Uitspraak
201508416/2/R1.
Datum uitspraak: 17 januari 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1] en anderen, gevestigd te Berkhout, gemeente Koggenland,
2. TenneT TSO B.V., gevestigd te Arnhem,
en
de raad van de gemeente Koggenland,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 3 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2142, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 7 september 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" (hierna: het oorspronkelijke besluit) te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 19 december 2016 heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" gewijzigd vastgesteld (hierna: het eerste herstelbesluit).
[appellante sub 1] en anderen hebben zienswijzen naar voren gebracht over het besluit van 19 december 2016.
Tennet TSO B.V. heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 19 december 2016.
De raad heeft een nader stuk ingebracht.
Bij besluit van 17 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" opnieuw gewijzigd vastgesteld (hierna: het tweede herstelbesluit).
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Wijze van herstel schakelbepaling
1. Het oorspronkelijke besluit voorziet in de dubbelbestemming "Leiding - Hoogspanning". Deze dubbelbestemming wordt aan het bestaande bestemmingsplan toegevoegd.
De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 3.1 geconstateerd dat een zogenoemde schakelbepaling in het oorspronkelijke besluit ontbreekt. Daarmee is niet ondubbelzinnig bepaald dat de verbeelding en planregels uit het bestaande bestemmingsplan al dan niet gedeeltelijk van (overeenkomstige) toepassing blijven.
Gelet op hetgeen de Afdeling in de tussenuitspraak onder 3.1 heeft overwogen, dient het oorspronkelijke besluit wegens strijd met de vereiste rechtszekerheid te worden vernietigd, voor zover daarin geen schakelbepaling is opgenomen.
2. Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
3. Bij het eerste herstelbesluit heeft de raad ter uitvoering van de tussenuitspraak het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" gewijzigd vastgesteld door daarin een schakelbepaling op te nemen.
Het eerste herstelbesluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van geschil in het beroep van [appellante sub 1] en anderen.
4. Artikel 3, lid 3.1, van de planregels van het eerste herstelbesluit luidt als volgt:
"De voor 'Leiding - Hoogspanning' aangewezen gronden zijn, aanvullend op de andere daar voorkomende bestemming(en) (basisbestemmingen) zoals opgenomen in het bestemmingsplan Landelijk Gebied met planidentificatienummer NL.IMRO.1598.BPLGKoggenland-va01, mede bestemd voor:
a. een ondergrondse 150 kV hoogspanningsverbinding;
met de daarbij behorende:
b. veiligheidszones;
c. andere bouwwerken;
waarbij de basisbestemmingen in de regels en op de verbeelding van het bovengenoemde bestemmingsplan voor deze gronden van toepassing blijven."
5. Gelet op het vorenstaande is in het eerste herstelbesluit een schakelbepaling opgenomen als bedoeld onder 3.1 van de tussenuitspraak. Daarmee is ondubbelzinnig bepaald dat de verbeelding en planregels uit het bestaande bestemmingsplan, al dan niet gedeeltelijk, van (overeenkomstige) toepassing blijven.
6. Het tweede herstelbesluit heeft geen betrekking op het artikelonderdeel waarin de schakelbepaling is opgenomen en behoeft daarom in zoverre geen bespreking.
Wijze van herstel regulier agrarisch onderhoud
7. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 4.6 overwogen dat het zonder omgevingsvergunning wijzigen van het maaiveld, het aanbrengen van diepwortelende beplanting en het indrijven van voorwerpen ten onrechte ongeclausuleerd zijn verboden.
Gelet op hetgeen de Afdeling in de tussenuitspraak onder 4.6 heeft overwogen, dient het oorspronkelijke besluit wegens strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) te worden vernietigd, voor zover in artikel 3, lid 3.5.1, onder c, d en f, van de planregels, in samenhang met lid 3.5.2, het wijzigen van het maaiveld, het aanbrengen van diepwortelende beplanting en het indrijven van voorwerpen ongeclausuleerd zijn verboden.
8. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad met het oog op de belangen van [appellante sub 1] en anderen bij het eerste herstelbesluit het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" gewijzigd vastgesteld door te bepalen dat voor de in artikel 3, lid 3.5.1, onder a tot en met f, van de planregels genoemde werken en werkzaamheden alleen een omgevingsvergunning is vereist voorzover de diepte van de werken en werkzaamheden meer bedraagt dan 0,80 m beneden maaiveld. Voorts heeft de raad lid 3.5.2 aangevuld met een nieuw onderdeel d, ingevolge waarvan geen omgevingsvergunning is vereist voor het aanleggen van drainage tot een diepte van 1 m beneden maaiveld.
