Uitspraak
201608659/1/R2.
Datum uitspraak: 6 september 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Loon op Zand,
en
het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie], Loon op Zand, 2016" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) hebben als belanghebbende partij een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.C. Mol, en het college, vertegenwoordigd door J.P.M. Smeulders, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], bijgestaan door mr. L.M. van Grinsven, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Algemeen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
3. Het wijzigingsplan is vastgesteld op grond van artikel 6, lid 6.7.8, van de regels van het op 10 december 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Herziening Buitengebied 2015" (hierna: het moederplan) en voorziet voor een gedeelte van het perceel [locatie] in een wijziging van de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuurwaarden en landschapswaarden" in "Recreatie - verblijfsrecreatie", alsmede de aanduidingen "recreatie - kleinschalig logeren", "bouwvlak" en "maatvoering: maximumoppervlakte (m²) = 750". De rest van het perceel behoudt de bestemming "Agrarisch met waarden - natuur- en landschapswaarden". Het wijzigingsplan beoogt ander gebruik mogelijk te maken van een gedeelte van een voormalig agrarisch perceel. Het is daarbij de bedoeling dat [belanghebbende] gaat wonen in de voormalige boerderij. Verder is beoogd ter plaatse onder meer buitenschoolse opvang mogelijk te maken van kinderen die bij het speciaal onderwijs staan ingeschreven. Daarbij is mede beoogd ook logeren als respijtopvang, crisisopvang en opvang in het weekend mogelijk te maken.
[appellant] is eigenaar en bewoner van het naastgelegen perceel en vreest dat zijn woon- en leefklimaat op onaanvaardbare wijze zal verslechteren.
4. De wettelijke bepalingen en relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Recente planwijziging en verdwijnen agrarische activiteiten
5. [appellant] voert aan dat het plan voorziet in verschillende nieuwe bouw- en gebruiksmogelijkheden, terwijl dit plan binnen een half jaar na de vaststelling van het moederplan in gang is gezet. Niet is aangetoond dat agrarisch hergebruik van het gehele perceel niet meer mogelijk is.
6. Het ontwerp van het wijzigingsplan is kort na de vaststelling van het moederplan ter inzage gelegd. Geen rechtsregel staat er aan in de weg dat het college naar aanleiding van een particulier initiatief gebruik maakt van een hem recentelijk toebedeelde bevoegdheid tot wijziging van een bestemmingsplan. Bovendien was het college ertoe verplicht het verzoek van [belanghebbende] om wijziging van het bestemmingsplan aan de hand van de op dat moment geldende planregels te beoordelen.
Vast is komen te staan dat een ter plaatse voorheen aanwezig agrarisch bedrijf al vele jaren geleden is beëindigd. Gegeven de betrekkelijk geringe omvang van het voorheen aanwezige agrarische bouwperceel en de verouderde agrarische bebouwing heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat voldaan is aan de in artikel 6, lid 6.7.8, onder b, van de planregels gestelde voorwaarde dat agrarisch hergebruik van de agrarische bebouwing en het agrarische bouwperceel door een ander volwaardig agrarisch bedrijf redelijkerwijs niet meer mogelijk is.
Het betoog faalt.
Provinciale verordening
7. [appellant] stelt dat het wijzigingsplan in strijd met artikel 6.1, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening 2014), gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder a, is vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat in het wijzigingsplan niet is vastgelegd dat een verbetering optreedt van het watersysteem ter plaatse. Verder staat, nu daarnaar niet door een deskundige onderzoek is verricht, niet vast dat sprake is van behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem. Ook is niet duidelijk hoe door middel van bij het wijzigingsplan gestelde regels de hydrologische kenmerken van het gebied worden beschermd terwijl het plan voorziet in diverse bebouwings- en recreatieve gebruiksmogelijkheden.
