Uitspraak
201700686/1/R3.
Datum uitspraak: 18 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. Stichting Leefbaar Buitengebied, gevestigd te Ulicoten, gemeente Baarle-Nassau, en [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], beiden wonend te Witharen, gemeente Ommen (hierna: de stichting en anderen),
2. [appellant sub 2A], [appellant sub 2B] en [appellant sub 2C], allen wonend te Witharen, gemeente Ommen (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Ommen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Woningbouw Tolhuisweg, Witharen", het "Beeldkwaliteitsplan woningbouw Tolhuisweg Witharen" en de "Verordening geur en veehouderij Witharen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting en anderen, [appellant sub 2] en anderen, de raad en Output Projecten B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2017, waar de stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en de raad, vertegenwoordigd door drs. A.H. Gijlers, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Output Projecten B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Bevoegdheid van de Afdeling
1. De beroepen richten zich mede tegen het bij besluit van 17 november 2016 vastgestelde "Beeldkwaliteitsplan woningbouw Tolhuisweg Witharen" en de bij dat besluit vastgestelde "Verordening geurhinder en veehouderij Witharen".
Uit het besluit van 17 november 2016 valt af te leiden dat het "Beeldkwaliteitsplan woningbouw Tolhuisweg Witharen" is vastgesteld als wijziging op de Welstandsnota Ommen. De vaststelling van een welstandsnota als bedoeld in artikel 12a van de Woningwet of de vaststelling van een wijziging daarvan is een besluit inhoudende een of meer beleidsregels, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep kan worden ingesteld. De vaststelling van de "Verordening geurhinder en veehouderij Witharen", waarbij op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij een andere waarde voor de maximale geurbelasting is vastgesteld, is een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge de hiervoor genoemde bepaling uit de Awb evenmin beroep kan worden ingesteld.
Gelet hierop is de Afdeling onbevoegd om van de beroepen kennis te nemen, voor zover gericht tegen het "Beeldkwaliteitsplan woningbouw Tolhuisweg Witharen" en de "Verordening geurhinder en veehouderij Witharen".
Ontvankelijkheid
2. De raad betoogt dat het doel van de stichting in haar statuten zodanig algemeen is geformuleerd, dat de stichting daarom geen belanghebbende is bij het besluit. Voorts verricht de stichting volgens de raad al zodanig lang geen feitelijke werkzaamheden dat ook om die reden de stichting niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
2.3. Bij uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431, heeft de Afdeling over het doel van de stichting, zoals dat is geformuleerd in haar statuten, geoordeeld dat dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De Afdeling ziet geen aanleiding om van dit oordeel, dat impliceert dat de stichting deze belangen in het bijzonder behartigt, terug te komen.
2.4. Ter zitting heeft de stichting verklaard dat de feitelijke werkzaamheden die zijn genoemd in de voornoemde uitspraak van 21 december 2016, later zijn voortgezet, zodat ook in de periode voor het instellen van beroep tegen dit plan nog feitelijke werkzaamheden zijn verricht die zijn gericht op het behartigen van de algemene belangen. Dit komt de Afdeling niet onaannemelijk voor.
2.5. Gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding het beroep van de stichting en anderen niet-ontvankelijk te achten, voor zover dit mede is ingesteld door de stichting.
Goede procesorde
3. De stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben betoogd dat de stukken die Output Projecten B.V. bij brief van 28 juli 2017 heeft ingediend en het door de raad bij brief van diezelfde datum ingediende "Memo effectbeoordeling stikstofdepositie Bestemmingsplan woningbouw Tolhuisweg Witharen" van Langelaar Milieuadvies (hierna: het memo van Langelaar) met de daarbij gevoegde stikstofdepositieberekening met Aerius Calculator wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten. Volgens hen zijn deze stukken te laat ingediend.
3.1. Ingevolge artikel 8:58 van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende stukken pas in een laat stadium zijn toegezonden, de mogelijkheid voor andere partijen om adequaat op die stukken te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.
