemde wet, vermoedelijk op 1 januari 2020, hebben moeten betalen, terwijl scholen in het openbaar onderwijs in die periode geen transitievergoedingen hebben hoeven betalen, omdat de Wet werk en zekerheid niet op hen van toepassing is. Er is dan ook sprake van structurele ongelijkheid die als zodanig een bijzondere omstandigheid is. Dat sprake is van een bijzondere omstandigheid blijkt ook uit het feit dat er een wetsvoorstel aanhangig is om te komen tot compensatie van de door schoolbesturen in het bijzonder onderwijs te betalen transitievergoedingen in het geval van het ontslag van werknemers wegens langdurige arbeidsongeschiktheid.
Het geschil
5. Op 1 juli 2015 is de Wet werk en zekerheid in werking getreden. Deze wet voorziet in de wijziging van verschillende wetten in verband met onder meer de hervorming van het ontslagrecht. Daarbij is onder andere het huidige artikel 7:673 van het BW ingevoegd, dat de voorwaarden regelt waaronder een werknemer recht heeft op een transitievergoeding bij het einde van de arbeidsovereenkomst. Op grond van deze bepaling is een werkgever sinds 1 juli 2015 in de regel verplicht een transitievergoeding te betalen bij opzegging of ontbinding van een arbeidsovereenkomst op zijn initiatief. Werknemers in het privaatrechtelijk georganiseerd onderwijs zijn werknemers in de zin van boek 7 van het BW. Dit betekent dat ook voor werkgevers in het privaatrechtelijk georganiseerd onderwijs sinds 1 juli 2015 geldt dat zij in beginsel een transitievergoeding dienen te betalen bij het beëindigen van een arbeidsovereenkomst met een werknemer wegens arbeidsongeschiktheid. Werknemers in het publiekrechtelijk georganiseerd onderwijs zijn geen werknemers in de zin van boek 7 van het BW. Dit betekent dat op hun benoeming en ontslag het BW niet van toepassing is en er in het geval van de beëindiging van een dienstverband wegens arbeidsongeschiktheid geen verplichting bestaat om een transitievergoeding te betalen. Niet in geschil is dat in zoverre sprake is van een onderscheid tussen enerzijds het privaat-arbeidsrechtelijk georganiseerd onderwijs en anderzijds het publiek-arbeidsrechtelijk georganiseerd onderwijs, noch dat de laatstgenoemde categorie uitsluitend openbaar onderwijs omvat, terwijl de eerstgenoemde categorie voor verreweg het grootste deel ziet op het bijzonder onderwijs, en voor het overige op openbaar onderwijs in samenwerkingsverbanden met het bijzonder onderwijs. Artikel 120 van de Grondwet staat er evenwel aan in de weg dat de Afdeling treedt in de beoordeling van de grondwettigheid - de verenigbaarheid met artikel 23, zevende lid, van de Grondwet, dat bekostiging naar gelijke maatstaf van bijzonder en openbaar onderwijs voorschrijft - van dit uit formele wetgeving voortvloeiend onderscheid. Het geschil heeft betrekking op de vraag of dit onderscheid een bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 85a, tweede lid, van de Wvo, op grond waarvan aan de Stichting aanvullende bekostiging dient te worden verstrekt om de kosten van de in verband met het ontslag van [leerkracht] betaalde transitievergoeding te dekken.
Beoordeling van het beroep
6. Het uitgangspunt bij de bekostiging van het voortgezet onderwijs is dat schoolbesturen van het Rijk een lumpsum ontvangen. Dit houdt in dat een schoolbestuur één budget krijgt voor het geven van goed onderwijs. Bij de invoering van lumpsumbekostiging heeft de wetgever van belang geacht dat een van de belangrijkste pijlers van een grotere autonomie voor scholen is dat scholen de mogelijkheid krijgen een eigen personeelsbeleid te voeren. De wijzigingen in de regelgeving vergroten de beleidsvrijheid voor de scholen. De bevoegd gezagen zullen vrij zijn in het bepalen van de inzet van het personele en materiële budget. Het verlaten van het declaratiestelsel en het introduceren van een normatieve personeelsvergoeding waarbij wordt uitgegaan van gemiddelde personeelslasten, legt de verantwoordelijkheid voor eigen beleid volledig bij de school, maar geeft tegelijkertijd aan, op een voor de school kenbare manier, welke financiële ruimte er is voor dat eigen beleid. Een eventuele toename van de beleidskosten en afname van de beheerkosten zal moeten worden opgevangen binnen het totaal van de lumpsum, aldus de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1994/95, 23 948, nr. 3, p. 3 en 5).
