Uitspraak
201606353/1/R3.
Datum uitspraak: 27 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Nieuwer ter Aa, gemeente Stichtse Vecht,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Nieuwer ter Aa, gemeente Stichtse Vecht,
en
de raad van de gemeente Stichtse Vecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk Gebied West, 1e herziening" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2017, waar [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. H. Doornhof en mr. M.W. Holtkamp, beiden advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2] en anderen, en de raad, vertegenwoordigd door ing. L. van de Craats-van Voorthuijsen, ing. T. Verkammen en Y. de Bourgraaf, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. M.E. van den Kommer, rechtsbijstandverlener te Hoofddorp, als partij gehoord. Overwegingen
Het toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het plan
2. Het plangebied is gelijk aan dat van het bestemmingsplan "Landelijk gebied West", vastgesteld door de raad op 30 september 2014 (hierna: het vorige plan), welk plan met het onderhavige bestemmingsplan deels wordt herzien. Het plan voorziet, onder meer, in een regeling waarmee het gebruik van agrarische gronden voor kleinschalig kamperen als nevenactiviteit wordt toegestaan. In de planregels is bepaald dat dit gebruik enkel is toegestaan als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf. Daarnaast is voor het perceel [locatie 1] een specifieke gebruiksregel opgenomen die inhoudt dat binnen de aan dit perceel toegekende functieaanduiding "kampeerterrein" gebruik als minicamping (maximaal 15 standplaatsen) is toegestaan. Een deel van het perceel [locatie 1] is in gebruik als kampeerterrein (hierna: het kampeerterrein [locatie 1]).
Inleiding
3. [appellant sub 1] en [appellant sub 1A] wonen in de nabijheid van het perceel [locatie 1], waar [belanghebbende] een minicamping exploiteert, en [appellant sub 1B] heeft gronden in eigendom in de directe omgeving daarvan. In de omgeving van [appellant sub 1] en anderen is verder een aantal agrarische bedrijven gevestigd. Zij kunnen zich niet verenigen met de aan het perceel [locatie 1] toegekende functieaanduiding, noch met de planregeling voor kleinschalig kamperen.
[appellant sub 2] en anderen zijn de bewoners van [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 5], welke woningen eveneens in het buitengebied zijn gelegen in de nabijheid van een aantal agrarische bedrijven. Zij kunnen zich evenmin verenigen met de planregeling voor kleinschalig kamperen.
[locatie 1]
4. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het standpunt van de raad dat het vorige plan voor het perceel [locatie 1] al voorzag in de mogelijkheid van kleinschalig kamperen onjuist is.
Daartoe voeren [appellant sub 1] en anderen, onder verwijzing naar de in de planregels van het vorige plan opgenomen bestemmingsomschrijving en definitiebepalingen, alsmede de context waarin deze moeten worden gelezen, aan dat kleinschalig kamperen als nevenactiviteit in de planregels van het vorige plan was gekoppeld aan de aan dit perceel toegekende hoofdfunctie. Omdat de hoofdfunctie van gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - landschapswaarden" de uitoefening van een volwaardig agrarisch bedrijf was en op het perceel geen volwaardig agrarisch bedrijf werd uitgeoefend, was kleinschalig kamperen in de vorm van recreatief medegebruik niet toegestaan. Zou de Afdeling hierover anders oordelen, dan moet volgens [appellant sub 1] en anderen worden uitgegaan van een kennelijke verschrijving in de planregels van het vorige plan en dienden deze regels, gelet op de bedoeling van de planwetgever van destijds, niet naar de letter maar naar de geest van de planregeling te worden uitgelegd en toegepast.
Voorts voeren [appellant sub 1] en anderen daartoe aan dat het kampeerterrein [locatie 1] niet voldeed aan de aanvullende eisen die waren gesteld in de Lijst nevenactiviteiten bij agrarische bestemmingen, zoals opgenomen in bijlage 2 van het vorige plan.
Tot slot voeren [appellant sub 1] en anderen daartoe aan dat in strijd met artikel 3, lid 3.1, onder e, van de planregels van het vorige plan de cultuurhistorische, landschappelijke en natuurwaarden onevenredig werden aangetast.