8.1. Artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels van het eerste herstelbesluit luidde (tot de vaststelling van het tweede herstelbesluit) als volgt:
"3.5.1 Vergunningplichtige werkzaamheden
Voor de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden is ongeacht het bepaalde in de regels bij de andere op de gronden van toepassing zijnde bestemmingen een omgevingsvergunning vereist:
a. het aanleggen van oppervlakteverhardingen;
b. het aanleggen van watergangen en -partijen;
c. het wijzigen van het maaiveldniveau;
d. het aanbrengen van diepwortelende beplanting;
e. het leggen van kabels en leidingen;
f. het indrijven van voorwerpen;
voorzover de diepte van bovengenoemde werken en werkzaamheden meer bedraagt dan 0,80 m beneden maaiveld."
Lid 3.5.2 luidde als volgt:
"3.5.2 Uitzonderingen
Het in lid 3.5.1 vervatte verbod is niet van toepassing op werken en werkzaamheden, die:
a. verband hebben met de aanleg van de betrokken hoogspanningsverbinding;
b. het normale onderhoud ten aanzien van de betrokken hoogspanningsverbinding en de belemmeringenstrook betreffen;
c. reeds rechtmatig in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan;
d. het aanleggen van drainage tot een diepte van 1,00 m beneden maaiveld betreffen."
9. TenneT heeft beroep ingesteld tegen het eerste herstelbesluit. Zij betoogt dat de uitzondering achteraan artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels ten onrechte ook geldt voor de onder lid 3.5.1, onder a, b en e, genoemde werken en werkzaamheden. Daarmee kunnen ten onrechte zonder omgevingsvergunning oppervlakteverhardingen, watergangen en -partijen en kabels en leidingen worden aangelegd, aldus TenneT.
10. Met het oog op de belangen van TenneT heeft de raad bij het tweede herstelbesluit de wijzigingen uit het eerste herstelbesluit voor artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels ongedaan gemaakt.
Met het oog op de belangen van [appellante sub 1] en anderen, en rekening houdend met de belangen van TenneT, heeft de raad artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels aangevuld met een nieuw onderdeel a, ingevolge waarvan geen omgevingsvergunning is vereist voor werken en werkzaamheden die genoemd zijn in lid 3.5.1, onder c, d en f, voorzover de diepte van deze werken en werkzaamheden minder bedraagt dan 0,80 m beneden maaiveld. De aanvulling uit het eerste herstelbesluit omtrent het aanleggen van drainage is hernummerd van lid 3.5.2, onder d naar lid 3.5.2, onder e.
10.1. Artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels van het tweede herstelbesluit luidt als volgt:
"3.5.1 Vergunningplichtige werkzaamheden
Voor de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden is ongeacht het bepaalde in de regels bij de andere op de gronden van toepassing zijnde bestemmingen een omgevingsvergunning vereist:
a. het aanleggen van oppervlakteverhardingen;
b. het aanleggen van watergangen en -partijen;
c. het wijzigen van het maaiveldniveau;
d. het aanbrengen van diepwortelende beplanting;
e. het leggen van kabels en leidingen;
f. het indrijven van voorwerpen."
Lid 3.5.2 luidt als volgt:
"3.5.2 Uitzonderingen
Het in lid 3.5.1 vervatte verbod is niet van toepassing op werken en werkzaamheden, die:
a. genoemd zijn onder c, d en f, voorzover de diepte van deze werken en werkzaamheden minder bedraagt dan 0,80 m beneden maaiveld;
b. verband hebben met de aanleg van de betrokken hoogspanningsverbinding;
c. het normale onderhoud ten aanzien van de betrokken hoogspanningsverbinding en de belemmeringenstrook betreffen;
d. reeds rechtmatig in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan;
e. het aanleggen van drainage tot een diepte van 1,00 m beneden maaiveld betreffen."
Het beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen het tweede herstelbesluit
11. Het tweede herstelbesluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede onderwerp van geschil in het beroep van [appellante sub 1] en anderen.
12. [appellante sub 1] en anderen hebben een zienswijze op de wijze van herstel naar voren gebracht.
13. Voor zover [appellante sub 1] en anderen zich richten tegen de inhoud van de plantoelichting overweegt de Afdeling dat hieraan geen juridisch bindende betekenis toekomt. Het betoog faalt.
14. [appellante sub 1] en anderen betogen dat ten onrechte niet is voorzien in een algemene uitzondering op het aanlegvergunningstelsel voor regulier agrarisch onderhoud.
14.1. De Afdeling stelt voorop dat in de tussenuitspraak onder 4.6 alleen is overwogen dat het zonder omgevingsvergunning wijzigen van het maaiveld, het aanbrengen van diepwortelende beplanting en het indrijven van voorwerpen ten onrechte ongeclausuleerd zijn verboden. Alle andere door [appellante sub 1] en anderen aangevoerde gronden, waaronder hun stelling dat een algemene uitzondering voor regulier agrarisch onderhoud in artikel 3, lid 3.5.2, ontbreekt, zijn door de Afdeling beoordeeld en hebben niet geleid tot het oordeel dat sprake was van een gebrek in het oorspronkelijke besluit.
