Uitspraak
201605070/1/A1.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], gevestigd te Lewedorp, gemeente Borsele, [appellant B], wonend te Lewedorp, en [appellante C], wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 mei 2016 in zaak nr. 15/4881 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Borsele.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een geluidscherm op het perceel [locatie] te Lewedorp buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 12 juni 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en geweigerd om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen omdat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand en in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Bij uitspraak van 17 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 juni 2015 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellante C], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. de Kuijper en A.W. Slabbekoorn, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende] (bewoner van het perceel [locatie 2] en zwager van [appellante C] en oom van [appellant B]), bijgestaan door ing. M.G.M. van Schaik, als belanghebbende gehoord. Tot slot is ter zitting ing. J.C. Maljaars, financieel deskundige, als deskundige gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft het college verzocht nadere informatie te verschaffen. Het college heeft hier bij brief van 8 juni 2017 op geantwoord.
[appellant] en belanghebbende hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Met toestemming van partijen is een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege gebleven. De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
Overwegingen
1. [appellant] heeft een akkerbouw- en loonbedrijf en varkenshouderij aan de [locatie 1] te Lewedorp. Het naastgelegen perceel [locatie 2] met daarop een tweede bedrijfswoning is in het verleden afgesplitst van het bedrijf en is sinds 1984 in eigendom van [belanghebbende], die daar ook woont. In 1994 heeft het perceel [locatie 2] een woonbestemming gekregen. [belanghebbende] ervaart sinds 2006 geluidsoverlast door rijdend materieel over de in- en uitrit. Uit geluidmetingen is gebleken dat, met name in de avond- en nachtperiode, de piekgeluidvoorschriften uit het Activiteitenbesluit milieubeheer worden overschreden. Om aan die voorschriften te voldoen heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een geluidscherm van 5,5 meter hoog en 40 meter lang op 1 meter van de perceelgrens met [locatie 2]. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 12 juni 2015 afgewezen omdat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand en in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het advies van de dorpsbouwmeester ten grondslag heeft kunnen leggen aan de weigering van de omgevingsvergunning. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij een contra-expertise heeft overgelegd waarin de bezwaren van de dorpsbouwmeester tegen het geluidscherm gemotiveerd zijn weerlegd. Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het volgen van het welstandadvies de bestemmingsplanmogelijkheden illusoir maakt. Immers wordt in het advies waarde toegekend aan de maat en de schaal van het geluidscherm, terwijl die op grond van artikel 13A, lid 3.1, van de planregels toelaatbaar zijn en daarom moeten worden gerespecteerd in het welstandsadvies. Uit het totaalbeeld dat de contra-expertise geeft, blijkt volgens [appellant] dat het geluidsscherm het landschapsbeeld nauwelijks zal beïnvloeden en dat de impact van het scherm op erfniveau kan worden verminderd door de inpassing van groenelementen of door het opdelen van het scherm. Er is dan ook geen grond om de omgevingsvergunning te weigeren op grond van de landschapstoets, aldus [appellant].
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in uitspraak van 5 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:322), mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
2.2. Het college heeft het bouwplan voorgelegd aan de zogeheten dorpsbouwmeester, die het bouwplan heeft beoordeeld en heeft onderzocht in hoeverre het bouwwerk voldoet aan redelijke eisen van welstand. In haar advies van 11 mei 2015 heeft de dorpsbouwmeester opgemerkt dat het uiterlijk en de plaatsing van het geluidscherm, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving en de te verwachten ontwikkelingen daarvan, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, zoals neergelegd in het bestemmingsplan "Borsels Buiten" en de "beeldkwaliteitsnota Borsele". De dorpsbouwmeester heeft bezwaren geuit tegen de opbouw van het scherm door de gekozen maat en schaal, de situering en het gekozen materiaal, in relatie tot de omgeving. Onder meer heeft zij er daarbij op gewezen dat het scherm door de gekozen situering als erfafscheiding zal fungeren, maar aanzienlijk hoger is dan wat volgens de Beeldkwaliteitsnota Borsele is toegestaan. Voorts is volgens de dorpsbouwmeester het toepassen van kokosschermen in strijd met de criteria voor het landelijk gebied en voor erfafscheidingen, die een "groene" uitstraling voorschrijven. Daarnaast past een geluidscherm met de beoogde hoogte niet als voorziening tussen een boerderij en een burgerwoning en ontbreekt ruimtelijke samenhang met de omgeving, aldus de dorpsbouwmeester.