4.1. De raad stelt dat kleinschalig kamperen op het perceel onder het vorige plan reeds was toegestaan, nu de activiteit kleinschalig kamperen in de planregels niet was gekoppeld aan gronden waarop een agrarische hoofdfunctie werd uitgeoefend. Weliswaar was het de wens om deze nevenactiviteit toe te staan bij agrarische bedrijven om deze voor het buitengebied te behouden, maar een beperking tot alleen agrarische bedrijven heeft in het vorige plan geen regeling gevonden.
4.2. Artikel 1, aanhef en onder bi, van de planregels van het vorige plan luidt: "In deze regels wordt verstaan onder kleinschalig kamperen: kamperen in de vorm van recreatief medegebruik op gronden met een andere hoofdfunctie."
Artikel 3, lid 3.1, luidt: "De voor "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de uitoefening van volwaardige agrarische bedrijven;
b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij" is een intensieve veehouderij toegestaan;
c. uitsluitend ter plaatse van de hieronder vermelde aanduiding, tevens voor die functie:
[…]
aanduiding: specifieke vorm van bedrijf - loonbedrijf, functie: loonwerkersbedrijf;
d. […]
e. het behoud en het herstel van de ter plaatse voorkomende, dan wel de daaraan eigen cultuurhistorische, landschappelijke en natuurwaarden gelegen buiten de bouwvlakken;
f. ecologische verbindingszones;
g. kleinschalig kamperen, voor zover de onder e bedoelde waarden niet onevenredig worden aangetast;
h. extensief dagrecreatief medegebruik, voor zover de onder e bedoelde waarden niet onevenredig worden aangetast;
i. de uitoefening van bestaande nevenactiviteiten, welke per adres zijn aangegeven in de bij deze regels behorende bijlage ‘Lijst van bestaande nevenactiviteiten’, tot maximaal de aldaar aangegeven oppervlakte en de nevenactiviteiten binnen de bestaande agrarische bedrijfsgebouwen plaatsvinden, met dien verstande dat buitenactiviteiten binnen en direct aansluitend aan het bouwvlak mogen plaatsvinden indien de activiteit uitvoerbaar is in open grond;
j. bestaande zomerwoningen;
k. water en watergangen;
h. behoud en/of herstel van oever- en slootvegetaties;
m. groenvoorzieningen,
met de daarbij behorende:
n. bouwwerken;
o. erfbeplanting;
p. tuinen;
q. nutsvoorzieningen;
r. wegen en paden;
s. erven en terreinen.
[…]"
4.3. Op het deel van het perceel [locatie 1] waar het kleinschalig kamperen plaatsvond gold (ook) onder het vorige plan de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". Aldus was die grond, gelet op artikel 3, lid 3.1, van de planregels van het vorige plan, bestemd voor een aantal nader omschreven functies, waaronder, onder g, voor kleinschalig kamperen. De planregels van dat plan definiëren deze activiteit als kamperen in de vorm van recreatief medegebruik op gronden met een andere - dus: niet-recreatieve - hoofdfunctie. Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen, volgt uit de bestemmingsomschrijving niet dat de onder b. tot en met s. genoemde functies en activiteiten slechts aan de orde kunnen zijn wanneer tevens sprake is van de in de bestemmingsbeschrijving onder a. opgenomen uitoefening van volwaardig agrarische bedrijven. Hoewel kennelijk in strijd met de bedoeling van de planwetgever, is de tekst van deze planregel duidelijk.
4.4. Ten aanzien van het betoog dat het perceel [locatie 1] niet voldeed aan de voorwaarden voor kleinschalig kamperen zoals neergelegd in de bij de planregels van het vorige plan behorende bijlage ‘Lijst nevenactiviteiten bij agrarische bestemmingen’ overweegt de Afdeling dat de planregels in de definitiebepalingen, noch in de bestemmingsomschrijving een verwijzing bevatten naar deze bijlage. Derhalve waren deze voorwaarden - daargelaten de bedoeling van de planwetgever - niet van toepassing op dit perceel, zodat daaraan niet behoefde te worden getoetst.