Voor zover [appellante sub 1] en anderen als zienswijze naar voren hebben gebracht dat een algemene uitzondering voor regulier agrarisch onderhoud in artikel 3, lid 3.5.2, ontbreekt, keren zij zich tegen overwegingen van de tussenuitspraak. De Afdeling overweegt dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Het betoog faalt.
15. [appellante sub 1] en anderen betogen dat het wijzigen van het maaiveld, het aanbrengen van diepwortelende beplanting en het indrijven van voorwerpen onevenredig wordt beperkt. Voorts achten zij onvoldoende gemotiveerd waarom voor het aanleggen van drainage een andere diepte wordt gehanteerd dan voor sommige andere werken en werkzaamheden.
15.1. Ingevolge het tweede herstelbesluit is het wijzigen van het maaiveld, het aanbrengen van diepwortelende beplanting en het indrijven van voorwerpen uitgezonderd van het aanlegvergunningstelsel voor zover deze werken en werkzaamheden plaatsvinden tot 0,8 m beneden maaiveld. Het aanleggen van drainage tot een diepte van 1 m beneden maaiveld is eveneens uitgezonderd van het aanlegvergunningstelsel.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beperking van de agrarische gebruiksmogelijkheden gering van omvang en daarom niet onevenredig is. Wat betreft de toegestane diepte bestaat in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de algemene bepalingen van het opstalrecht zoals dat door TenneT wordt gehanteerd. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het doelmatig en veilig functioneren van de hoogspanningsverbinding dan aan de belangen van [appellante sub 1] en anderen om gevrijwaard te blijven van de beperkingen van de agrarische gebruiksmogelijkheden uit de dubbelbestemming "Leiding - Hoogspanning".
Het betoog faalt.
16. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen het tweede herstelbesluit ongegrond.
De betekenis van het tweede herstelbesluit voor TenneT
17. Gelet op het overwogene onder 10 is geheel tegemoet gekomen aan de beroep van TenneT. Gelet hierop heeft TenneT onvoldoende belang bij beoordeling van het tweede herstelbesluit, zodat geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is ontstaan waarop nog dient te worden beslist.
De beroepen van [appellante sub 1] en anderen en TenneT tegen het eerste herstelbesluit
18. Gelet op het vorenstaande wordt het tweede herstelbesluit met deze uitspraak onherroepelijk. Hieruit volgt dat het eerste herstelbesluit geen betekenis meer heeft voor de planregeling omtrent het regulier agrarisch onderhoud.
Onder deze omstandigheden en nu ook overigens niet is gebleken van enig belang ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellante sub 1] en anderen en TenneT geen belang meer hebben bij een inhoudelijke bespreking van hun beroepen tegen het eerste herstelbesluit. In verband daarmee dienen de beroepen van [appellante sub 1] en anderen en TenneT tegen het eerste herstelbesluit niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Conclusie en proceskosten
19. De conclusie is dat de raad aan beide onderdelen van de opdracht uit de tussenuitspraak heeft voldaan. De gebreken in het oorspronkelijke besluit zijn hersteld. Dit betekent dat het tweede herstelbesluit, gelezen in samenhang met het oorspronkelijke besluit, de met de dubbelbestemming "Leiding - Hoogspanning" voorziene ontwikkeling mogelijk maakt.
20. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellante sub 1] en anderen te worden veroordeeld.
Nu de raad geheel aan het beroep van TenneT tegemoet is gekomen ziet de Afdeling aanleiding de raad op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van TenneT te veroordelen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Koggenland van 7 september 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Koggenland van 7 september 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ondergrondse Hoogspanningsverbinding Landelijk Gebied Koggenland" voor zover:
a. daarin geen schakelbepaling is opgenomen;
b. in artikel 3, lid 3.5.1, onder c, d en f, van de planregels, in samenhang met lid 3.5.2, het wijzigen van het maaiveld, het aanbrengen van diepwortelende beplanting en het indrijven van voorwerpen ongeclausuleerd zijn verboden;
III. verklaart de beroepen van [appellante sub 1] en anderen en TenneT TSO B.V. tegen het besluit van 19 december 2016 niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen het besluit van 17 juli 2017 ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Koggenland tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1237,50 (zegge: twaalfhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Koggenland tot vergoeding van bij TenneT TSO B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 495,00 (zegge: vierhonderdvijfennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Koggenland aan [appellante sub 1] en anderen het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat de raad van de gemeente Koggenland aan TenneT TSO B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Hupkes
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2018
635.