Uitspraak
201600692/1/A1.
Datum uitspraak: 12 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Dronryp, gemeente Menameradiel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 december 2015 in zaak nr. 14/1619 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Menameradiel.
Procesverloop
Bij besluit van 4 maart 2014 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een loods op het perceel [locatie 1] te Dronryp (hierna: het perceel) als wijziging op een eerder verleende bouwvergunning van 3 maart 2010.
Bij uitspraak van 18 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 maart 2014 vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J. Spoelstra, rechtsbijstandsverlener te Drogeham, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat te Leeuwarden en P. Lemstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] exploiteert op het perceel een handel- en transportonderneming. [appellant] woont in een bedrijfswoning op het naastgelegen perceel [locatie 2]. Beide percelen liggen op een bedrijventerrein. Het college heeft bij besluit van 3 maart 2010 aan [belanghebbende] met toepassing van een binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid een bouwvergunning verleend voor de bouw van een opslagloods met een breedte van 6 m, een lengte van 36 m en een hoogte van 6 m op het perceel. Deze bouwvergunning is in rechte onaantastbaar. Vast staat dat de loods in afwijking van deze bouwvergunning is gebouwd. Tussen partijen is niet in geschil dat de loods 3,75 m te ver in oostelijke richting is gebouwd en daardoor voor een deel in de bestemming "Agrarische doeleinden" van het geldende bestemmingsplan "Dronrijp" is opgericht. Voorts is de hoogte van de loods 6,54 m in plaats van de vergunde 6 m. [appellant] stelt dat de loods ook te ver in noordelijke richting is gebouwd waardoor deze door de lijn van de straatverlichting heen steekt. Het college betwist dat de loods te ver in noordelijke richting is gebouwd.
De verleende omgevingsvergunning dient ter legalisering van de gebouwde loods, met uitzondering van de hoogte van 6,54 m. [belanghebbende] heeft toegezegd dat de loods wordt verlaagd tot 6 m. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
Volgens het college worden de belangen van [appellant] niet onevenredig geschaad, omdat sprake is van een relatief beperkte wijziging van het bouwplan ten opzichte van de bouwvergunning van 3 maart 2010. Volgens [appellant] heeft de opslagloods geleid tot een ernstige aantasting van zijn woongenoot en is de opslagloods in strijd met de redelijke eisen van welstand. Hij wijst er daarbij op dat de loods op een afstand van ongeveer 3 m van zijn perceel staat. Daardoor is volgens hem de lichtinval in zijn tuin en woning en zijn uitzicht ernstig aangetast.
2. De rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 22 januari 2015 geoordeeld dat het college zich niet zonder meer op het advies van de welstandscommissie van 7 juni 2012 (hierna: het tweede welstandsadvies) mocht baseren. De rechtbank achtte daarbij van belang dat in het advies van de welstandscommissie van 23 december 2009 (hierna: het eerste welstandsadvies) stond dat ervan is uitgegaan dat de loods aan de noordzijde in dezelfde lijn als de straatverlichting komt te liggen. Het eerste welstandsadvies is ten grondslag is gelegd aan het besluit van 3 maart 2010. De loods steekt echter aan de noordzijde door deze lijn heen. Uit het advies van de welstandscommissie van 7 juni 2012 wordt volgens de rechtbank niet duidelijk of de commissie daarvan op de hoogte was en zo ja, waarom de commissie niettemin tot de conclusie is gekomen dat het bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldoet. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen. De rechtbank was van oordeel dat andere beroepsgronden van [appellant] faalden. In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het geconstateerde gebrek is hersteld.
Omvang hoger beroep
3. Het college stelt zich op het standpunt dat het hoger beroep alleen gericht is tegen de einduitspraak, omdat in het pro forma hoger beroepschrift en het aanvullende hoger beroepschrift niet uitdrukkelijk staat vermeld dat ook wordt opgekomen tegen de tussenuitspraak.