4.5. Met betrekking tot artikel 3, lid 3.1, onder e, van de planregels van het vorige plan overweegt de Afdeling dat weliswaar aannemelijk is dat het kleinschalig kamperen op het perceel in enige mate afbreuk deed aan de in voormelde bepaling genoemde waarden. Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling evenwel in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die aantasting als niet onevenredig moet worden aangemerkt. Bij dit oordeel heeft de Afdeling betrokken dat het kampeerterrein is gevestigd aansluitend aan en in de zichtlijn van het ter plaatse gevestigde loonbedrijf. Voorts is op het kampeerterrein geen bebouwing aanwezig en bevinden zich ter plaatse slechts enkele lage servicezuilen voor water en elektra. Gelet op de omvang van het perceel acht de Afdeling tot slot evenmin aannemelijk gemaakt dat de verkeersaantrekkende werking van het kleinschalig kamperen zodanig is dat deze een onevenredige aantasting van de hiervoor bedoelde waarden tot gevolg heeft.
4.6. Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat het kleinschalig kamperen op het perceel [locatie 1] onder het vorige plan reeds was toegestaan. Het betoog faalt.
5. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de motivering om het kampeerterrein [locatie 1] in het voorliggende bestemmingsplan mogelijk te maken tekort schiet, nu het plan geen waarborgen bevat voor een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden en derhalve niet strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Uit de stukken blijkt evenmin op welke wijze de belangen van omwonenden in de besluitvorming zijn betrokken. Dit klemt te meer gelet op de overlast die zij reeds in de huidige situatie ervaren, aldus [appellant sub 1] en anderen.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1318), vereist de rechtszekerheid in het algemeen dat bestaand legaal gebruik overeenkomstig de bestaande situatie wordt opgenomen in een bestemmingsplan, tenzij dit een planregeling met zich brengt die vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening dermate onaanvaardbaar is dat de betreffende bestemmingen niet kunnen blijven voortbestaan.
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling doet die situatie zich in dit geval niet voor. Hoewel aannemelijk is dat het kampeerterrein [locatie 1] enige inbreuk zal maken op het uitzicht en de privacy van omwonenden, en tot enige geluidbelasting op de nabije omgeving zal leiden, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op het woon- en leefklimaat van omwonenden. Het aangevoerde rechtvaardigt evenmin de conclusie dat de belangen van de omwonenden onvoldoende of op onjuiste wijze in de besluitvorming zijn betrokken. Zoals hiervoor onder 4.5. reeds is overwogen, is het kampeerterrein [locatie 1] gevestigd aansluitend aan en in de zichtlijn van het ter plaatse gevestigde loonbedrijf, is op het kampeerterrein geen bebouwing aanwezig en bevinden zich ter plaatse slechts enkele lage servicezuilen voor water en elektra. Gelet op de omvang van het kampeerterrein acht de Afdeling voorts niet aannemelijk dat de verkeersaantrekkende werking daarvan zodanig is dat deze voor omwonenden tot onevenredige overlast zal leiden. Daarnaast is het kampeerterrein gelegen op meer dan 50 m van de omliggende woonbebouwing en bestaat vanwege eigen beplanting op het dichtstbijzijnde woonperceel in ieder geval vanaf dat perceel geen vrij zicht op het plangebied.
In zoverre faalt het betoog.
5.3. Voor zover de raad mede in de belangenafweging heeft betrokken dat het gebruik voor kleinschalig kamperen seizoensgebonden is, wat betekent dat het kampeerterrein [locatie 1] in de periode van 1 november tot 15 maart niet als zodanig kan worden gebruikt, constateert de Afdeling dat dit niet als zodanig is vastgelegd in artikel 4 van Pro de planregels. De raad heeft ter zitting verklaard dat het wel heeft bedoeld dit te regelen. Nu hetgeen de raad beoogd heeft toe te staan, in zoverre niet overeenkomt met het bestreden besluit, is het plan in dit opzicht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
In zoverre slaagt het betoog.
6. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het plan, voor zover daarin aan het perceel [locatie 1] de functieaanduiding "kampeerterrein" is toegekend, niet uitvoerbaar is. Daartoe voeren zij aan dat de sanitaire en overige voorzieningen ten behoeve van het kleinschalig kampeerterrein niet kunnen worden gerealiseerd binnen een agrarisch bouwvlak in bestaande bebouwing. Immers, het deel van het perceel waaraan de aanduiding "kampeerterrein" is toegekend beschikt niet over zodanige bebouwing, terwijl de bedrijfsbestemming die aan het resterende deel van het perceel is toegekend geen recreatief gebruik toestaat. Ook voor het parkeren wordt ten onrechte gebruik gemaakt van het bedrijfsperceel. Bovendien bestaat hiervoor geen zicht op legalisatie op grond waarvan van handhaving mag worden afgezien.