6.1. Artikel 85a, tweede lid, van de Wpo biedt de staatssecretaris de mogelijkheid om - in aanvulling op de lumpsum - aan een bevoegd gezag ten behoeve van een school die in bijzondere omstandigheden verkeert, onder door hem op te leggen verplichtingen, bijzondere bekostiging te verstrekken voor personeelskosten. In de toelichting op de invoering van de lumpsum-bekostiging is vermeld dat naast de reguliere lumpsumbekostiging een aanvullende vergoeding mogelijk moet blijven. Daarbij wordt erop gewezen dat de aanvullende vergoeding in de personele sfeer, zoals die bestond, bij de introductie van het lumpsumstelsel niet wordt geschrapt. Te denken valt aan faciliteitenregelingen waarbij aan het bevoegd gezag extra formatie wordt verstrekt. Specifieke persoonsgebonden budgetten passen niet binnen de lumpsumsystematiek en zullen dan ook niet meer worden toegekend, aldus de toelichting (Kamerstukken II 1994/95, 23 948, nr. 3, p. 10).
6.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten van het ontslag van een werknemer tot het normale werkgeversrisico behoren en uit de door het schoolbestuur te ontvangen lumpsum dienen te worden betaald. De Afdeling is van oordeel dat dit ook geldt voor de kosten van een door het bevoegd gezag te betalen transitievergoeding, aangezien het kosten betreft die met het ontslag van een werknemer samenhangen. Dit betekent dat het geschil zich toespitst op de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 85a, tweede lid, van de Wvo, op grond waarvan de staatssecretaris aan de Stichting in aanvulling op de lumpsum bijzondere bekostiging kan verstrekken om de kosten van de door haar in verband met het ontslag van [leerkracht] te betalen transitievergoeding te kunnen voldoen. De invoering van de verplichting voor een werkgever om bij ontslag van een werknemer wegens langdurige arbeidsongeschiktheid een transitievergoeding te betalen is als zodanig niet een dergelijke omstandigheid. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het een maatregel betreft die alle scholen waar personeel werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst treft en niet alleen de scholen waar de Stichting het bevoegd gezag van is, zodat de Stichting in dat opzicht niet in bijzondere omstandigheden verkeert. Dat de verplichting om een transitievergoeding te betalen uitsluitend geldt voor bevoegd gezagen bij privaatrechtelijk georganiseerd onderwijs, zonder dat daarmee bij het bepalen van de hoogte van de lumpsum rekening mee wordt gehouden, is evenmin een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Stichting, naar zij ter zitting heeft toegelicht, in de eerste drie jaar na invoering van de verplichting om een transitievergoeding te betalen ongeveer € 400.000,00 heeft moeten betalen aan transitievergoedingen. Afgezet tegen de lumpsum van in totaal ongeveer € 30 mln. die zij naar eigen zeggen jaarlijks ontvangt, gaat het om bedragen die niet dusdanig zijn dat, gelet op de bestedingsvrijheid die gepaard gaat met de lumpsumbekostiging, van de Stichting niet kan worden verwacht dat zij deze kosten uit de lumpsum betaalt. Inherent aan het de lumpsumbekostiging is immers dat door uiteenlopende omstandigheden de personeelskosten voor verschillende bevoegd gezagen verschillend uitvallen en dat die kosten, door te schuiven met het budget, uit de lumpsum worden voldaan.
6.3. Gelet op het vorenstaande is de slotsom dat niet is gebleken dat de kosten voor betalen van een transitievergoeding in verband met het ontslag van langdurig arbeidsongeschikte werknemers in dit geval dusdanig hoog en structureel zijn dat moet worden geoordeeld dat de Stichting deze kosten niet uit de door haar jaarlijks te ontvangen lumpsum kan voldoen en dat sprake is van een situatie die in strijd is met het recht op gelijke bekostiging, zoals dat is neergelegd in artikel 23, zevende lid, van de Grondwet. De staatssecretaris heeft het verzoek van de Stichting dan ook terecht afgewezen.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Slump w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2018
502. BIJLAGE
Grondwet
Artikel 23
1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.