De Afdeling stelt vast dat de beroepsgronden van [appellant] in het aanvullende hoger beroepschrift onder meer zijn gericht tegen de overwegingen in de tussenuitspraak. Het hoger beroep is dus ook gericht tegen de tussenuitspraak. Niet is vereist dat in het hoger beroepschrift uitdrukkelijk wordt vermeld dat ook wordt opgekomen tegen de tussenuitspraak.
Tussenuitspraak
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in deze procedure alleen de kwestie ter beoordeling voorligt of het college in redelijkheid medewerking heeft kunnen verlenen aan het bouwplan voor zover dat is gewijzigd ten opzichte van de verleende bouwvergunning van 3 maart 2010. Volgens [appellant] zijn de afwijkingen van de gebouwde loods ten opzichte van de verleende bouwvergunning van 3 maart 2010 zodanig groot dat moet worden geoordeeld dat de loods zonder bouwvergunning is opgericht. Volgens [appellant] wordt zijn woon- en leefklimaat ernstig aangetast door de loods, omdat deze in afwijking van de bouwvergunning van 3 maart 2010 te ver in noordelijke richting is gebouwd. Volgens hem is de lichtinval in zijn tuin en woning en zijn uitzicht daardoor ernstig aangetast. [appellant] stelt in dit verband dat de bouwtekening die bij het besluit van 4 maart 2014 behoort onjuist is. Die bouwtekening verschilt wat betreft de situering van de loods binnen de bestemming "Verkeers- en verblijfsdoeleinden" niet van de bouwtekening behorende bij het besluit van 3 maart 2010, terwijl de loods te ver in noordelijke richting is gebouwd. Omdat in het rapport "Bezonningsstudie [locatie 1]" van BügelHajema (hierna: de bezonningsstudie) is uitgegaan van deze onjuiste bouwtekening, is de bezonningsstudie volgens [appellant] niet deugdelijk. Volgens [appellant] had het bouwplan ook moeten worden getoetst aan de relevante richtafstand uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Hij stelt dat niet aan de relevante richtafstanden wordt voldaan.
4.1. Vast staat dat het besluit van 3 maart 2010 in rechte onaantastbaar is. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat in deze procedure alleen ter beoordeling voorligt of het college in redelijkheid medewerking heeft kunnen verlenen aan de wijziging van het bouwplan ten opzichte van dat besluit. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte overwogen dat het besluit van 4 maart 2014 geen betrekking heeft op een verschuiving van de loods in noordelijke richting ten opzichte van het besluit van 3 maart 2010. Zowel op de bouwtekening behorende bij het besluit van 3 maart 2010 als op de bouwtekening behorende bij het besluit van 4 maart 2014 steekt de loods door de lijn van de straatverlichting heen. In het besluit van 3 maart 2010 komt echter geen beslissende betekenis toe aan de bouwtekening, omdat in dat besluit vergunning is verleend onder de voorwaarde dat de linkerzijgevel van de loods in dezelfde lijn komt te liggen als de straatverlichting. De loods is in afwijking van deze voorwaarde gebouwd, aangezien de loods aan de noordzijde door deze lijn heen steekt. In het besluit van 4 maart 2014 is echter niet de voorwaarde opgenomen dat de linkerzijgevel van de loods in dezelfde lijn komt te liggen als de straatverlichting, zodat in dat besluit wel beslissende betekenis toekomt aan de bouwtekening.