6.1. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
6.2. Niet in geschil is dat op dit moment op het perceel [locatie 1] een kampeerterrein is gevestigd en dat dit kampeerterrein - op de eerder genoemde servicezuilen na - zonder verdere voorzieningen functioneert. Dit kampeerterrein wordt voornamelijk bezocht door zelfvoorzienende campers en caravans. Zoals ter zitting is verklaard, bestaat bij [belanghebbende] geen wens tot uitbreiding van het huidige kampeerterrein [locatie 1], daarbij inbegrepen het realiseren van voorzieningen, en heeft de raad om die reden geen aanleiding gezien een dergelijke ontwikkeling planologisch mogelijk te maken. Nu het plan op dit punt slechts strekt tot een continuering van een reeds bestaande situatie bestond voor de raad geen reden om bij voorbaat de uitvoerbaarheid van de op het perceel [locatie 1] toegekende aanduiding in twijfel te trekken.
De vraag of voor sanitaire voorzieningen en/of parkeergelegenheid in strijd met het recht gebruik wordt gemaakt van het naastgelegen bedrijfsperceel, zoals [appellant sub 1] en anderen betogen, betreft een handhavingskwestie, die in deze procedure niet ter beoordeling staat.
Het betoog faalt.
7. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de in de planregels opgenomen voorwaarden voor het uitoefenen van kleinschalig kamperen als nevenactiviteit ten onrechte niet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard op kampeerterreinen, waaronder het kampeerterrein op het perceel [locatie 1].
7.1. Artikel 4 van Pro de planregels, voor zover thans van belang, luidt:
"Artikel 3 van Pro het vigerende bestemmingsplan blijft van toepassing met dien verstande dat:
In artikel 3.5 worden ‘Specifieke gebruiksregels’ in het bestemmingsplan opgenomen onder vernummering van de huidige artikelen’3.5 Afwijken van de gebruiksregels’
[…]
3.5 Specifieke gebruiksregels
3.5.1 Kampeerterrein
a. Een kampeerterrein binnen de aanduiding ‘kampeerterrein’ is uitsluitend toegestaan indien het kampeerterrein tevens op Bijlage 1 bestaande (neven)activiteiten voorkomt;
b. Ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerterrein’ is één kampeerterrein toegestaan;
c. Het aantal standplaatsen mag niet meer bedragen dan in Bijlage 1 Lijst van ‘nevenactiviteiten’ is opgenomen.
3.5.2 Kleinschalig kamperen
a. Het uitoefenen van kleinschalig kamperen als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf zoals bedoeld onder 3.1a is toegestaan mits:
1. het aantal kampeerplekken bij een agrarisch bouwvlak maximaal 15 plekken bedraagt;
2. de maximum oppervlakte van het kampeerterrein 1.500 m² bedraagt;
3. het kleinschalig kampeerterrein binnen of direct aansluitend aan het bouwvlak wordt gesitueerd;
4. de sanitaire en overige voorzieningen ten behoeve van het kleinschalig kampeerterrein worden gerealiseerd binnen het agrarisch bouwvlak in de bestaande bebouwing;
5. de kampeermiddelen een niet-permanent karakter bezitten zoals tenten, toercaravans en campers;
6. er geen permanente bewoning of huisvesting plaatsvindt;
7. het kleinschalig kamperen uitsluitend plaatsvindt in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober;
8. buiten de onder 7 aangegeven periode geen kampeermiddelen meer op het terrein aanwezig zijn;
9. de afstand van kampeermiddelen tot geluidsgevoelige bestemmingen ten minste 50 m bedraagt;
10. er geen kantine-, sport, winkel- en horeca-activiteiten plaatsvinden;
11. de kampeeractiviteiten niet noodzaken tot aanpassing of verharding van de openbare infrastructuur;
12. het parkeren op eigen terrein wordt opgelost;
13. een beplantingsplan ter goedkeuring wordt (lees:) overgelegd ten behoeve van een goede landschappelijke inpassing overeenkomstig de streekkarakteristieken;
14. omliggende bedrijven niet in hun bedrijfsvoering worden beperkt.
b. indien de locatie is gelegen in een bestemming "Agrarisch met natuur en/of cultuurhistorische waarden" dient te worden aangetoond dat de bestaande natuur- en/of cultuurhistorische waarden worden versterkt, dan wel niet worden aangetast;
c. het kleinschalig kampeerterrein dient te worden beëindigd indien het agrarisch bedrijf de agrarische bedrijfsactiviteiten heeft beëindigd;
d. cumulatie met andere kleinschalige kampeerterreinen en/of reguliere campings is niet toegestaan."