4. In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.
5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal.
Wet op het voortgezet onderwijs
Artikel 85a
1. Indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs daartoe aanleiding geven, kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van aanvullende bekostiging voor personeelskosten.
2. In verband met bijzondere omstandigheden kan Onze minister op aanvraag van het bevoegd gezag van een in het eerste lid bedoelde school en onder door hem te stellen voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken.
3. Een aanvraag als bedoeld in het tweede lid wordt ingediend in het kalenderjaar waarin de bijzondere omstandigheden zich hebben aangediend. Onze minister besluit binnen zes maanden na ontvangst van een in het tweede lid bedoelde aanvraag.
4. Onze minister kan in verband met de in het eerste lid bedoelde bekostiging een bekostigingsplafond instellen. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels omtrent de verdeling vastgesteld.
5. Onze minister kan in verband met de in het tweede lid bedoelde bekostiging een bekostigingsplafond instellen. In dat geval worden bij ministeriële regeling regels omtrent de verdeling vastgesteld.
Burgerlijk Wetboek
Artikel 7:673
1. De werkgever is aan de werknemer een transitievergoeding verschuldigd indien de arbeidsovereenkomst ten minste 24 maanden heeft geduurd en:
a. de arbeidsovereenkomst:
1° door de werkgever is opgezegd;
2° op verzoek van de werkgever is ontbonden; of
3° na een einde van rechtswege op initiatief van de werkgever niet aansluitend is voortgezet en voor het eindigen van de arbeidsovereenkomst geen opvolgende arbeidsovereenkomst is aangegaan, die tussentijds kan worden opgezegd en ingaat na een tussenpoos van ten hoogste zes maanden; of
b. de arbeidsovereenkomst als gevolg van ernstig verwijtbaar handelen of nalaten van de werkgever:
1° door de werknemer is opgezegd;
2° op verzoek van de werknemer is ontbonden; of
3° na een einde van rechtswege op initiatief van de werknemer niet aansluitend is voortgezet.
2. De transitievergoeding is over de eerste 120 maanden van de arbeidsovereenkomst gelijk aan een zesde van het loon per maand voor elke periode van zes maanden dat de arbeidsovereenkomst heeft geduurd en gelijk aan een kwart van het loon per maand voor elke daaropvolgende periode van zes maanden. De transitievergoeding bedraagt maximaal € 79.000,- of een bedrag gelijk aan ten hoogste het loon over twaalf maanden indien dat loon hoger is dan dat bedrag.
3. Het bedrag, genoemd in lid 2, wordt telkens met ingang van 1 januari door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gewijzigd overeenkomstig de ontwikkeling van de contractlonen zoals deze voor het betrokken jaar, blijkens bekendmaking in de Macro-Economische Verkenningen, in het voorafgaande jaar is geraamd. Het bedrag wordt daarbij afgerond op het naaste veelvoud van € 1.000,-. Het gewijzigde bedrag is uitsluitend van toepassing indien de arbeidsovereenkomst op of na de datum van de wijziging eindigt of niet wordt voortgezet.
(…).
Artikel 7:673b
1. De artikelen 673 en 673a zijn niet van toepassing, indien in een collectieve arbeidsovereenkomst of regeling door of namens een daartoe bevoegd bestuursorgaan voor werknemers als bedoeld in artikel 673, lid 1, en artikel 673a een gelijkwaardige voorziening is opgenomen.
2. De collectieve arbeidsovereenkomst, bedoeld in lid 1, is afgesloten met een of meer verenigingen van werknemers die in de onderneming of bedrijfstak werkzame personen onder hun leden tellen, die krachtens hun statuten ten doel hebben de belangen van hun leden als werknemers te behartigen, die als zodanig in de betrokken onderneming of bedrijfstak werkzaam zijn en ten minste twee jaar in het bezit zijn van volledige rechtsbevoegdheid. Ten aanzien van een vereniging van werknemers die krachtens haar statuten geacht kan worden een voortzetting te zijn van een of meer andere verenigingen van werknemers met volledige rechtsbevoegdheid, wordt de duur van de volledige rechtsbevoegdheid van die vereniging of verenigingen voor de vaststelling van de tijdsduur van twee jaar mede in aanmerking genomen.