Uitspraak
201702614/1/A1.
Datum uitspraak: 4 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Smidtje Beheer B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2017 in zaak nr. 16/7230 in het geding tussen:
Smidtje Beheer
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2016 heeft het college geweigerd aan Smidtje Beheer omgevingsvergunning te verlenen voor het innemen van ligplaats ten behoeve van ten hoogste 10 bedrijfsvaartuigen in de Stadiongracht tegenover Olympisch Stadion 28 en 18 aan de westzijde van het Olympisch Stadion.
Bij uitspraak van 28 februari 2017 heeft de rechtbank het door Smidtje Beheer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Smidtje Beheer hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juli 2017, waar Smidtje Beheer, vertegenwoordigd door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Vaalburg en mr. E van Brandwijk, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het project voorziet in twee ligplaatsen voor in totaal maximaal 10 (bedrijfs)passagiersvaartuigen.
2. Artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning (hierna: Wabo) luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat."
Ingevolge het bestemmingsplan "Olympisch Stadion e.o." rust op de betrokken gronden de bestemming "Water". De gronden zijn gedeeltelijk voorzien van de functieaanduiding "ligplaats" en de bouwaanduiding "aanlegsteiger".
Artikel 16.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. waterberging, waterhuishouding, waterlopen, waterwegen en waterpartijen;
b. groenvoorzieningen;
c. oeververbindingen;
d. ligplaats voor één passagiersvaartuig, uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding 'ligplaats' met inachtneming van het bepaalde in 16.3;
e. opstapplaats voor passagiersvaartuigen, uitsluitend ter plaatse van de bouwaanduiding 'aanlegsteiger', met inachtneming van het bepaalde in 16.3 onder a;
f. werken voor de beeldende kunst;
g. kunstwerken."
Artikel 16.2 luidt:
"Op en onder de in 16.1 genoemde gronden mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat steigers uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van de functieaanduiding 'aanlegsteiger' en specifieke bouwaanduiding 'steiger' met een maximale bouwhoogte van 2,5 meter."
Artikel 16.3 luidt:
"Voor de in 16.1 genoemde gronden gelden de volgende gebruiksregels:
a. voor de in 16.1 onder e genoemde gronden geldt dat deze steigers uitsluitend in de perioden dat evenementen als bedoeld in artikelen 12.1 onder k en 15.1 onder o plaatsvinden, als opstapplaats voor passagiersvaart gebruikt mogen worden;
b. voor de in 16.1 onder d genoemde gronden dat deze ligplaats mag worden gebruikt voor één passagiersvaartuig met de maximale afmetingen 20,00 meter lang, 4,25 meter breed en 1,90 meter hoog."
Artikel 1.69 luidt:
"passagiersvaartuig
Een vaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor of bestemd tot:
a. vervoer van personen;
b. het beschikbaar stellen aan een of meer personen ten behoeve van varende recreatie."
Artikel 1.85 luidt:
"vaartuig
Vervoermiddel op of onder water."
3. Ingevolge artikel 16.1 en 16.3 aanhef en onder b, van de planregels is op de betrokken gronden één ligplaats, die mag worden gebruikt voor één passagiersvoertuig met de maximale afmetingen 20,00 meter lang, 4,25 meter breed en 1,90 meter hoog, toegestaan. Het project is hiermee in strijd.
Het college heeft geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo een vergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
4. Smidtje Beheer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II van het Bor, een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens Smidtje Beheer heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het project niet valt onder de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de vraag of sprake is van een herinrichting van niet-ingrijpende aard afhangt van de vraag of er omwonenden zijn die gevolgen van het project zullen ondervinden. Volgens Smidtje Beheer gaat het uitsluitend om de planologische gevolgen van de herinrichting op zich. De ruimtelijke gevolgen van het voorziene gebruik zijn niet anders dan de ruimtelijke gevolgen van hetgeen planologisch reeds is toegestaan, aldus Smidtje Beheer. Ter zitting heeft zij gesteld dat het bestemmingsplan bijvoorbeeld toestaat dat er ter plaatse 10 zeiljachten ligplaats innemen en de ruimtelijke gevolgen van het project niet anders zijn.
4.1. Artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[..]
8. Het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied; [..].
4.2. In de nota van toelichting bij het gewijzigde artikel 4 van Pro bijlage II (Stb.2014, 333, blz. 54) is het volgende vermeld:
"In het vrijgekomen onderdeel 8 is een nieuwe activiteit toegevoegd. Het gaat om het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied. Het kan bijvoorbeeld gaan om het toevoegen van een aantal parkeerplaatsen in een groenstrook, het verleggen van trottoirs of het aanbrengen van groenvoorzieningen. Een herinrichting van openbaar gebied vindt vaak ook plaats in samenhang met het bouwen van een vergunningvrij bouwwerk, zoals vuilcontainers, sport- of speeltoestellen en straatmeubilair. Bij het beantwoorden van de vraag of er al dan niet sprake is van een ingrijpende herinrichting van openbaar gebied, zullen onder andere moeten worden betrokken de te verwachten gevolgen van de herinrichting voor omwonenden en gebruikers van het desbetreffende gebied".