De regelingen over kampeerterreinen en kleinschalig kamperen zullen hierna worden aangeduid als het nieuwe artikel 3, lid 3.5.1 onderscheidenlijk lid 3.5.2, van de planregels.
7.2. De Afdeling stelt vast dat artikel 4 van Pro de planregels geen koppeling teweegbrengt tussen het nieuwe artikel 3, lid 3.5.1 en lid 3.5.2, zodat de voorwaarden die aan kleinschalig kamperen zijn verbonden niet van overeenkomstige toepassing zijn op het kampeerterrein [locatie 1]. In paragraaf 2.17 van de plantoelichting is vermeld waarom het kampeerterrein [locatie 1] ruimtelijk aanvaardbaar is. Daarbij is uitgangspunt, zo staat in deze paragraaf, dat de ‘nieuwe’ gebruiksregels voor kleinschalig kamperen van overeenkomstige toepassing zijn. In zoverre komt de bedoeling van de raad niet overeen met hetgeen in de planregels is vastgelegd.
7.3. Nu een koppeling tussen de gebruiksregels voor een kampeerterrein en voor kleinschalig kamperen, anders dan de raad heeft beoogd, in de planregels ontbreekt, is het plan ook in dit opzicht niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. In zoverre slaagt het betoog.
8. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de raad het kampeerterrein op het perceel [locatie 1] louter als zodanig heeft bestemd uit vrees voor schadeplichtigheid, hetgeen geen ruimtelijk motief is en derhalve strijd oplevert met artikel 3:3 van Pro de Awb.
8.1. Niet is gebleken dat de raad de bestreden functieaanduiding uitsluitend heeft toegekend vanwege financiële motieven. Uit het voorgaande volgt immers dat de raad een ruimtelijke afweging heeft gemaakt over de toelaatbaarheid van deze functieaanduiding.
Het betoog faalt.
Planregeling over kleinschalig kamperen
9. [appellant sub 1] en anderen betogen dat ten onrechte niet is beoordeeld of de planregeling over kleinschalig kamperen in overeenstemming is met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998).
9.1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Uit artikel 9.10 van de Wnb volgt dat dit geschil nu het plan is vastgesteld voor 1 januari 2017 moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht. Het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied is het Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen op 2,5 km afstand van het plangebied.
9.2. De bepalingen van de Nbw 1998 hadden in het bijzonder ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogde te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekten tot bescherming van hun belangen.
De afstand tussen de percelen van [appellant sub 1] en anderen en het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen bedraagt evenwel meer dan 2,5 km. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de percelen van [appellant sub 1] en anderen niet in de onmiddellijke nabijheid van dat Natura 2000-gebied liggen, zodat geen duidelijke verwevenheid bestaat van hun individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogde te beschermen. Gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb kan hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd ten aanzien van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied Oostelijke Vechtplassen, niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond van [appellant sub 1] en anderen.
10. [appellant sub 1] en anderen stellen dat het plan de nevenactiviteit kleinschalig kamperen ten onrechte tevens toestaat bij niet-volwaardige agrarische bedrijven. Daartoe voeren zij aan dat deze wijziging ten opzichte van het vorige plan onvoldoende gemotiveerd is, terwijl de gevolgen voor de omgeving, gelet op het aantal niet-volwaardige agrarische bedrijven binnen het plangebied, groot kunnen zijn.
10.1. Blijkens paragraaf 2.14 van de plantoelichting heeft de raad ervoor gekozen de term ‘volwaardig’ in artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels te schrappen om ook 16 reële agrarische bedrijven, die te klein zijn om als volwaardig te worden aangemerkt, onder de agrarische bestemming te laten vallen. Volgens de raad vervullen deze bedrijven een belangrijke functie bij het in stand houden van het landelijk gebied. Veelal zijn evenwel nevenactiviteiten noodzakelijk om deze bedrijven te laten functioneren en voortbestaan. Met de bestreden wijziging van de planregels wordt hun deze mogelijkheid geboden.