Het voorgaande leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daarbij is van belang dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de bezonningsstudie niet deugdelijk is. De noordelijke grens van het bouwplan behoefde niet op de bouwtekening te worden aangepast. Dat de loods aan de noordzijde door de lijn van de straatverlichting heen steekt is niet in strijd met de bouwtekening behorende bij het besluit, maar met een daarin opgenomen voorwaarde. In de bezonningsstudie is geconcludeerd dat de bezonning op het perceel van [appellant] in de huidige situatie ongunstiger is dan wanneer de maximale bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan waren benut. Het besluit van 3 maart 2010 heeft echter al geleid tot een aantasting van de lichtinval op het perceel van [appellant], nu in dat besluit het grootste gedeelte van de loods is vergund. Dat besluit heeft ook al geleid tot een aantasting van zijn uitzicht. Het college heeft tegen die achtergrond in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat de gevolgen voor het uitzicht van [appellant] en de lichtinval op zijn perceel van de verschuiving van de loods ten opzichte van het besluit van 3 maart 2010 aanvaardbaar zijn. Daarbij is van belang dat het bouwplan in het besluit van 4 maart 2014 slechts een beperkt aantal meters in noordelijke richting is verschoven ten opzichte van het besluit van 3 maart 2010. Voor zover [appellant] aanvoert dat het bouwplan had moeten worden getoetst aan de VNG-brochure, overweegt de Afdeling dat in de ruimtelijke onderbouwing afdoende is ingegaan op de VNG-brochure. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat bedrijfswoningen in de planologische sfeer niet zijn aangemerkt als hindergevoelige objecten. Dit is in overeenstemming met de VNG-brochure. Daarin staat dat de richtafstanden niet zonder meer kunnen worden toegepast indien gevoelige functies, zoals bedrijfswoningen, op een bedrijventerrein voorkomen. Zo’n situatie valt buiten de kaders van de richtafstanden. Hier kan een lager kwaliteitsniveau van het woon- en leefklimaat worden aanvaard.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat de loods door een fout van een ambtenaar voor een gedeelte binnen de bestemming "Agrarische doeleinden" is opgericht. Voorts heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 4 maart 2014 niet in strijd is met het provinciale beleid. Volgens [appellant] is de loods in strijd met de Verordening Romte Fryslân (hierna: de Verordening), omdat de loods een nieuwe stedelijke functie in landelijk gebied is.
5.1. Ten tijde van het besluit van 4 maart 2014 gold de Verordening van 10 mei 2011.
In deze Verordening was als ruimtelijk plan omschreven: "[..] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid juncto artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht [..]". Stedelijke functies waren als volgt omschreven: "functies die gekoppeld zijn aan het functioneren van kernen (dorpen en steden), waaronder worden verstaan woningen, functioneel niet aan het beheer, onderhoud of productievermogen van het landelijk gebied gebonden bedrijven, zakelijke en commerciële dienstverlening, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen, met de bijbehorende infrastructuur, nutsvoorzieningen, stedelijk water en stedelijk groen". Het landelijk gebied was als volgt omschreven: "het gebied buiten het bestaand stedelijk gebied". Het bestaand stedelijk gebied was als volgt omschreven: "het gebied dat de bestaande of bij bestemmingsplan toegelaten en voorziene woon- of bedrijfsbebouwing waaronder mede begrepen de daarbij behorende openbare voorzieningen en verkeersinfrastructuur van een kern bevat, zoals begrensd op de van deze verordening deel uitmakende kaarten Begrenzing bestaand stedelijk gebied". Op de kaart Begrenzing bestaand stedelijk gebied ligt de loods voor een klein gedeelte buiten het bestaand stedelijk gebied.
Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Verordening luidde als volgt: "In een ruimtelijk plan voor landelijk gebied mogen geen bouwmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden worden opgenomen voor nieuwe stedelijke functies."