3.2. De Afdeling stelt vast dat zowel de brief met nadere stukken van Output Projecten B.V., bestaande uit een brief van een koper, een koopovereenkomst, een aanvraag verzoek vooroverleg/conceptaanvraag Bouwen, een aanvraagformulier omgevingsvergunning, een reactie op Facebook van Plaatselijk Belang Witharen en de notulen van de ledenvergadering van Plaatselijk Belang Witharen, als de brief van de raad met de memo van Langelaar en daarbij gevoegde stikstofdepositieberekening door de Afdeling op 28 juli 2017 zijn ontvangen, derhalve 13 dagen vóór de zitting. De Afdeling ziet in de omvang en de inhoud van deze stukken geen aanleiding voor het oordeel dat zij wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten.
Inleiding
4. Het plan voorziet in een woningbouwontwikkeling langs de Tolhuisweg aan de noordzijde van het buurtschap Witharen en een herontwikkeling van het perceel Olde Venneweg 2. Op deze locatie is een voormalig agrarisch bedrijf gevestigd. Het beroep is gericht tegen het plandeel dat woningbouwontwikkeling langs de Tolhuisweg mogelijk maakt.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Behandeling zienswijzen
6. De stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen dat onvoldoende op hun zienswijzen is ingegaan.
6.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Het betoog faalt.
Terinzagelegging intentieovereenkomsten
7. De stichting en anderen voeren aan dat de intentieovereenkomsten omtrent de koop van de voorziene woningen ten onrechte niet ter inzage zijn gelegd met het ontwerp.
7.1. Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage."
7.2. De intentieovereenkomsten die zijn gesloten tussen de grondeigenaar en de mogelijke kopers hebben blijkens de nota van zienswijzen en de plantoelichting betrekking op het accepteren van een mindere kwaliteit van het leefmilieu vanwege geurhinder en op de wensen en eisen van aspirantkopers met betrekking tot de opzet van het plan en de daarin mogelijk gemaakte woningtypologieën. Deze overeenkomsten zijn niet nodig voor een beoordeling van de behoefte aan de voorziene woningen en daarmee de uitvoerbaarheid van het plan. Op de behoefte aan de woningen wordt onder 8.4 en verder van deze uitspraak ingegaan. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de intentieovereenkomsten dan ook geen op het plan betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling hiervan. Dit betekent dat de raad deze stukken niet ter inzage hoefde te leggen met het ontwerp. Het betoog faalt.
Ladder voor duurzame verstedelijking en behoefte
8. De stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het plan de bouw van 9 woningen mogelijk maakt en daarnaast voorziet in een functiewijziging, bestaande uit het wijzigen van 2 bedrijfswoningen in 2 burgerwoningen. Deze ontwikkeling dient volgens hen als een nieuwe stedelijke ontwikkeling te worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de raad volgens hen ten onrechte geen toepassing gegeven aan de ladder voor duurzame verstedelijking, zoals deze is opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, en de provinciale ladder voor duurzame verstedelijking, zoals opgenomen in artikel 2.1.3 van de Actualisatie Omgevingsverordening Overijssel 2013 (hierna: de omgevingsverordening). Het plan is daarom in strijd met deze bepalingen vastgesteld.
Verder bestaat volgens de stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen geen behoefte aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Daarbij is volgens de stichting en anderen niet duidelijk op welke wijze in het plan rekening is gehouden met de woonafspraken opgenomen in de Samenwerkingsovereenkomst woonafspraken West-Overijssel 2016-2020 (hierna: de samenwerkingsovereenkomst). Voorts hebben zij erop gewezen dat in Witharen al geruime tijd meerdere woningen te koop staan, zodat volgens hen getwijfeld kan worden aan de behoefte aan de voorziene woningen.
8.1. De raad stelt dat het plan voorziet in een kleinschalige ontwikkeling waarop de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is. Verder stelt de raad dat de behoefte aan de voorziene woningen in de plantoelichting is onderbouwd en dat het aantal woningen past binnen de gemaakte afspraken in de samenwerkingsovereenkomst.