10.2. In het licht van deze motivering, die als zodanig door [appellant sub 1] en anderen niet is bestreden, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad het schrappen van de term "volwaardig" in artikel 3, lid 3.1, van de planregels, onvoldoende heeft gemotiveerd of anderszins niet in redelijkheid aldus heeft kunnen beslissen.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen betogen dat het nieuwe artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels de nevenactiviteit kleinschalig kamperen ten onrechte bij recht mogelijk maakt in plaats van bij omgevingsvergunning. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen voeren daartoe, samengevat weergegeven, aan dat in deze systematiek slechts toezicht achteraf mogelijk is en dat de raad als gevolg daarvan onvoldoende de regie kan voeren over nieuwe ontwikkelingen binnen het plangebied en niet kan voorzien in het op dit punt benodigde maatwerk. Voorts betogen [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen dat ten onrechte niet langer een afstandseis wordt gehanteerd tussen verschillende kleinschalige kampeerterreinen, en dat de in het nieuwe artikel 3, lid, 3.5.2, van de planregels opgenomen voorwaarden onduidelijk zijn en onvoldoende waarborgen bieden voor het behoud van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden.
11.1. De raad heeft toegelicht dat in het kader van deregulering bewust de keuze is gemaakt de nevenactiviteit kleinschalig kamperen bij recht toe te staan, zodat daarvoor geen aparte procedure behoeft te worden doorlopen. Hij acht de daarvoor in de planregeling neergelegde voorwaarden voldoende duidelijk.
11.2. De Afdeling stelt vast dat binnen het plangebied 88 agrarische bedrijven zijn gevestigd die binnen de reikwijdte van de bestreden planregeling vallen. Uit de plantoelichting blijkt niet dat onderzoek is gedaan naar het ruimtelijke effect van de bij recht toegekende maximale planologische mogelijkheden wat kleinschalig kamperen betreft - te weten de situatie dat al deze bedrijven deze mogelijkheid benutten - op het plangebied en de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. Ter zitting heeft de raad dit erkend en desgevraagd verklaard zich niet op het standpunt te stellen dat in die situatie, waarin voormelde maximale planologische mogelijkheden ten volle worden benut, nog steeds zonder meer sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De stelling van de raad dat het niet de verwachting is dat de planregeling zal leiden tot een grote toename van het kleinschalig kamperen binnen het plangebied is niet onderbouwd en doet niet af aan hetgeen het plan mogelijk maakt, en is in dit kader derhalve niet relevant.
11.3. Met betrekking tot het betoog dat ten onrechte niet langer een afstandseis geldt tussen verschillende kleinschalige kampeerterreinen overweegt de Afdeling als volgt. In de ‘Lijst nevenactiviteiten bij agrarische bestemmingen’ die als bijlage achter het vorige bestemmingsplan was gevoegd, alsmede in artikel 4 van Pro het ontwerpbestemmingsplan werd tevens als voorwaarde gesteld dat tussen twee terreinen voor kleinschalig kamperen een afstand dient te worden aangehouden van tenminste 1000 m. In het vastgestelde bestemmingsplan is deze voorwaarde komen te vervallen. De raad verwijst daartoe naar het Beleidskader Kleinschalig Kamperen bij de boer van de gemeente Stichtse Vecht, vastgesteld op 26 april 2016. Daarin wordt nader toegelicht dat in het toetsingskader geen afstandseis is opgenomen tussen verschillende minicampings en dat de gedachte daarachter is dat een kwalitatief juiste landschappelijke inpassing prevaleert. Er kunnen ruimtelijke situaties zijn waarin het juist gewenst is dat de kampeerterreinen dicht bij elkaar worden gesitueerd om extra versnippering in het landschap te voorkomen. Per situatie zal daarom bekeken moeten worden hoe de camping in het landschap kan worden ingepast (maatwerk), aldus het beleid.
Desgevraagd heeft de raad ter zitting geen duidelijkheid kunnen verschaffen over de vraag hoe dit beleidsuitgangspunt, dat ten grondslag is gelegd aan het niet langer hanteren van een afstandseis tussen kleinschalige kampeerterreinen, zich verhoudt met de keuze om in het nieuwe artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels het kleinschalig kamperen bij recht in plaats van bij omgevingsvergunning toe te staan, hetgeen de procedure zou kunnen zijn om het aldus beoogde maatwerk te leveren.
