Uitspraak
201608182/1/A1.
Datum uitspraak: 27 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten] (hierna en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Drouwenerveen, gemeente Borger-Odoorn,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 september 2016 in zaak nr. 16/380 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2015 heeft het college [partij] gelast binnen twee weken na verzending van deze brief het gebruik van een mestscheidingsinstallatie op het perceel [locatie] te Drouwenerveen (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 50.000,00.
Bij besluit van 11 december 2015 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2015 herroepen.
Bij uitspraak van 21 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. Martens, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.K. de Vries, zijn verschenen.
De zaak is door de enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige kamer.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:57, derde lid, en artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.
Overwegingen
1. [partij] is eigenaar van het perceel. Ingevolge de op 26 juni 2013 in werking getreden beheersverordening "Buitengebied" is aan het perceel de bestemming "Wonen" toegekend. In het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan "Borger, Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) had het perceel de bestemming "Grondgebonden Agrarisch Bedrijf". In februari 2015 is door [partij] op het perceel een mestscheidingsinstallatie geplaatst, waarin mest gescheiden wordt die afkomstig is van boeren uit de omgeving.
2. Bij het besluit van 20 juli 2015 heeft het college [partij] aangeschreven om het gebruik van de mestscheidingsinstallatie te staken en gestaakt te houden wegens strijd met de op dat moment geldende beheersverordening. Bij het besluit van 11 december 2015 heeft het college het bezwaar van [partij] gegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2015 herroepen. Aan dat besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de beheersverordening onverbindend is wegens strijd met artikel 3.39, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), omdat op het perceel ingevolge het bestemmingsplan niet de bestemming "Wonen" rustte, en het perceel in de beheersverordening wel als zodanig is bestemd. Volgens het college is met de inwerkingtreding van de beheersverordening het daaraan voorafgaande bestemmingsplan van rechtswege vervallen. Het college was derhalve niet bevoegd handhavend op te treden. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen. Hij stelt hinder te ondervinden als gevolg van het gebruik van die mestscheidingsinstallatie.
3. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de beheersverordening, wat het perceel betreft, onverbindend is omdat niet het destijds bestaande gebruik op het perceel in de beheersverordening is vastgelegd. Hierdoor kan geen sprake zijn van overtreding van de beheersverordening. De rechtbank heeft voorts overwogen dat evenmin sprake kan zijn van overtreding van het voorheen geldende bestemmingsplan, nu het bestemmingsplan met de inwerkingtreding van de beheersverordening op 26 juni 2013 op grond van artikel 3.39, eerste lid, van de Wro van rechtswege is vervallen. Het college heeft zich in het besluit van 11 december 2015 naar het oordeel van de rechtbank derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het niet bevoegd was om handhavend op te treden.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte uitgaat van de onverbindendheid van de beheersverordening. Ten tijde van de vaststelling van beheersverordening was het feitelijk bestaand gebruik van het perceel volgens hem wonen, waardoor "wonen" in de beheersverordening kon worden toegestaan. Daarnaast voert [appellant] aan dat indien moet worden aangenomen dat de beheersverordening wat het perceel betreft wel onverbindend is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, moet worden teruggevallen op het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan, hetgeen ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2587).
4.1. Artikel 3.38, eerste lid, van de Wro, luidt: "Onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld."
Artikel 3.39, eerste lid, luidt: "Op het tijdstip van inwerkingtreding van een beheersverordening voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt, vervalt het bestemmingsplan voor zover het op dat gebied betrekking heeft."
4.2. De rechtbank is het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat de beheersverordening, wat het perceel betreft, onverbindend is omdat het perceel onder het bestemmingsplan de bestemming "Grondgebonden Agrarisch Bedrijf" had en dit onder de beheersverordening de bestemming "Wonen" is geworden. Weliswaar kan bij een beheersverordening ook feitelijk bestaand gebruik, dat in strijd was met het voorheen geldende planologische regime, worden toegestaan, maar dat laat onverlet dat aan de vaststelling van een beheersverordening een deugdelijke planologische afweging ten grondslag dient te liggen. Dat geldt te meer voor zover met een beheersverordening illegaal bestaand gebruik, dan wel planologisch niet volledig gereguleerd gebruik, wordt toegestaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2467). Uit de beheersverordening noch uit de toelichting daarbij blijkt dat de raad van de gemeente Borger-Odoorn heeft vastgesteld dat op het perceel feitelijk sprake was van wonen of dat door de vaststelling van de beheersverordening werd beoogd om illegaal bestaand gebruik toe te staan. Het college heeft bovendien ter zitting toegelicht dat de bestemming op het perceel in de beheersverordening onbedoeld is gewijzigd en dat in de op 28 januari 2016 vastgestelde Herziening Beheersverordening Buitengebied 2016 de agrarische bestemming, zoals deze was opgenomen in het bestemmingsplan, is hersteld.
Gelet op het voorgaande moet de beheersverordening in zoverre onverbindend worden geacht.
4.3. De vaststelling in deze zaak dat de beheersverordening, voor zover deze betrekking heeft op het perceel, onverbindend is, heeft tot gevolg dat de beheersverordening in zoverre geacht moet worden van aanvang af niet te hebben gebonden en niet in werking te zijn getreden als bedoeld in artikel 3.39, eerste lid, van de Wro. Gelet hierop heeft het in artikel 3.39, eerste lid, van de Wro opgenomen rechtsgevolg, namelijk het vervallen van het aan de beheersverordening voorafgaande bestemmingsplan, zich wat het perceel betreft niet voorgedaan. Dit betekent dat de onverbindendheid van de beheersverordening, wat het perceel betreft, ertoe leidt dat voor de beantwoording van de vraag of het college in dit geval bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de mestscheidingsinstallatie op het perceel, dient te worden teruggevallen op het bestemmingsplan. Daarmee heeft de onverbindendheid van de beheersverordening hetzelfde gevolg als de vernietiging van een bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 11 december 2015 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen. Nu het besluit van 20 juli 2015 was gebaseerd op strijd met de beheersverordening, door de raad op 28 januari 2016 de Herziening Beheersverordening Buitengebied 2016 is vastgesteld, en partijen ter zitting hebben toegelicht dat het college op grond van laatstgenoemde beheersverordening opnieuw tot handhavend optreden is overgegaan, zal de Afdeling in dit geval met het oog op de beëindiging van het geschil zelf in de zaak voorzien door het besluit van 20 juli 2015 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 september 2016 in zaak nr. 16/380;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 11 december 2015, kenmerk 15.28765;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 20 juli 2015, kenmerk 15.17836;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.980,00 (zegge: negentienhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 419,00 (zegge: vierhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Montagne
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
374-842.