8.2. Artikel 1.1.1, aanhef en onder i, van het Bro luidt: "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
Artikel 3.1.6, tweede lid, zoals deze gold ten tijde van belang, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
[…]."
Artikel 2.1.1., aanhef en onder j, van de omgevingsverordening luidt: "In deze verordening wordt verstaan onder stedelijke ontwikkelingen: het realiseren van stedelijke functies zoals woningbouw, bedrijventerreinen, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve en religieuze voorzieningen met de daarbij behorende infrastructuur met bijbehorende groen en water en het hiertoe bouwrijp maken van gronden."
Artikel 2.1.3. luidt: "Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:
• dat er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is binnen het bestaande bebouwd gebied en de ruimte binnen het bestaand bebouwd gebied ook niet geschikt te maken is door herstructurering en/of transformatie;
• dat mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen het bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut."
8.3. De Afdeling overweegt dat wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro, kunnen worden aangemerkt, deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling wordt aangemerkt (vergelijk overweging 6.3 in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724). Het plan maakt maximaal 11 woningen mogelijk, waarvan 9 aan de Tolhuisweg, waartegen het beroep zich richt. De ontwikkeling waarin het plan voorziet betreft daarom geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zodat deze bepaling niet van toepassing is.
Het begrip stedelijke ontwikkelingen in artikel 2.1.1, aanhef en onder j, van de omgevingsverordening is niet nader gedefinieerd in de omgevingsverordening. Evenmin bevat de toelichting op titel 2.1 van de omgevingsverordening een omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkelingen. Zoals hiervoor is overwogen, maakt het plan maximaal 11 woningen mogelijk. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad er in dit geval terecht vanuit is gegaan dat het plan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.1.1, aanhef en onder j, van de omgevingsverordening. Gelet hierop is artikel 2.1.3 van de omgevingsverordening evenmin van toepassing.
8.4. Het voorgaande neemt niet weg dat aan de eisen van het eerste lid van artikel 3.1.6 van het Bro dient te worden voldaan. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dient de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan te zijn onderbouwd (vergelijk overweging 4.1 van de voornoemde uitspraak van 28 juni 2017).
8.5. In paragraaf 4.1.3 van de plantoelichting is ingegaan op de kwantitatieve behoefte aan de in het plan voorziene woningen en de betekenis van de woonafspraken in dat kader. Vermeld is dat het adviesbureau ABF voor de provincie en de gezamenlijke gemeenten voor de komende 10 jaar de woningbehoefte heeft geprognosticeerd. Deze woningbehoefte heeft volgens de plantoelichting als basis gediend voor de regionale afstemming van de plancapaciteit, die voor iedere gemeente afzonderlijk is neergelegd in de bijlage bij de samenwerkingsovereenkomst. De gemeenten hebben onderling en met de provincie afgesproken dat deze plancapaciteit niet zal worden overschreden. Uit het genoemde onderzoek blijkt volgens de plantoelichting dat de gemeente Ommen een behoefte heeft aan 476 woningen en dat er op dit moment een harde plancapaciteit is van 459 woningen, zodat een woningbehoefte resteert van 17 woningen. Met de 9 woningen uit het plan wordt in een deel van deze resterende behoefte voorzien. Het aantal woningen past daarmee binnen de woonafspraken, aldus de plantoelichting.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzichtelijk gemaakt op welke wijze in het plan rekening is gehouden met de woonafspraken opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst.
8.6. De enkele omstandigheid dat in Witharen meerdere woningen al geruime tijd te koop staan, zoals door de stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen is gesteld, betekent niet dat de raad niet heeft mogen uitgaan van de kwantitatieve behoefte zoals die in samenwerkingsovereenkomst is neergelegd. Daarbij moet worden bedacht dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld voor een periode van in beginsel tien jaar en dat met een dergelijk plan derhalve wordt voorzien in de behoefte voor de komende tien jaar.
