Uitspraak
201604490/1/A3.
Datum uitspraak: 4 oktober 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Rijswijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 april 2016 in zaak nr. 15/9212 in het geding tussen:
Haaglandia, gevestigd te Rijswijk,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2015 heeft de burgemeester geweigerd aan Haaglandia vergunningen te verlenen voor het exploiteren van een sportkantine en voor het verkopen van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.
Bij besluit van 16 november 2015 heeft de burgemeester het door Haaglandia daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2016 heeft de rechtbank het door Haaglandia daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 november 2015 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
Haaglandia heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Na faillietverklaring van Haaglandia heeft de Afdeling het geding op verzoek van de burgemeester geschorst teneinde de burgemeester gelegenheid te geven om de curator tot overneming van het geding op te roepen. De curator heeft vervolgens bericht dat hij het geding niet overneemt, waarna de Afdeling het geding heeft hervat.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2017, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.G.J.A. van Dijk en mr. S. Kool-Nijssen, is verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Haaglandia is een voetbalvereniging. Ten behoeve van haar sportkantine beschikte zij over een exploitatievergunning en een vergunning voor het verkopen van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. In verband met het aflopen van deze vergunningen heeft zij nieuwe vergunningen aangevraagd. Bij het besluit van 19 augustus 2015 heeft de burgemeester deze aanvraag afgewezen. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat ernstig gevaar bestond dat de aangevraagde vergunningen mede gebruikt zouden worden om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. De burgemeester heeft daarbij erop gewezen dat de Belastingdienst aan Haaglandia een vergrijpboete van € 1.500,00 en een naheffingsaanslag van € 10.536 heeft opgelegd wegens het in de periode van 1 juli 2011 tot en met 30 juni 2013 stelselmatig doen van onjuiste aangiften voor de omzetbelasting. Haaglandia heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de boete en naheffing niet betaald. De burgemeester heeft aan de afwijzing van de aanvraag ook ten grondslag gelegd dat ernstig gevaar bestond dat de aangevraagde vergunningen mede gebruikt zouden worden om strafbare feiten te plegen. Daarbij heeft hij gewezen op de aan Haaglandia opgelegde boete en naheffingsaanslag, alsmede op de registratie van strafbare feiten gepleegd door [persoon], die aan Haaglandia een lening van € 52.066 heeft verstrekt en ten tijde van de indiening van de aanvraag vicevoorzitter van Haaglandia was. De Belastingdienst heeft aan [persoon] een vergrijpboete van € 2.500 en een naheffingsaanslag van € 10.000 opgelegd wegens het in de periode van 2007 tot en met 2010 doen van onjuiste aangiften voor de omzetbelasting, inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen. [persoon] heeft deze boete en naheffing betaald. Voorts is meegewogen dat [persoon] op 31 mei 2001 een transactievoorstel van € 272,27 heeft aanvaard wegens het op 30 maart 2001 overtreden van de Wet wapens en munitie en op 20 juli 2010 een transactievoorstel van € 440,00 heeft aanvaard wegens een op 8 mei 2007 gepleegde mishandeling. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob) kan de burgemeester de aangevraagde vergunningen weigeren in geval van ernstig gevaar, zoals hier aanwezig geacht. Bij zijn besluitvorming is de burgemeester afgegaan op adviezen van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau).
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester zich niet onverkort mocht baseren op de adviezen van het Bureau. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat Haaglandia eind 2013 een nieuwe voorzitter en een nieuwe penningmeester heeft aangesteld en dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de stelling van Haaglandia dat haar financiën inmiddels beter waren geregeld. Daarnaast was er volgens de rechtbank onvoldoende reden om nog een zakelijk samenwerkingsverband tussen Haaglandia en [persoon] aanwezig te achten, nu hij was teruggetreden uit het bestuur van Haaglandia. De rechtbank heeft tevens geoordeeld dat de burgemeester de betrokken belangen onvoldoende heeft afgewogen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat aannemelijk is dat zonder kantine-inkomsten het voortbestaan van Haaglandia onzeker zou zijn. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de burgemeester het maatschappelijke belang van Haaglandia voor haar leden onvoldoende heeft meegewogen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester na afweging van de betrokken belangen de aangevraagde vergunningen niet in redelijkheid kunnen weigeren.