7.1. Het college heeft uiteengezet dat het perceel ligt in een droogtegevoelig gebied waar mede onder invloed van de landbouw de grondwaterstand is verlaagd, waardoor verdroging van natuurgebieden dreigt. Bij het onderhavige perceel is na overleg met een hydrologisch adviseur een ter plaatse aanwezige put ontmanteld, is het drainagestelsel aangepast door het dempen van enkele sloten en heeft de aanleg van een vijver plaatsgevonden zodat minder water uit het gebied via het oppervlaktewatersysteem hoeft te worden afgevoerd. Nu de aan het perceel toegekende bestemmingen "Agrarisch met waarden - Natuurwaarden" en "Recreatie - verblijfsrecreatie" voorzien in een medebestemming ten behoeve van het watersysteem en de met de omzetting naar een andere dan alleen een agrarische bestemming gepaard gaande maatregelen een gunstig effect hebben op het watersysteem ter plaatse en de daar voorkomende waarden en kenmerken, is naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan het bepaalde in artikel 6.1 van de Verordening 2014 waar het betreft het behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van het watersysteem ter plaatse en de ter plaatse voorkomende waarden en kenmerken. Het plan is blijkens de stukken in het kader van de watertoets voorgelegd aan het Waterschap de Dommel, dat met de watertoets heeft ingestemd. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nader onderzoek niet nodig was.
Het betoog faalt.
Parkeren
7.2. [appellant] voert aan dat onduidelijk is waar auto’s van bezoekers zullen parkeren en hoe wordt voorzien in het parkeren bij evenementen.
7.3. In het bij het wijzigingsplan behorende erfbeplantingsplan is aangegeven op welke plaatsen parkeerplaatsen zullen worden aangelegd. Het wijzigingsplan voorziet ook in de aanleg van de benodigde parkeerplaatsen voor bezoekers. Voorts maakt het wijzigingsplan geen evenementen mogelijk.
Het betoog faalt.
Bebouwings- en gebruiksmogelijkheden
8. Verder voert [appellant] aan dat de planregels onvoldoende rechtszeker zijn. In tegenstelling tot hetgeen het college heeft gesteld in de Nota van zienswijzen en ambtshalve aanpassingen is in de regels, behorende bij het wijzigingsplan, niet vastgelegd dat er maximaal 2 recreatiewoningen op het perceel mogen worden gebouwd. Evenmin is in de planregels een maximum aan het aantal andere verblijfseenheden gesteld. Verder is naar zijn mening niet duidelijk wat de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - kleinschalig logeren" voor betekenis heeft.
8.1. De Afdeling overweegt dat artikel 18 van Pro de planregels voorziet in enerzijds de functies recreatiebedrijf en recreatieterrein en anderzijds in functies, die slechts zijn toegestaan indien terzake een aanduiding op de verbeelding is opgenomen. De op de verbeelding bij het wijzigingsplan aangebrachte aanduidingen, bezien in samenhang met de toepasselijke planregels, maken niet duidelijk in hoeverre ter plaatse ook bebouwing ten behoeve van anderssoortige (verblijfs)recreatieve functies kan worden opgericht en ten behoeve van welke anderssoortige (verblijfs)recreatieve functies de onbebouwde delen van het perceel kunnen worden gebruikt. In dit verband wijst de Afdeling er ook op dat ten aanzien van kleinschalig logeren in de planregels geen bouwmogelijkheid, maar wel een gebruiksmogelijkheid is opgenomen.
Gezien het vorenstaande is het wijzigingsplan in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Het betoog slaagt.
Woon- en leefklimaat
9. [appellant] betoogt dat het plan niet voorziet in een aanvaardbaar woon- en leefklimaat op zijn perceel. Weliswaar is bedoeld ter plaatse van het perceel [locatie] een naschoolse opvang te vestigen, maar ook op zaterdag en in vakanties zullen er activiteiten op het perceel plaatsvinden. Het gaat om maximaal 36 kinderen met 8 begeleiders. Daarbij zal vooral buiten worden gespeeld, terwijl niet duidelijk is waar er gespeeld zal gaan worden. Ook is door het college bij de toetsing aan de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) ten onrechte aangenomen dat ter plaatse sprake is van een gemengd gebied.