8.7. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen de stichting en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan vanwege het ontbreken van behoefte niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. De betogen falen.
Artikel 2.1.2. van de omgevingsverordening
9. De stichting en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 2.1.2 van de omgevingsverordening is vastgesteld. Volgens hen is de lokale behoefte aan woningbouw minimaal; er zouden slechts drie gegadigden zijn voor de bij het plan mogelijk gemaakte woningen.
9.1. In paragraaf 4.3.3.3 van de plantoelichting is vermeld dat het binnen de lijn van de gemeentelijke Woonvisie gewenst is om lokale woonbehoefte daar waar mogelijk te faciliteren en dat de concrete behoefte bepaald is in overleg met Plaatselijk Belang Witharen en aspirant-kopers. Voorts is vermeld dat de doelgroep hoofdzakelijk bestaat uit starters die toe willen treden tot de woningmarkt. Met de woningen wordt volgens de plantoelichting voorkomen dat deze doelgroep wegvloeit naar buiten de gemeente, wat als ongewenst wordt gezien.
9.2. Artikel 2.1.2, eerste lid, van de omgevingsverordening luidt: "Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in woningbouw (…), met bijbehorende infrastructuur en groenvoorzieningen om te voldoen aan de lokale behoefte en de behoefte van bijzondere doelgroepen."
9.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad aannemelijk gemaakt dat de bij het plan mogelijk gemaakte woningen voorzien in een lokale behoefte van starters op de woningmarkt, die in een kleine kern als Witharen moeilijk aan een woning kunnen komen. De omstandigheid dat niet reeds gegadigden zijn gevonden voor alle bij het plan mogelijk gemaakte woningen doet hier, gelet op de hierboven reeds genoemde planperiode van in beginsel tien jaar, niet aan af. Het plan is derhalve niet in strijd met artikel 2.1.2. van de omgevingsverordening vastgesteld. Het betoog faalt.
Artikel 2.1.4. van de omgevingsverordening
10. De stichting en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met artikel 2.1.4. van de omgevingsverordening.
10.1. Artikel 2.1.1, aanhef en onder f, g en h, van de omgevingsverordening luidt: "In deze verordening wordt verstaan onder:
f. bestaand bebouwd gebied: de gronden die benut kunnen worden voor stedelijke functies op grond van geldende bestemmingsplannen en op grond van voorontwerp-bestemmingsplannen voor zover de provinciale diensten daarover schriftelijk een positief advies hebben uitgebracht in het kader van het vooroverleg als bedoeld in artikel 3.1.1 Bro/artikel 10 BRO;
g. stedelijke functies: wonen, bedrijvigheid, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve, culturele en religieuze voorzieningen, met de bijbehorende infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen;
h. groene omgeving: de gronden die niet vallen onder bestaand bebouwd gebied."
Artikel 2.1.4 van de omgevingsverordening luidt:
" Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in andere dan stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:
• dat (her)benutting van bestaande bebouwing in de groene omgeving in redelijkheid niet mogelijk is;
• dat mogelijkheden voor combinatie van functies op bestaande erven optimaal zijn benut."
10.2. Het onderhavige plan valt onder het toepassingsbereik van artikel 2.1.4. van de omgevingsverordening, omdat het voorziet in andere dan stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving. De raad heeft in dit verband toegelicht dat er in de groene omgeving geen mogelijkheden zijn om door (her)benutting van bestaande bebouwing, zoals bijvoorbeeld boerderijen, of anderszins 9 burgerwoningen te realiseren. In hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt onjuist is. Voor zover de stichting en anderen hebben gewezen op de mogelijkheid om woningen te realiseren op het perceel Balkerweg 55 te Witharen, waar thans een zalencentrum is gevestigd, overweegt de Afdeling dat dit perceel in de kern Witharen is gelegen en daarmee niet in de groene omgeving als bedoeld in artikel 2.1.4. van de omgevingsverordening. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om tot het oordeel te komen dat het plan in strijd met artikel 2.1.4. van de omgevingsverordening is vastgesteld. Het betoog faalt.