Ernstig gevaar
4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij zich niet mocht aansluiten bij de adviezen van het Bureau. Hij voert daartoe aan dat Haaglandia niet heeft aangetoond dat zij haar financiën inmiddels beter heeft geregeld. Zij heeft evenmin aangetoond dat de Belastingdienst de aan haar opgelegde sancties wegens het ontbreken van verwijtbaarheid heeft gematigd. Dat [persoon] was teruggetreden uit het bestuur van Haaglandia, neemt niet weg dat nog steeds een relevante relatie tussen Haaglandia en [persoon] bestond, aangezien hij een lening aan Haaglandia had verstrekt. Bovendien is niet slechts bepalend of ten tijde van de besluiten omtrent de aanvraag van Haaglandia een zakelijk samenwerkingsverband tussen Haaglandia en [persoon] bestond, maar ook of zo’n verband eerder heeft bestaan. In het licht daarvan was nog steeds van belang dat [persoon] vicevoorzitter is geweest, aldus de burgemeester.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder andere in de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1525), mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
4.2. Zoals hiervoor onder 2 is vermeld, heeft de Belastingdienst aan Haaglandia een boete en een naheffingsaanslag opgelegd wegens het gedurende twee jaar stelselmatig doen van onjuiste aangiften voor de omzetbelasting over een zeer recent tijdvak. Weliswaar is zij tegen de opgelegde sancties opgekomen, maar in deze zaak heeft Haaglandia in haar bezwaarschrift en beroepschrift gesteld dat haar administratie in die periode inderdaad niet op orde was. Niet bestreden is dat Haaglandia het in de betrokken periode ten onrechte niet betaalde bedrag aan belasting nog altijd niet volledig heeft betaald. Derhalve mocht de burgemeester zich op het standpunt stellen dat het vermogen van Haaglandia op geld waardeerbare voordelen omvatte die uit een gepleegd strafbaar feit waren verkregen.
De burgemeester mocht zich eveneens op het standpunt stellen dat ernstig gevaar bestond dat de aangevraagde vergunningen mede zouden worden gebruikt om de uit het strafbare feit verkregen voordelen te benutten. Dat Haaglandia eind 2013 een nieuwe voorzitter en een nieuwe penningmeester heeft aangesteld, doet daar niet aan af. Daartoe is van belang dat Haaglandia als organisatie verantwoordelijk is voor de onjuiste belastingaangiften. Zoals in het eerste advies van het Bureau is toegelicht, heeft de Belastingdienst vastgesteld dat Haaglandia in de betrokken periode meer opbrengsten uit sponsoring heeft ontvangen dan zij heeft opgegeven in de aangiften voor de omzetbelasting. De Belastingdienst heeft deze handelwijze aangemerkt als grove nalatigheid en daarom besloten om naast een naheffingsaanslag ook een vergrijpboete aan Haaglandia op te leggen. In bezwaar heeft Haaglandia gesteld dat zij met de Belastingdienst in gesprek was over de geconstateerde misstanden. Zij heeft echter geen concreet zicht geboden op het treffen van een regeling met de Belastingdienst. Haaglandia heeft evenmin stukken overgelegd waaruit blijkt dat de Belastingdienst de aan haar opgelegde sancties heeft gematigd. In beroep en in hoger beroep heeft Haaglandia te kennen gegeven dat zij er nog steeds niet in is geslaagd om met de Belastingdienst een regeling te treffen. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat de Belastingdienst inmiddels heeft besloten om over te gaan tot executoriale verkoop van de opstallen van Haaglandia. Ook heeft de burgemeester ter zitting toegelicht dat Haaglandia een jaar achterliep met het aan de gemeente betalen van de huur voor de door haar gebruikte sportvelden, hetgeen inmiddels tot beëindiging van de huurovereenkomst heeft geleid. Gezien het uitblijven van concreet zicht op een regeling met de Belastingdienst, mocht de burgemeester het standpunt innemen dat er niet op kon worden vertrouwd dat Haaglandia haar financiële beheer daadwerkelijk op orde zou brengen. Daarbij mocht de burgemeester in aanmerking nemen dat Haaglandia zich nog steeds liet financieren door [persoon], aan wie de Belastingdienst sancties heeft opgelegd wegens onjuiste belastingaangiften in een periode kort voor de onjuiste belastingaangiften waarvoor aan Haaglandia sancties zijn opgelegd.