9.1. Het college heeft bij de vaststelling van het plan aansluiting gezocht bij de VNG-brochure. Het college stelt zich op het standpunt dat het perceel [locatie] gelegen is in een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure. Naar zijn mening is ter plaatse sprake van lintbebouwing in het buitengebied. Aan de weg Moleneind staat een aantal, al dan niet voormalige, boerderijen. Ook ligt het perceel nabij de bebouwingsconcentratie "De Loonse Molenstraat". Verder zijn als bedrijven aanwezig een boomkwekerij, een bedrijf dat onder meer voorziet in koetsenverhuur en kleinschalig logeren alsmede veehouderij. Ook ligt de relatief drukke Udenhoutseweg op relatief korte afstand van het perceel. De ter plaatse uitgeoefende activiteiten komen het meest overeen met de daarin genoemde kinderopvang voor de doordeweekse periode en met een bed and breakfast in het weekend. Dit komt voor de kinderopvang overeen met een indicatieve afstand van 30 m voor een functie in een rustige woonwijk dan wel 10 m in een gemengd gebied als waarvan hier sprake is. Voor een bed and breakfast zijn deze afstanden 10 onderscheidenlijk 0 m. Nu tussen de bij het wijzigingsplan toegestane activiteiten en het perceel van [appellant] een afstand van minimaal 10 m ligt, is ter plaatse sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, aldus het college.
9.2. Blijkens de VNG-brochure moet deze gemotiveerd worden toegepast. De daarin aanbevolen afstanden tussen de perceelsgrens van een bedrijf en de gevel van een woning dienen in beginsel te worden aangehouden. In dit geval bedraagt die afstand 10 m. Een rustige woonwijk en een rustig buitengebied worden in de VNG-brochure wat betreft aanvaardbare milieubelasting als vergelijkbare omgevingstypen gezien.
Bij de beoordeling van planologische aanvaardbaarheid van de ter plaatse beoogde activiteiten heeft het college in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij de richtafstanden die behoren bij een naschoolse opvang en een bed en breakfast.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich echter in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een rustig buitengebied als bedoeld in de VNG-brochure. In dit verband is van belang dat een gemengd gebied in de VNG-brochure wordt omschreven als een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid, alsmede gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, kunnen als gemengd gebied worden beschouwd, aldus de VNG-brochure. Ter plaatse van het plangebied is voornamelijk sprake van uitgestrekte agrarische gronden met verspreid liggende agrarische bouwvlakken. Naast het plangebied ligt alleen de boerderij van [appellant] met schuin daartegenover, aan de andere kant van de weg Moleneind, de bijbehorende bedrijfsbebouwing. De eerstvolgende bebouwing ligt op meer dan 200 m en ook de door het college genoemde Udenhoutseweg ligt op ongeveer 250 m. Verder bevinden zich in het gebied verspreid liggende woningen, welke veelal een agrarische oorsprong kennen. Dat op grotere afstand van het perceel enkele al dan niet agrarische bedrijven en woningen aanwezig zijn, doet naar het oordeel van de Afdeling niet af aan de omstandigheid dat de omgeving ter plaatse als overwegend agrarisch, en niet als gemengd gebied, valt te kwalificeren.
Een en ander betekent ten aanzien van de beoogde activiteiten dat volgens de VNG-brochure een richtafstand van 30 m in plaats van 10 m is aanbevolen, waaraan niet wordt voldaan. Geen onderzoek is verricht naar de vraag of, ondanks de omstandigheid dat de indicatieve richtafstand niet wordt gehaald, ter plaatse van de woning van [appellant], toch een aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig zal zijn.
Gelet op het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat ter plaatse sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Het betoog slaagt.
Inlassen zienswijze
10. [appellant] wijst tot slot voor het overige nog naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog faalt.
Opdracht
11. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak de in 8.1 en 9.2 geconstateerde gebreken te herstellen zonder dat daarbij toepassing hoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het college dient daartoe afdoende vast te leggen welke bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel zijn toegelaten en - ook in samenhang daarmee - nader te motiveren dat ter plaatse van de woning van [appellant] sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Ook voor wat betreft dat laatste kan het college het besluit wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. Het college dient de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Proceskosten en griffierecht
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand op om:
- binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen 8.1 en 9.2 de daarin omschreven gebreken te herstellen en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
w.g. Hagen w.g. Matulewicz
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2017
45. BIJLAGE
Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant
Artikel 2
1. Tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, wordt bij de toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen:
a. een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet;
[…]
Artikel 6.1, eerste lid
Een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel:
a. strekt tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden;
b. stelt regels ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
Planregels behorende bij het bestemmingsplan "Herziening Buitengebied 2015"
Artikel 1 Begrippen Pro:
[…].
kleinschalig logeren:
kleinschalige recreatieve activiteiten in de vorm van logies (en ontbijt) tot een in de regels aangegeven maximum aantal verblijfseenheden, zoals logeren bij de boer.