Belemmering bedrijfsvoering veehouderijen en geurhinder bij nieuwe woningen
11. De stichting en anderen voeren aan dat de in het plan voorziene woningen zijn gesitueerd in de geurcirkels van agrarische bedrijven, waardoor deze bedrijven in hun bedrijfsmogelijkheden worden belemmerd. Volgens de stichting en anderen tast het plan de rechten van de veehouderijen aan de Olde Venneweg 3 en de Witharenseweg 8 aan. De stichting en anderen voeren voorts aan dat het realiseren van woningen in de geurcirkels bijdraagt aan de afname van de ruimtelijke kwaliteit.
11.1. De raad verwijst naar de nota van zienswijzen, waarin volgens hem is toegelicht waarom het plan niet leidt tot een belemmering van de bedrijfsmogelijkheden van de veehouderijen.
11.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
11.3. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
11.4. De stichting en anderen bestaan uit de stichting, [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C]. [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] komen met deze beroepsgrond op voor het belang van een goed woon- en leefklimaat van de toekomstige bewoners van de woningen die het plan mogelijk maakt en voor het belang van een ongestoorde bedrijfsvoering van de veehouderijen aan de Olde Venneweg 3 en de Witharenseweg 8. Zij beroepen zich hiermee op de norm van een goede ruimtelijke ordening die mede betrekking heeft op deze belangen. De norm van een goede ruimtelijke ordening strekt in zoverre evenwel niet mede tot de bescherming van hun belangen. Het belang waarvoor [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] in deze procedure opkomen betreft het behoud van hun eigen woon- en leefklimaat. Zij wonen zelf niet in het plangebied waarvoor bij de "Verordening geur en veehouderij Witharen" een hogere waarde voor de maximale geurbelasting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij is vastgesteld. Artikel 8:69a van de Awb staat in zoverre dan ook aan een mogelijke vernietiging van het bestreden besluit in de weg. Deze beroepsgrond, voor zover door hen naar voren gebracht, wordt buiten beschouwing wordt gelaten.
11.5. Voor zover de beroepsgrond door de stichting naar voren is gebracht, overweegt de Afdeling als volgt.
11.6. Aan het plan ligt onder meer het rapport "Geurgebiedsvisie uitbreiding kern Witharen" van Arcadis van 18 februari 2016 (hierna: de geurgebiedsvisie) ten grondslag. In de geurgebiedsvisie is vermeld dat alle nieuw te bouwen woningen in het plangebied binnen de geurhindercontour van 3 Ou/m3 van de veehouderij op de Olde Venneweg 3 liggen. Voorts is vermeld dat ten aanzien van deze veehouderij reeds sprake is van een overbelaste situatie. Aantasting van rechten van deze veehouderij, met name met het oog op artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij, is volgens de geurgebiedsvisie te voorkomen door voor de nieuwe woningen een hogere geurnorm vast te stellen. Een aanpassing van de geurnorm van 3 Ou/m3 naar 4 Ou/m3 voor deze woningen volstaat volgens de geurgebiedsvisie. De stichting heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat de conclusies van de geurgebiedsvisie niet deugdelijk zijn.
Bij besluit van 17 november 2016 heeft de raad tevens de "Verordening geur en veehouderij Witharen" vastgesteld. Hierdoor geldt voor de bij het plan mogelijk gemaakte woningen een hogere waarde voor de maximale geurbelasting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij van 4 Ou/m3. Gelet hierop en op hetgeen in de geurgebiedsvisie is opgemerkt over de geurbelasting vanwege de veehouderij op het perceel Olde Venneweg 3, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze veehouderij door het plan niet onaanvaardbaar wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering.
