Uitspraak
201606328/1/A1.
Datum uitspraak: 13 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 juli 2016 in zaak nr. 14/282 in het geding tussen:
[appellant A],
[appellant B],
[belanghebbende], wonend te woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college aan de Reststoffen Energie Centrale B.V., handelend onder de naam Omrin (hierna: Omrin), een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de inrichting op het perceel Lange Lijnbaan 14 te Harlingen.
Bij uitspraak van 14 juli 2016 heeft de rechtbank het door [appellant A], [appellant B] en [belanghebbende] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2017, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en ing. R.B. Tieleman, I. Wulffelé, ing. D. Spoelstra en ir. A.M. Schakel, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Omrin, vertegenwoordigd door mr. H.M. Giezen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Omrin exploiteert op het perceel aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen de Reststoffen Energie Centrale (hierna: REC). De REC is een afvalverbrandingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke brandbare afvalstoffen. Bij het besluit van 10 december 2013 heeft het college voor het veranderen van de REC een omgevingsvergunning aan Omrin verleend, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Deze omgevingsvergunning is onder andere verleend voor het verhogen van de maximale hoeveelheid te verwerken afvalstoffen van 228.000 ton naar 280.000 ton per jaar.
[appellant A] woont op ongeveer 1,8 km van de REC. [appellant B] woont op ongeveer 2,2 km van de REC. [appellant A] en [appellant B] maken zich zorgen over luchtverontreiniging, in het bijzonder de verspreiding van dioxines, en de mogelijke gevolgen daarvan voor hun gezondheid, ter plaatse van hun woningen als gevolg van de activiteiten van de REC.
2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbende zijn bij het besluit van 10 december 2013. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat [appellant A] en [appellant B] ter plaatse van hun woningen geen milieugevolgen van enige betekenis van de REC kunnen ondervinden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen gelet op de afstanden van de woningen van [appellant A] en [appellant B] tot de REC alleen immissies vanwege de REC tot een relevant milieugevolg leiden. Uit het bij de aanvraag gevoegde "Luchtkwaliteitonderzoek reststoffen energie centrale Harlingen" van 20 februari 2013 van Arcadis (hierna: luchtkwaliteitonderzoek) volgt echter dat alleen [appellant A] net binnen de immissiecontouren voor stikstofdioxide (hierna: NO2) en fijnstof (hierna: PM10) woont, te weten de 0,1 µg/m3-contour voor NO2 en de 0,004 µg/m3-contour voor PM10. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de maximale jaargemiddelde achtergrondconcentratie voor NO2 11,9 µg/m3 en de maximale jaargemiddelde concentratie PM10 14,5 µg/m3 bedraagt, terwijl de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van beide stoffen 40 µg/m3 bedraagt. Nu [appellant A] en [appellant B] niet hebben gesteld dat deze berekeningen onjuist zijn, volgt naar het oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken dat zij, naar objectieve maatstaven gemeten, milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting ondervinden.
Behandeling door meervoudige kamer
3. Ter zitting is door [appellant A] en [appellant B] betoogd dat deze zaak zich niet leent voor behandeling door een enkelvoudige kamer. Artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verzet zich echter niet tegen behandeling door een enkelvoudige kamer en de Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding om de zaak naar een meervoudige kamer te verwijzen.
Belanghebbendheid
4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel belanghebbenden zijn. Zij stellen dat de rechtbank ten onrechte op basis van het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis heeft overwogen dat niet is gebleken dat zij, naar objectieve maatstaven gemeten, milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting ondervinden. Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn de verspreidingsberekeningen uit dat onderzoek niet betrouwbaar omdat het onderzoek ten onrechte uitgaat van jaargemiddelden en geen rekening houdt met de ter plaatse van de inrichting voorkomende kustlijnfumigatie. Voorts stellen [appellant A] en [appellant B] dat zij hinder ondervinden van andere stoffen dan PM10 en NO2, zoals dioxines. [appellant A] en [appellant B] baseren hun standpunten onder meer op de bij de Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving (hierna: FUMO) binnengekomen klachten inzake luchtverontreiniging, op de adviezen van de in de procedure bij de rechtbank als deskundige benoemde Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB), op de brief van de FUMO van 27 juli 2016 en op de bij brief van 9 mei 2017 overgelegde nadere stukken.