5.2. De Afdeling laat in het midden of de rechtbank ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat de loods door een fout van een ambtenaar voor een gedeelte binnen de bestemming "Agrarische doeleinden" is opgericht. Deze kwestie is immers niet van belang bij de beoordeling of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het besluit van 4 maart 2014 in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat [belanghebbende] op het naastgelegen agrarische perceel alpaca’s houdt. Volgens de ruimtelijke onderbouwing wordt in het oostelijke gedeelte van de loods beperkt onderdak en voedselgelegenheid aan de alpaca’s geboden waarbij tevens opslag van dierbenodigdheden plaatsvindt. De rechtbank is terecht ervan uitgegaan dat deze functie niet kan worden aangemerkt als een functie die gekoppeld is aan het functioneren van kernen, zodat deze functie geen nieuwe stedelijke functie als bedoeld in de Verordening is. Daarbij is van belang dat het niet gebruikelijk is om in kernen vee te houden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit van
4 maart 2014 niet in strijd is met artikel 1.1.1, eerste lid, van de Verordening. Dit wordt ook bevestigd door een brief van het college van gedeputeerde staten van 4 juni 2013. Daarin staat dat de provinciale belangen op een juiste wijze zijn verwerkt in de ontwerpomgevingsvergunning en dat deze ook overigens geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen. Voor zover [appellant] aanvoert dat het mogelijk is het oostelijke gedeelte van de loods voor niet-agrarische doeleinden te gebruiken, overweegt de Afdeling dat [appellant] het college om handhaving kan verzoeken indien het oostelijke gedeelte van de loods voor niet-agrarische doeleinden wordt gebruikt.
Het betoog faalt.
Einduitspraak
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich alsnog heeft kunnen baseren op het tweede advies van de welstandscommissie van 7 juni 2012, gelet op de toelichting die de welstandscommissie in een brief van 9 september 2015 (hierna: de brief van de welstandscommissie) heeft gegeven. Volgens hem neemt deze toelichting niet weg dat het tweede advies van de welstandscommissie niet deugdelijk tot stand is gekomen. Volgens [appellant] is niet aannemelijk dat de welstandscommissie in het kader van het tweede advies een bezoek heeft gebracht aan het perceel, anders dan in de brief van de welstandscommissie van 9 september 2015 wordt gesteld. Voorts is in de brief van de welstandscommissie ten onrechte van belang geacht dat het negatieve effect op het wel zichtbare gedeelte van de loods vanuit het openbaar gebied te verwaarlozen is. Volgens [appellant] wordt in de artikelen 12 en 12a van de Woningwet niet een beoordeling uitsluitend vanuit openbaar gebied voorgeschreven. Dat wordt ook niet in de welstandsnota voorgeschreven. Bovendien is de loods volgens hem wel goed zichtbaar vanuit het openbare gebied. Verder was volgens [appellant] in het eerste welstandsadvies een positief advies gegeven onder de voorwaarde dat de loods aan de noordzijde in dezelfde lijn als de straatverlichting zou komen te liggen. Anders dan in de brief van de welstandscommissie staat, betrof dit geen aanbeveling. Ook is in de brief van de welstandscommissie ten onrechte getoetst aan de welstandsnota van 2008, terwijl deze in 2013 is geactualiseerd.
6.1. In het eerste welstandsadvies staat dat op grond van de ingediende gegevens en na waarneming ter plaatse de commissie van oordeel is dat het plan aan redelijke eisen van welstand voldoet. Hoewel het plan enige twijfel opriep met betrekking tot de plaatsing, kon het volgens de commissie worden gerechtvaardigd door de ondergeschikte betekenis ervan in het aanzien van de omgeving. Bij de beoordeling is de commissie ervan uitgegaan dat, zoals besproken met aanvrager, de linkerzijgevel in dezelfde lijn komt te liggen als de straatverlichting en hier niet doorheen zal steken.
6.2. In het tweede welstandsadvies staat dat de commissie op grond van de ingediende gegevens van oordeel is dat het plan voldoet aan redelijke eisen van welstand.