Ook ten aanzien van de veehouderij op het perceel Witharenseweg 8 heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Uit bijlage 2 van de geurgebiedsvisie blijkt immers dat de geurcontour van 3 Ou/m3 van die veehouderij, anders dan die van de veehouderij op het perceel Olde Venneweg 3, niet over het plangebied loopt.
Het betoog van de stichting faalt.
11.7. In dit geval heeft de raad zoals hiervoor overwogen voor de bij het plan mogelijk gemaakte woningen een hogere waarde voor de maximale geurbelasting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij vastgesteld. Hij heeft besloten tot het vaststellen van deze hogere waarde en daarmee het mogelijk maken van nieuwe woonbebouwing na een afweging waarbij hij doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het belang van het behouden en versterken van de leefbaarheid van de kern Witharen door nieuwbouw. Nu uit de geurgebiedsvisie volgt dat het woon- en leefklimaat bij de nieuwe woningen vanwege de cumulatieve geurbelasting, ook wel de achtergrondbelasting genoemd, op grond van de bijlagen 6 en 7 van de Handreiking Wet geurhinder en veehouderij kan worden aangemerkt als "redelijk goed" tot "goed" en dit ook geldt voor de feitelijk optredende voorgrondbelasting van de veehouderij op het perceel Olde Venneweg 3, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat bij de nieuwe woningen vanwege geurhinder van veehouderijen niet onaanvaardbaar is. Het betoog van de stichting faalt.
Artikel 19j Natuurbeschermingswet
12. De stichting en anderen voeren aan dat het plan in strijd met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) is vastgesteld. Hiertoe hebben zij ter zitting gewezen op de vervoersbewegingen die het plan met zich brengt en de gevolgen hiervan voor de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden.
12.1. De raad betoogt dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat anderen dan de stichting, te weten [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C], een beroep doen op de normen van de Nbw 1998, nu zij niet in de onmiddellijke nabijheid van het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied wonen en er daarom geen duidelijke verwevenheid bestaat van hun belang bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. Voor het overige heeft de raad met verwijzing naar de plantoelichting erop gewezen dat gelet op de grote afstand van de woningbouwlocatie tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied er geen significante gevolgen voor dat gebied te verwachten zijn.
12.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijke voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
12.3. De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dit geval doet zich hier evenwel niet voor. [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] wonen op een afstand van meer dan 5 km van het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden-Reggegebied. Gelet hierop bestaat geen duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen. Nu de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen die [appellant sub 1B] en [appellant sub 1C] hebben als omwonenden van het plangebied, overweegt de Afdeling dat hetgeen zij hebben aangevoerd op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit en dat deze beroepsgrond voor zover door hen naar voren gebracht buiten beschouwing wordt gelaten.
12.4. Voor zover de beroepsgrond door de stichting naar voren is gebracht, overweegt de Afdeling als volgt.
In paragraaf 5.9.2.1 van de plantoelichting is vermeld dat het dichtstbijzijnde Natura-2000 gebied op ongeveer 5,3 kilometer van het plangebied is gelegen. Van een aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied zal volgens de plantoelichting geen sprake zijn.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat, gelet op de mogelijkheden van het plan en de afstand van ruim 5 km van het plangebied tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden-Reggegebied, geen significante gevolgen voor dat gebied te verwachten zijn. Dit standpunt wordt overigens bevestigd door het memo van Langelaar met de daarbij gevoegde stikstofdepositieberekening met Aerius Calculator, waarin de gevolgen van de door het plan veroorzaakte vervoersbewegingen alsnog zijn bezien. Gezien het vorenstaande verplichtte artikel 19j van de Nbw 1998 in dit geval niet tot het maken van een passende beoordeling. Het betoog van de stichting faalt.