4.3. Gezien de onjuiste belastingaangiften waarvoor aan Haaglandia en [persoon] sancties zijn opgelegd en hetgeen hiervoor onder 4.2 daaromtrent is overwogen, mocht de burgemeester ook ernstig gevaar aanwezig achten dat de aangevraagde vergunningen mede gebruikt zouden worden om strafbare feiten te plegen. Dat [persoon] ten tijde van het besluit van 19 augustus 2015 geen bestuurslid van Haaglandia meer was, betekent niet dat de burgemeester de over hem geregistreerde strafbare feiten buiten beschouwing moest laten. Daartoe is van belang dat [persoon] een lening aan Haaglandia had verstrekt. Dat het volgens Haaglandia om een achtergestelde en niet direct opeisbare lening gaat, laat onverlet dat [persoon] hiermee vermogen heeft verschaft aan Haaglandia. Gelet op artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet bibob stond Haaglandia reeds daarom in relatie tot de over hem geregistreerde strafbare feiten.
4.4. Gelet op het voorgaande, mocht de burgemeester overeenkomstig de adviezen van het Bureau ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob aanwezig achten. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld. Het betoog slaagt.
Belangenafweging
5. De burgemeester betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de betrokken belangen onvoldoende heeft afgewogen. De burgemeester voert daartoe aan dat de rechtbank niet naar eigen inzicht het gewicht van de betrokken belangen mag vaststellen. Voor alle sportverenigingen geldt dat zij een maatschappelijke functie vervullen en dat kantine-inkomsten bijdragen aan de financiële draagkracht. Evenwel geldt ook voor sportverenigingen dat integriteit van de bedrijfsvoering van het grootste belang is. Als aan sportverenigingen lichtere integriteitseisen worden gesteld, bestaat het risico dat criminele geldstromen zich naar hun activiteiten verplaatsen, aldus de burgemeester.
5.1. Artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob betreft geen verplichting, maar een bevoegdheid van bestuursorganen om een beschikking in te trekken of het geven van een beschikking te weigeren ingeval het in die bepaling omschreven ernstige gevaar zich voordoet. Het is aan het bestuursorgaan om de betrokken belangen af te wegen bij zijn besluit om deze bevoegdheid te gebruiken. Het is aan de bestuursrechter om te toetsen of het bestuursorgaan na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid daartoe heeft kunnen besluiten.
5.2. Zoals de rechtbank heeft overwogen en de burgemeester ter zitting heeft toegelicht, had Haaglandia meer dan 700 leden, onder wie een groot aantal jeugdleden, en droegen de gemeenten Den Haag en Rijswijk bij aan de contributie van meer dan de helft van de leden wegens een laag inkomen. Zoals de rechtbank verder heeft overwogen, diende Haaglandia aldus een maatschappelijk belang, dat in het licht van de afhankelijkheid van de kantine-inkomsten moest worden meegewogen. Daartegenover staat het hiervoor onder 4.2 en 4.3 beschreven ernstige gevaar dat de ten behoeve van de kantine aangevraagde vergunningen mede gebruikt zouden worden om crimineel geld te benutten en om strafbare feiten te plegen. Voorts waren de leden van Haaglandia voor het beoefenen van de voetbalsport niet afhankelijk van Haaglandia. Zoals de burgemeester ter zitting heeft toegelicht, konden mede door inspanningen van de gemeente alle leden, onder wie complete teams, met behoud van hun niveau overstappen naar andere voetbalverenigingen. Onder deze omstandigheden heeft de burgemeester in redelijkheid het algemene belang bij het voorkomen van strafbare feiten en van het benutten van daaruit verkregen of te verkrijgen financiële voordelen zwaarder kunnen laten wegen dan het belang bij het voortbestaan van Haaglandia. Het betoog van de burgemeester slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 november 2015 alsnog ongegrond verklaren.
Proceskosten
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 april 2016 in zaak nr. 15/9212;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. De Vries
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2017
582. BIJLAGE: WETTELIJK KADER
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
[…]
8. In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Artikel 8
Er is een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Artikel 9
1. Het Bureau heeft tot taak aan bestuursorganen, […] desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, […].
[…]