11.4. Met betrekking tot de in het nieuwe artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels opgenomen voorwaarden overweegt de Afdeling voorts als volgt.
Sub a, onder 13, stelt als voorwaarde dat een beplantingsplan ter goedkeuring wordt overgelegd ten behoeve van een goede landschappelijke inpassing overeenkomstig de streekkarakteristieken. Deze voorwaarde bepaalt evenwel niets over de uitvoering en/of instandhouding van een dergelijk beplantingsplan, zodat deze voorwaarde niet de daarmee door de raad beoogde waarborgen biedt.
Sub b stelt als voorwaarde dat indien de locatie is gelegen in een bestemming "Agrarisch met natuur en/of cultuurhistorische waarden", dient te worden aangetoond dat de bestaande natuur- en/of cultuurhistorische waarden worden versterkt, dan wel niet worden aangetast. Binnen het plangebied zijn evenwel geen gronden gelegen waaraan die bestemming is toegekend, hetgeen deze voorwaarde zinledig maakt.
Sub d stelt als voorwaarde dat cumulatie met andere kleinschalige kampeerterreinen en/of reguliere campings niet is toegestaan. Ter zitting heeft de raad desgevraagd nader toegelicht dat deze regeling niet ziet op de situatie dat een boer op aansluitende terreinen meerdere kleinschalige kampeerterreinen wil exploiteren. Met deze bepaling is beoogd tegen te gaan dat ingevolge het nieuwe artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels, een kleinschalig kampeerterrein kan worden toegevoegd aan een op grond van de aanduiding "kampeerterrein" of een recreatieve bestemming reeds bestaand kampeerterrein. Naar het oordeel van de Afdeling volgt deze uitleg als zodanig niet uit de bewoordingen van de bestreden planregel, hetgeen deze planregel in zoverre onduidelijk en daarmee rechtsonzeker maakt.
11.5. Gelet op hetgeen hiervoor onder 11.2 tot en met 11.4 is overwogen, concludeert de Afdeling dat de planregeling in dit opzicht niet berust op een deugdelijke motivering en om die reden in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
12. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de in de planregeling opgenomen afwijkingsbevoegdheid voor kleinschalig kamperen met een omvang van 16 - 25 plekken ten onrechte niet is onderzocht en deze bevoegdheid ook overigens onvoldoende is gemotiveerd.
12.1. Artikel 4 van Pro de planregels, voor zover thans van belang, luidt:
"In artikel 3.6 wordt een nieuw lid 3.6.2 toegevoegd met een afwijkingsregeling voor kleinschalig kamperen onder vernummering van de overige leden:
3.6.2 Kleinschalig kamperen (16 - 25 plekken)
a. Het bevoegd gezag kan bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1 voor het uitoefenen van kleinschalig kamperen als nevenactiviteit bij een agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 3.1a mits:
1. dit geen Natura 2000-gebied of Natuurnetwerk Nederland bedraagt;
2. het aantal kampeerplekken bij een agrarisch bouwvlak tenminste 16 en maximaal 25 bedraagt;
3. de maximum oppervlakte van het kampeerterrein 2500 m² bedraagt;
4. de publieks- en/of verkeersaantrekkende werking van het kampeerterrein in verhouding staat tot de capaciteit van de betrokken weg en de omgeving;
b. het bepaalde onder 3.5.2a onder 4 tot en met 14 en 3.5.2.b tot en met d is eveneens van toepassing;
c. er dient een beheerplan te worden overgelegd ter goedkeuring van de gemeente waarin wordt beschreven:
1. hoe het kampeerterrein en de landschappelijke inpassing wordt beheerd;
2. en wordt aangetoond dat het kampeerterrein in het landschap en de omgeving past en de eventueel aanwezige natuur wordt versterkt, dan wel niet wordt aangetast;
d. nieuwbouw van bij het kampeerterrein behorende sanitaire en overige voorzieningen is alleen mogelijk indien minimaal eenzelfde oppervlakte aan bebouwing binnen het bouwvlak wordt afgebroken."
Deze regeling zal hierna worden aangeduid als het nieuwe artikel 3, lid 3.6.2, van de planregels.