Verkeersaantrekkende werking
13. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat op de gronden met de bestemming "Wonen" en "Woongebied" naast de woonfunctie ook kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten en een bed en breakfast zijn toegestaan. Deze activiteiten leiden volgens hen tot een grote verkeersaantrekkende werking. Volgens [appellant sub 2] en anderen heeft de raad ten onrechte de gevolgen hiervan voor de woonfunctie niet onderzocht. Daarbij hebben zij erop gewezen dat de artikelen 4 en 5 van de planregels voor meerderlei uitleg vatbaar zijn, zodat de toegestane beroepen en bedrijfsmatige activiteiten onduidelijk zijn. Hierdoor is de hoeveelheid activiteiten niet begrensd. Het totaal van deze activiteiten leidt tot een grote verkeersaantrekkende werking, waardoor de woonfunctie onaanvaardbaar wordt aangetast. Verder zijn gelet hierop volgens hen ten onrechte geen parkeernormen opgenomen.
[appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat de in het plan opgenomen afwijkingsmogelijkheden te ruim zijn en in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
13.1. De raad stelt dat op gronden met een woonbestemming binnen de gemeente over het algemeen een aan huis gebonden beroep is toegestaan en dat er om die reden voor gekozen is dit ook in het onderhavige plan toe te staan. De raad stelt verder dat de planregels ten aanzien van een aan huis gebonden beroep en bedrijfsmatige activiteiten sterk omkaderde voorwaarden bevatten en dat gelet hierop een aan huis gebonden beroep en bedrijfsmatige activiteiten qua ruimtelijke uitstraling en uitwerking passend moeten zijn bij de woonfunctie. Een sterk verkeersaantrekkende functie valt hier volgens de raad niet onder.
13.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.7, van de planregels wordt onder een aan huis gebonden beroep verstaan: "een (para)medisch, juridisch, administratie, therapeutisch, ontwerptechnisch, adviesgevend of daarmee gelijk te stellen dienstverlenend beroep, dat in een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft, die met de woonfunctie in overeenstemming is."
Ingevolge het bepaalde in lid 1.13 van dat artikel wordt onder bed & breakfast verstaan: "het tegen betaling aanbieden van toeristisch en kortdurend verblijf en ontbijt. Bed en breakfast is alleen toegestaan in de woning. Onder bed- en breakfast wordt niet verstaan overnachting, noodzakelijk in verband met het verrichten van tijdelijke of seizoengebonden werkzaamheden en/of arbeid; het deel van de woning dat wordt gebruikt voor bed en breakfast bedraagt maximaal 30% van het gebruiksoppervlak van de woning. Gasten parkeren op het bij de woning behorende eigen terrein."
Artikel 4, lid 4.1, luidt: " De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. aan-huis-gebonden beroep, kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten en bed & breakfast in de woning met dien verstande dat het gebruiksoppervlak ten behoeve van de activiteit niet meer bedraagt dan 100 m2;
c. hobbymatig agrarisch gebruik;
[…]."
Artikel 5, lid 5.1, luidt: "De voor ‘Woongebied’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ aangegeven aantal woningen;
b. […];
c. aan huis gebonden beroepen;
[…]".
Lid 5.4.2 luidt: "De uitoefening van aan huis gebonden beroepen is alleen toegestaan met inachtneming van de volgende bepalingen:
a. de aan huis gebonden activiteiten voor het beroep mogen uitsluitend inpandig worden verricht;
b. de oppervlakte mag niet meer bedragen dan 30% van de gezamenlijke bruto vloeroppervlakte van de woning en de bijgebouwen, tot een maximum van 45 m2;
c. degene die de gebruiker is van de woning moet ook degene zijn die het aan huis gebonden beroep uitoefent;
d. er mag geen detailhandel plaatsvinden, behoudens een beperkte verkoop in het klein, in direct verband met het aan huis gebonden beroep;
e. het parkeren dient binnen het erf op eigen terrein plaats te vinden, dan wel in alternatieve ruimte waarin in de nabijheid wordt voorzien. Het bevoegd gezag kan bij de omgevingsvergunning voorwaarden stellen ten aanzien van het realiseren en/of onderhouden van alternatieve parkeer- en/of stallingsruimte."