4.1. Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 1:2, eerste lid, luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
4.2. Wanneer een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo wordt verleend, zijn, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting worden ondervonden, belanghebbenden bij het verlenen van die omgevingsvergunning.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2271) is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.
De kring van belanghebbenden kan verschillen naar gelang de aard van het besluit. Zo hoeft de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening.
Bij besluiten over activiteiten in het omgevingsrecht is het de taak van het bestuursorgaan om de kring van belanghebbenden vast te stellen aan de hand van (onderzoek naar) de feitelijke gevolgen van het besluit. Uiteindelijk is het aan de bestuursrechter om te oordelen over de vraag wie belanghebbende bij een besluit zijn. De betrokken rechtzoekende hoeft derhalve niet zelf aan te tonen dat hij belanghebbende bij een besluit is. Slechts indien tijdens de procedure de vraag aan de orde is of ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken en dus de vraag of er aanleiding is de correctie toe te passen, kan en mag van de betrokkene worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen hij van de activiteit ondervindt of vreest te zullen ondervinden.
4.3. [appellant A] en [appellant B] wonen op een afstand van respectievelijk 1,8 km en 2,2 km van de inrichting. Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis, dat deel uitmaakt van het besluit tot vergunningverlening, dat de woning van [appellant B] is gesitueerd buiten de immissiecontouren voor NO2 en PM10, welke de bijdragen van de REC aan de jaargemiddelde concentraties van die stoffen weergeven. De woning van [appellant A] bevindt zich net binnen de 0,1 µg/m3-contour voor NO2 en de 0,004 µg/m3-contour voor PM10 . Verder volgt uit het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis dat een maximale jaargemiddelde concentratie NO2 van 12,0 µg/m3 is berekend, waarvan 11,9 µg/m3 de aanwezige achtergrondconcentratie NO2 betreft. De maximale jaargemiddelde concentratie PM10, die nagenoeg volledig wordt bepaald door de aanwezige achtergrondconcentratie, bedraagt 14,5 µg/m3, terwijl de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van beide stoffen 40 µg/m3 bedraagt. Deze maximale concentraties zijn berekend op locaties die aanmerkelijk dichter bij de REC zijn gelegen dan de woningen van [appellant A] en [appellant B]. Indien van de juistheid van het luchtkwaliteitonderzoek kan worden uitgegaan, is gezien de berekende concentraties aannemelijk dat [appellant A] en [appellant B] geen milieugevolgen van enige betekenis van de inrichting ondervinden. De Afdeling zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van [appellant A] en [appellant B] beoordelen of aanleiding bestaat voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de resultaten van het luchtkwaliteitonderzoek.
4.4. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis uitgaat van jaargemiddelden en ten onrechte geen rekening houdt met hogere emissies die zich gedurende kortere perioden als gevolg van bijvoorbeeld storingen bij de REC kunnen voordoen. De Afdeling merkt hierover op dat, zoals uit het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis volgt en ter zitting door de deskundige van het college en door Omrin nader is toegelicht, bij de berekeningen tevens rekening is gehouden met 60 storingsuren per jaar, wat overeenkomt met het aantal vergunde storingsuren voor de REC. Derhalve zijn emissies als gevolg van storingen gedurende kortere perioden verdisconteerd in de jaargemiddelden. Gelet op de in het luchtkwaliteitonderzoek berekende maximale jaargemiddelde concentraties en de beperkte, voor PM10 zelfs verwaarloosbaar kleine bijdrage van de REC aan deze concentraties, in combinatie met de afstand van de woningen van [appellant A] en [appellant B] tot de REC, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat [appellant A] en [appellant B] incidenteel gevolgen van enige betekenis van de REC ondervinden.
4.5. Ten aanzien van de stelling dat in het luchtkwaliteitonderzoek geen rekening is gehouden met kustlijnfumigatie, overweegt de Afdeling dat dit aspect reeds in de procedure over de vergunningverlening voor het oprichten en in werking hebben van de REC aan de orde is gekomen (uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8798). Door KEMA is destijds een kustlijnfumigatiemodel in het gehanteerde rekenmodel ingebouwd en de Afdeling heeft geoordeeld dat op basis van de overgelegde berekeningen is gebleken dat kustlijnfumigatie, nog daargelaten de vraag of met dit verschijnsel rekening moet worden gehouden, geen significante invloed had op de uitkomst van de in die procedure aan de orde zijnde berekeningen.
In hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze eerdere conclusie in de onderhavige zaak niet meer houdbaar is. Ook de adviezen van de StAB bieden hiertoe geen aanknopingspunten. Door de deskundige van het college is voorts ter zitting nader toegelicht dat de berekende bijdragen van de REC zodanig laag zijn, dat kustlijnfumigatie geen significante invloed zal hebben op de uitkomsten van het gehanteerde berekeningsmodel. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat voor zover [appellant A] en [appellant B] ter zitting hebben opgemerkt dat hun zorgen ten aanzien van dat berekeningsmodel op dit punt nog altijd niet zijn weggenomen, de deskundige van het college, ir. A.M. Schakel, werkzaam bij Witteveen+Bos, heeft toegelicht dat door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) sinds november 2016 de luchtkwaliteit in de gemeente Harlingen dagelijks op twee meetpunten, waarvan één meetpunt zich op korte afstand van de REC bevindt, wordt gemeten, en dat daaruit evenmin blijkt van hogere dan de verwachte waarden.
4.6. [appellant A] en [appellant B] voeren voorts aan dat de grotere hoeveelheid te verwerken afval per jaar tot onvolledige verbranding en te lage temperaturen in de oven leidt, hetgeen gevolgen heeft voor de emissies van schadelijke stoffen. Het college heeft in dit verband toegelicht dat de emissie-eisen zoals verbonden aan de oprichtingsvergunning in de veranderingsvergunning ongewijzigd blijven. Voorts heeft Omrin ter zitting toegelicht dat is gebleken dat bij een grotere hoeveelheid te verwerken afvalstoffen nog altijd wordt voldaan aan de vereisten ten aanzien van de temperaturen in de oven, hetgeen ook volgt uit het StAB-verslag van 19 augustus 2014. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd, gelet op de afstand van de REC tot de woningen, geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant A] en [appellant B] gevolgen van enige betekenis ondervinden.
4.7. Verder bestaat geen grond voor de conclusie dat het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis zich ten onrechte beperkt tot de effecten van NO2 en PM10. Gelet op de afstand van de REC tot de woningen van [appellant A] en [appellant B] is niet aannemelijk dat zij van andere stoffen wel gevolgen van enige betekenis ondervinden. De enkele stelling dat zij regelmatig geurhinder ondervinden en het feit dat bij de FUMO met enige regelmaat door bewoners melding wordt gedaan van klachten inzake luchtverontreiniging, is daarvoor, in aanmerking genomen de afstand tot de REC, onvoldoende. Voorts is door het college toegelicht dat het RIVM heeft vastgesteld dat de dioxineconcentraties in Harlingen niet afwijken van gebieden waar zich geen duidelijke bron van dioxines bevindt. Niet aannemelijk is dat [appellant A] en [appellant B] door dioxines afkomstig van de REC zoals vergund gevolgen van enige betekenis ondervinden.
4.8. Voor zover [appellant A] en [appellant B] ten slotte betogen dat het werkelijke rookgasdebiet afwijkt van het vergunde debiet, waarop de door hen ingebrachte brief van de FUMO van 27 juli 2016 betrekking heeft, betreft dat een kwestie van handhaving.
4.9. Gelet op het vorenstaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat aan het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis zodanige gebreken kleven, dat de rechtbank daaraan geen betekenis mocht toekennen. Ook hetgeen [appellant A] en [appellant B] voor het overige hebben aangevoerd, biedt daarvoor geen grond. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat, gezien de afstand van de REC tot de woningen, respectievelijk 1,8 km en 2,2 km, en de berekeningen in het luchtkwaliteitonderzoek van Arcadis, niet aannemelijk is dat ter plaatse van de woningen van [appellant A] en [appellant B] gevolgen van enige betekenis worden ondervonden. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant A] en [appellant B] geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb zijn bij het in beroep bestreden besluit en heeft het beroep terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Van den Broek
lid van de enkelvoudige kamer De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2017
457-842.