12.2. Sub b van deze bepaling bevat een verwijzing naar de in het nieuwe artikel 3, lid 3.5.2, van de planregels opgenomen voorwaarden en verklaart die voorwaarden van overeenkomstige toepassing op de afwijkingsbevoegdheid. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 11. tot en met 11.5 is overwogen kan die bepaling de rechterlijke toets evenwel niet doorstaan. Daaruit vloeit voort dat ook de in het nieuwe artikel 3, lid 3.6.2, van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid dient te worden vernietigd.
12.3. Met het oog op de nieuwe besluitvorming overweegt de Afdeling in dit kader voorts dat in beginsel geldt dat het verrichten van onderzoeken die nodig zijn om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een afwijkingsbevoegdheid aan te tonen, niet mag worden uitgesteld tot de procedure ter verkrijging van de daarvoor benodigde omgevingsvergunning.
In dit geval wordt in paragraaf 2.7 van de plantoelichting vermeld dat door het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid kleinschalig kamperen ook als zelfstandige functie kan worden toegestaan, maar dat deze afwijking tevens ziet op de omvang van het kampeerterrein blijkt daaruit niet. Evenmin geeft de plantoelichting blijk van onderzoek dat is verricht naar de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de afwijkingsbevoegdheid, dan wel een afweging over de vraag of de afwijkingsbevoegdheid in algemene zin op een ruimtelijk aanvaardbare wijze kan worden toegepast.
Conclusie, opdracht en voorlopige voorziening
13. De beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen zijn gegrond. Artikel 4 van Pro de planregels, voor zover dat betrekking heeft op het nieuwe artikel 3.5.1, dient te worden vernietigd voor zover daarin geen koppeling tussen de gebruiksregels voor een kampeerterrein en kleinschalig kamperen wordt gelegd. Voorts dient artikel 4, voor zover dat betrekking heeft op de nieuwe artikelen 3.5.2 en 3.6.2, te worden vernietigd.
14. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor de vernietigde planonderdelen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
15. Om te voorkomen dat na de vernietiging van voornoemde plandelen ter plaatse het planologisch regime van het vorige bestemmingsplan herleeft, dat niet overeenkomstig de bedoeling van de planwetgever was en dat met het voorliggende plan is beoogd te herstellen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. Deze voorlopige voorziening houdt in dat artikel 4 van Pro de planregels, voor zover dat betrekking heeft op het nieuwe artikel 3.5.2 en 3.6.2, blijft gelden tot de inwerkingtreding van het herstelbesluit, met dien verstande dat in plaats van de in deze bepaling onder 3.5.2, sub a, punt 1 tot en met 14, en sub b tot en met d, genoemde voorwaarden zullen gelden de voorwaarden die zijn neergelegd in de bijlage ‘Lijst nevenactiviteiten bij agrarische bestemmingen’ bij het vorige bestemmingsplan.
Proceskosten
16. De raad dient ten aanzien van het beroep van [appellant sub 1] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Stichtse Vecht van 1 juni 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied West, 1e herziening", voor zover het betreft
a. artikel 4 van Pro de planregels, voor zover dat betrekking heeft op artikel 3, lid 3.5.1, voor zover daarin geen koppeling tussen de gebruiksregels voor een kampeerterrein en kleinschalig kamperen wordt gelegd;
b. artikel 4, van de planregels, voor zover dat betrekking heeft op artikel 3, lid 3.5.2;
c. artikel 4 van Pro de planregels, voor zover dat betrekking heeft op artikel 3, lid 3.6.2;
III. draagt de raad van de gemeente Stichtse Vecht op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. treft de voorlopige voorziening dat artikel 4 van Pro de planregels, voor zover dat betrekking heeft op artikel 3, lid 3.5.2 onderscheidenlijk lid 3.6.2, blijft gelden, met dien verstande dat in plaats van de in deze bepaling onder 3.5.2, sub a, punt 1 tot en met 14, en sub b tot en met d, genoemde voorwaarden zullen gelden de voorwaarden die zijn neergelegd in de bijlage ‘Lijst van nevenactiviteiten bij agrarische bestemmingen’ bij het bestemmingsplan "Landelijk gebied West" van 30 september 2014;
V. bepaalt dat de onder IV. getroffen voorlopige voorziening vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan zoals bedoeld onder III.;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Stichtse Vecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Stichtse Vecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, tot een bedrag van:
a. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
b. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2] en anderen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Wijker-Dekker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2017
562.