Lid 5.5.1 luidt: "Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 5.1 voor het toestaan van kleinschalige beroeps- en/of bedrijfsmatige activiteiten waarbij niet meer dan maximaal 30% met een maximum van 45 m2 van de gezamenlijke bruto vloeroppervlakte van de woning en de bijgebouwen ten behoeve van de kleinschalige beroeps- en/of bedrijfsmatige activiteiten in gebruik mag worden genomen met dien verstande dat:
a. de kleinschalige beroeps- en of bedrijfsactiviteiten behoren tot maximaal categorie 1 van de in Bijlage 1 opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten met inachtneming van de hierin genoemde afstanden;
b. niet is toegestaan een horeca-inrichting, met uitzondering van een bed en breakfast voorziening;
[…];
g. de kleinschalige bedrijfsactiviteiten mogen geen onevenredige hinder opleveren voor de omgeving, geen onevenredige afbreuk doen aan het ruimtelijk (woon) karakter van de buurt, geen onevenredige aantasting opleveren voor de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden van de nabijgelegen gronden, geen onevenredige nadelige invloed hebben op de verkeersafwikkeling en mogen niet leiden tot onaanvaardbare parkeerdruk, geen publieksgericht karakter hebben, uitsluitend bezoek op afspraak is toegestaan;
[…]."
13.3. De gronden aan de Tolhuisweg waarop de nieuwe woningen mogelijk worden gemaakt, hebben in het plan de bestemming "Woongebied". Op gronden met deze bestemming zijn gelet op artikel 5, lid 5.1, aan huis gebonden beroepen toegestaan. Een definitie van "aan huis gebonden beroep" is gegeven in artikel 1, lid 1.7, van de planregels. Naar het oordeel van de Afdeling is de aard van de toegestane beroepen in dat artikellid voldoende duidelijk begrensd. Voorts zijn in artikel 5, lid 5.4.2, van de planregels voorwaarden gesteld waaraan de uitoefening van een aan huis gebonden beroep moet voldoen. Deze voorwaarden hebben tot doel de omvang en ruimtelijke uitstraling van deze activiteiten beperkt te houden. Gelet op artikel 5, leden 5.1 en 5.5.1, van de planregels zijn kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten, waaronder ook bed en breakfast, op gronden met de bestemming "Woongebied" niet bij recht maar slechts na verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan toegestaan. Uit lid 5.5.1, aanhef en onder a en g, volgt dat een dergelijke vergunning voor het toestaan van kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten slechts onder bepaalde voorwaarden kan worden verleend. Ook deze voorwaarden zijn erop gericht de kleinschaligheid en de geringe ruimtelijke uitstraling van die activiteiten te waarborgen. Door een verwijzing naar de in bijlage 1 bij de planregels opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten is duidelijk voor welke kleinschalige activiteiten niet en wel een omgevingsvergunning kan worden verleend. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de voornoemde leden 5.4.2 en 5.5.1 opgenomen voorwaarden de toegestane activiteiten zodanig beperken dat geen activiteiten mogelijk worden gemaakt die niet passen bij een woonfunctie wat hun omvang en ruimtelijke uitstraling betreft.
Nu bij het plan aan de Tolhuisweg maximaal 9 woningen mogelijk worden gemaakt, heeft de raad zich gezien het vorenstaande eveneens in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verkeersaantrekkende werking van die woningen beperkt zal zijn en daarom niet tot onaanvaardbare situaties zal leiden. Gelet hierop heeft de raad ook in redelijkheid kunnen afzien van het in de planregels opnemen van parkeernormen voor alle functies die het plan op de gronden met de bestemming "Woongebied", al dan niet met een afwijkingsbevoegdheid, mogelijk maakt. Het betoog faalt.
Conclusie
14. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen voor het overige ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart zich onbevoegd om van de beroepen kennis te nemen, voor zover gericht tegen het "Beeldkwaliteitsplan woningbouw Tolhuisweg Witharen" en de "Verordening geurhinder en veehouderij Witharen";
II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Lap
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2017
288-817.