[…].
recreatieverblijf:
een gebouw of onderkomen, zoals een chalet of stacaravan, bestemd voor recreatieve doeleinden ten dienste van een huishouden dat zijn hoofdverblijf elders heeft, veelal gedurende het zomerseizoen of weekenden.
[…]
verblijfseenheden:
verblijfsruimte bedoeld voor recreatief nachtverblijf zoals logies en ontbijt en gastenkamers.
verblijfsrecreatie:
het verblijf voor recreatieve doeleinden buiten de eerste woning, waarbij ten minste een nacht wordt doorgebracht, met uitzondering van overnachtingen bij familie en kennissen. Hieronder worden onder meer verstaan een camping, groepsaccommodatie, et cetera;
[…].
Artikel 6 Agrarisch Pro met waarden - natuur- en landschapswaarden
[…]
Artikel 6.7.8
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd deze bestemming te wijzigen ten behoeve van de vestiging van niet-agrarische functies, waarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
[…]
b. het agrarisch bedrijf ter plaatse is beëindigd en agrarisch hergebruik is redelijkerwijs niet langer mogelijk;
[…].
Artikel 18 Recreatie Pro - verblijfsrecreatie
18.1
Bestemmingsomschrijving
De voor "Recreatie - verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. recreatiebedrijven en/of recreatieterreinen bedoeld voor verblijfsrecreatie;
b. een recreatiewoning uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning";
c. parkeervoorzieningen ter plaatse van de aanduiding "parkeerterrein";
d. agrarische nevenactiviteiten uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - agrarische nevenactiviteit";
e. recreatieve blokhutten uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - blokhutten";
f. een groepsaccommodatie uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - groepsaccommodatie";
g. kleinschalig kamperen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke aanduiding - kleinschalig kamperen";
h. kleinschalig logeren uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - kleinschalig logeren";
[…]
k. verblijfsrecreatieve voorzieningen in de vorm van recreatiebedrijven uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "verblijfsrecreatie";
m. één bedrijfswoning per bestemmingsvlak […];
o. dagrecreatieve voorzieningen;
[…]
q. (onverharde) paden, wegen en parkeervoorzieningen;
r. water, waterhuishoudkundige voorzieningen en nutsvoorzieningen;
[…];
u. behoud, herstel en/of ontwikkeling van ecologische waarden, natuurwaarden en/of landschappelijke waarden.
18.2 Bouwregels
18.2.1 Algemeen
a. Per bestemmingsvlak is bebouwing ten behoeve van niet meer dan één recreatiebedrijf of -terrein toegestaan. Gebouwen en overkappingen zijn uitsluitend toegestaan binnen het bouwvlak tenzij anders bepaald.
[…]
18.2.2 Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen en overkappingen, niet zijnde recreatiewoningen gelden de volgende voorwaarden:
[…]
d. het bebouwde oppervlakte aan bedrijfsbebouwingen en overkappingen bedraagt niet meer dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding "maximum oppervlakte".
18.2.6 Recreatieverblijven
Voor het bouwen van recreatieverblijven gelden de volgende voorwaarden:
a. de bouwhoogte van een recreatieverblijf bedraagt niet meer dan 4,5 m.
b. de oppervlakte van een recreatieverblijf bedraagt niet meer dan 70 m².
18.2.7 Recreatiewoning
Voor het bouwen van een recreatiewoning gelden de volgende voorwaarden:
a. recreatiewoningen zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning".
[…]
18.4 Specifieke gebruiksregels
[…]
18.4.4
Kleinschalig logeren
Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - kleinschalig logeren" zijn maximaal 3 verblijfseenheden toegestaan.
Planregels behorende bij het wijzigingsplan "[locatie] te Loon op Zand"
Artikel 3
Alvorens de bedrijfswoning in gebruik wordt genomen, dient de overtollige bebouwing zoals weergegeven in bijlage 2 te zijn gesaneerd.
Artikel 4
Binnen 3 jaar na het onherroepelijk worden van het wijzigingsplan, dient de landschappelijke inpassing te zijn gerealiseerd, beheerd en in stand gehouden conform het "erfbeplantingsplan" zoals opgenomen in bijlage 1 bij deze regels.