4.3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de nota van toelichting bij het gewijzigde artikel 4 van Pro bijlage II (Stb.2014, 333, blz. 54) lijkt te volgen dat met "herinrichting", als bedoeld in onderdeel 8 van dat artikel, een fysieke ingreep in het openbaar gebied wordt bedoeld. Zij heeft voorts overwogen dat, daargelaten of die situatie zich voordoet, zij van oordeel is dat in dit geval geen sprake is van een wijziging van niet-ingrijpende aard, gelet op de te verwachten gevolgen van de gewenste wijziging voor omwonenden, zoals de woonbootbewoners aan de overzijde van de Stadiongracht, en de overige gebruikers van de bewuste locatie. Dit betekent volgens de rechtbank dat de activiteit niet valt onder de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II van het Bor.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het project, daargelaten of het om een herinrichting als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II van het Bor gaat, niet kan worden aangemerkt als wijziging van niet ingrijpende aard, gelet op de omvang en de verwachte (onbeperkte) duur van het voorziene gebruik. Daargelaten of uit artikel 16.1 van de planregels volgt dat er, zoals Smidtje Beheer betoogt, ter plaatse zonder enige beperking met betrekking tot aantal of omvang particuliere vaartuigen, zoals bijvoorbeeld zeiljachten, aanmeren en een ligplaats innemen, is de ruimtelijke uitstraling van aanmerende zeiljachten niet vergelijkbaar met een permanente ligplaats voor 10 passagiersvaartuigen. Voorts zou de realisering van het project betekenen dat op die locatie andere vaartuigen dan de passagiersvaartuigen van Smidtje Beheer niet langer gebruik kunnen maken van het water. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het project geen wijzing van niet-ingrijpende aard betreft, gelet op de te verwachten gevolgen daarvan voor omwonenden en de overige gebruikers van de bewuste locatie.
Het betoog faalt.
5. Smidtje Beheer betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo te verlenen. Volgens Smidtje Beheer heeft zij, anders dan het college meent, aan haar aanvraag een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd door te verwijzen naar het Ruimtelijke afwegingskader passagiersvaart Zuid (hierna: RAK) van 14 januari 2014.
5.1. Artikel 2.3.1 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob) luidt:
"1. Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden.
2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
3. De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffingen zijn of worden verleend".
Artikel 2.4.1 luidt:
"1. Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. [..]
4. Artikel 2.3.1, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing [..]".
5.2. Het college heeft zich in het besluit van 9 november 2016 op het standpunt gesteld dat het RAK op 14 januari 2014 is vastgesteld ter uitvoering van de nota "Varen in Amsterdam 2.1". Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat bij de vaststelling van het RAK niet was voorzien dat er, als gevolg van het beperkte aantal ligplaatsen in Amsterdam, meerdere, concurrerende, aanvragen voor dezelfde locaties zouden worden ingediend. Evenmin was de ontwikkeling op grond van het Unierecht voorzien dat bij de afgifte van exploitatievergunningen (voor bedrijfsvaartuigen met een lengte vanaf 14 m) inmiddels sprake is van schaarse vergunningen. Het RAK is volgens het college in zijn huidige vorm, zonder dat de noodzakelijke uitwerking met betrekking tot de toewijzingssystematiek heeft plaatsgevonden, onvoldoende geschikt als toetsingskader voor onderhavige aanvraag en kan het daarmee tevens niet fungeren als een goede ruimtelijke onderbouwing voor de ingediende aanvraag. Gelet op alle ontwikkelingen met betrekking tot de passagiersvaart en een concurrerende aanvraag voor een ligplaatsvergunning, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat, voordat op de aanvraag van Smidtje Beheer om een omgevingsvergunning voor onderhavige locatie kan worden beslist, eerst stedelijk beleid voor de afgifte van ligplaatsvergunningen moet worden vastgesteld. Het college heeft er in dat kader ook op gewezen dat uit artikel 2.4.1, vierde lid, van de Vob volgt dat een ligplaatsvergunning voor de onderhavige locatie alleen kan worden verleend, indien de benodigde omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend. Toekenning van de gevraagde omgevingsvergunning zou dan ook kunnen leiden tot belemmering van de markt voor passagiersvaart in de gemeente Amsterdam, aldus het college.
5.3. Blijkens de tekst dient het RAK als ruimtelijk afwegingskader bij aanvragen om omgevingsvergunningen voor afwijken van het bestemmingplan en ligplaatsvergunningen. Onderhavige locatie is in het RAK genoemd als potentiële locatie voor ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Het college heeft zich, daargelaten zijn ter zitting ingenomen stelling dat het RAK nooit formeel is vastgesteld, terecht op het standpunt gesteld dat uit de omstandigheid dat de onderhavige locatie als potentiële locatie voor een ligplaats is genoemd niet volgt dat het college gehouden was een omgevingsvergunning te verlenen voor dit project dat voorziet in een ligplaats voor 10 passagiersvaartuigen. Het college heeft bij de weigering een omgevingsvergunning te verlenen voorts de schaarste aan exploitatievergunningen voor passagiersvervoer te water ten tijde van belang, de schaarste aan ligplaatsen, alsmede de omstandigheid dat er een aanvraag om ligplaatsvergunning door een andere partij is gedaan, kunnen betrekken. Voorts heeft het de omstandigheid dat uit artikel 2.4.1, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.3.1, derde lid, van de Vob volgt dat voor onderhavige locatie alleen een ligplaatsvergunning kan worden verleend als een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend, kunnen betrekken bij de weigering. Het standpunt van het college dat het, gelet op de concurrerende aanvraag, de schaarste aan exploitatievergunningen voor passagiersvervoer te water ten tijde van belang, de schaarste aan ligplaatsen, het voornemen om, gelet daarop, beleid met betrekking tot de afgifte van ligplaatsvergunningen vast te stellen, en de in de Vob gemaakte koppeling tussen de ligplaatsvergunning en de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, niet gewenst is om een omgevingsvergunning te verlenen voor het project, is niet onredelijk.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo te verlenen. Het overige door Smidtje Beheer aangevoerde behoeft, gelet hierop, geen bespreking.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Troostwijk
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
580.