6.3. In de brief van de welstandscommissie staat dat het plan ten opzichte van het eerste welstandsadvies duidelijk in plaatsing is veranderd. Naar aanleiding van de adviesaanvragen is de commissie ter plaatse gaan kijken om tot een zorgvuldig advies te kunnen komen. De situatie kenmerkt zich door ligging aan een eigen weg met woon-werkkavels en valt onder de gebiedsgerichte welstandscriteria voor deelgebied 6 "Bedrijventerrein" (welstandsnota herzien november 2008). Bij de eerste behandeling van het bouwplan heeft de commissie aangegeven dat zoals ter plekke is besproken met de aanvrager de loods met de linkerzijgevel in lijn met de aanwezige straatverlichting zou komen te liggen teneinde de eigen weg wat betreft doorzicht niet te blokkeren en de bouwmassa visueel meer te koppelen aan de betreffende kavel. Volgens de commissie is dit een aanbeveling richting de aanvrager geweest, omdat het hier een eigen weg betreft en de commissie in principe alleen vanuit het openbaar gebied beoordeelt. De aanvrager kon hiermee instemmen waardoor de opmerking in het advies is verwerkt. Het te realiseren bouwplan zou vanuit het openbaar gebied alleen vanaf het noordelijke gedeelte van de Ljouwertertrekwei zichtbaar zijn en leverde gezien het omgevingsbeeld, een bedrijventerrein met woon-werkkavels, in plaatsing en hoofdvorm geen kritiek op. Tijdens de tweede behandeling van het bouwplan kwam naar voren dat de positie van de loods ten aanzien van het voorgaande plan was gewijzigd. De commissie heeft daarom opnieuw een bezoek aan de locatie gebracht en daarbij geconstateerd dat het vrije doorzicht wel wordt aangetast, maar dat het negatieve effect op het wel zichtbare gedeelte van de loods vanuit het openbaar gebied te verwaarlozen is. Uiteindelijk is dan ook een positief welstandsadvies afgegeven, ondanks dat de linkerzijgevel van de loods niet in lijn met de aanwezige straatverlichting is komen te liggen.
6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2747), mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met redelijke eisen van welstand of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
6.5. De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat het college het tweede welstandsadvies aan het besluit van 4 maart 2014 ten grondslag heeft kunnen leggen, gelet op de toelichting in de brief van de welstandcommissie. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien eraan te twijfelen dat de welstandscommissie in het kader van het tweede advies een bezoek heeft gebracht aan het perceel. Voor zover [appellant] aanvoert dat de welstandscommissie ten onrechte niet heeft getoetst aan de geactualiseerde welstandsnota van 2013, overweegt de Afdeling dat het college heeft toegelicht dat de criteria waaraan het bouwplan is getoetst in de welstandsnota van 2013 niet zijn gewijzigd ten opzichte van de welstandsnota uit 2008. De welstandscommissie heeft voorts van belang kunnen achten dat het negatieve effect op het wel zichtbare gedeelte van de loods vanuit het openbaar gebied te verwaarlozen is. Daarbij geldt dat in hoofdstuk 6 van de geactualiseerde welstandsnota van 2013 over de algemene welstandscriteria staat dat van een bouwwerk dat voldoet aan redelijke eisen van welstand mag worden verwacht dat het een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van de openbare (stedelijke of landschappelijke) ruimte. Daarbij worden hogere eisen gesteld naarmate de openbare betekenis van het bouwwerk of van de omgeving groter is. Voor zover [appellant] aanvoert dat de loods goed zichtbaar is vanuit openbaar gebied, overweegt de Afdeling dat de welstandscommissie heeft onderkend dat de loods zichtbaar is vanuit openbaar gebied. Uit de brief van de welstandscommissie volgt dat ervan is uitgegaan dat loods vanaf het noordelijke gedeelte van de Ljouwertertrekwei zichtbaar is. De conclusie van de welstandscommissie houdt in dat de wijziging van het bouwplan nauwelijks een effect heeft gehad op de zichtbaarheid van de loods vanaf het noordelijke gedeelte van de Ljouwertertrekwei. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Verder volgt uit het eerste welstandsadvies niet dat de welstandscommissie een positief advies heeft gegeven onder de voorwaarde dat de loods aan de noordzijde in dezelfde lijn als de straatverlichting zou komen te liggen. Uit het eerste welstandsadvies volgt alleen dat bij de beoordeling ervan is uitgegaan dat de loods in dezelfde lijn als de straatverlichting zou komen te liggen.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, in verband met hetgeen onder 4.1 is overwogen met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
w.g. Polak w.g. Van Driel Kluit
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 april 2017
703.