2.3. De door [appellant] overgelegde rapporten van 14 augustus 2015 en 2 mei 2017 van Wissing betreffen een landschapstoets, waarbij gekeken is naar de landschappelijke inpassing van het bouwplan en de onderliggende beleidskaders. Daarin wordt niet ingegaan op het advies van de dorpsbouwmeester. Voorts is weliswaar in het rapport van 14 augustus 2015 vermeld dat het scherm niet als erfafscheiding moet worden beschouwd en dus niet aan de criteria voor erfafscheidingen moet worden getoetst omdat het alleen bedoeld is om een geluidwerende functie te hebben, maar tegelijkertijd is daarin en in het rapport van 2 mei 2017 opgemerkt dat het scherm een erfafscheiding zal vormen. Daarmee vormen deze rapporten geen weerlegging van het advies van de dorpsbouwmeester op dat punt. Ook is in het rapport van 14 augustus 2015 alleen voorgesteld om, om een vriendelijker beeld te realiseren, het geluidscherm volledig te laten begroeien met klimplanten.
Gelet op het voorgaande bieden de rapporten van Wissing geen grond voor het oordeel dat het college het welstandadvies van de dorpsbouwmeester niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
In zoverre faalt het betoog.
2.4. Er is geen grond voor het oordeel dat het welstandsadvies de mogelijkheden van het bestemmingsplan illusoir maakt. Ook indien, gelet op artikel 13A, lid 3.1, van de planregels, de dorpsbouwmeester ten onrechte bezwaren heeft geuit tegen de omvang van het bouwplan, houden de overige in het advies door haar daartegen aangevoerde bezwaren, zoals hiervoor is overwogen, stand en kunnen deze het advies dragen.
Ook dit deel van het betoog faalt.
3. Het betoog van [appellant] over de geluidwerende voorzieningen bij de verdubbeling van de autoweg N62, begrijpt de Afdeling als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hierover heeft het college zich in de schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep op het standpunt gesteld dat voor de geluidwerende voorzieningen langs de autoweg andere planologische regels gelden. Het bouwplan betreft een geluidscherm tussen percelen die op grond van het bestemmingsplan "Borsels Buiten" een woonbestemming onderscheidenlijk de bestemming "Agrarisch gebied met maximale flexibiliteit" hebben, terwijl de voorzieningen bij de autoweg onderdeel uitmaken van een infrastructureel werk en zijn gelegen op een naast een perceel met een woonbestemming gelegen perceel dat op grond van het bestemmingsplan "Verdubbeling Sloeweg 2011" de bestemming "Verkeer" heeft. Voorts gelden, zoals het college uiteengezet heeft, op grond van de Beeldkwaliteitsnota Borsele andere welstandseisen voor bouwwerken die onderdeel uitmaken van een infrastructureel werk dan voor het bouwplan van [appellant].
Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de door [appellant] bedoelde situatie niet zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie dat het daarin aanleiding moest zien om ondanks het welstandsadvies niettemin medewerking te verlenen aan het bouwplan.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van het college om niet af te wijken van het advies van de dorpsbouwmeester niet kennelijk onredelijk is. [appellant] voert hiertoe aan dat artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) het college de mogelijkheid biedt om, indien een bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, toch een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens hem is in dit geval sprake van een groot maatschappelijk belang dat afwijken rechtvaardigt, nu met het bouwplan aan de voorschriften uit het Activiteitenbesluit milieubeheer kan worden voldaan. Voorts is de andere mogelijkheid om aan die voorschriften te voldoen, te weten ingrijpende wijzigingen in de logistiek, volgens [appellant] bedrijfseconomisch gezien niet haalbaar.
4.1. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: (…)
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft (…) zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend; (…)".
4.2. Vooropgesteld wordt dat het college in deze procedure vanaf het vooroverleg van 11 oktober 2013 aan [appellant] heeft toegezegd dat het bereid is om, in weerwil van een negatief welstandsadvies, een omgevingsvergunning te verlenen indien [appellant], onder meer, zou aantonen dat zijn financiële en bedrijfseconomische situatie het realiseren van een geluidscherm vergt om aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer te voldoen.
4.3. In het besluit van 12 juni 2015 heeft het college op basis van de bevindingen van de accountant van [appellant] en door het college bij Baker Tilly Berk accountants ingewonnen financieel advies geconcludeerd dat niet aannemelijk is geworden dat het realiseren van een geluidscherm voor [appellant] de enige financieel haalbare mogelijkheid is om te kunnen voldoen aan de geldende geluidnormen. Volgens het college is de financiële noodzaak om medewerking te verlenen aan het bouwplan niet objectief aangetoond en is er daarom geen zwaarwegende reden om het welstandadvies niet op te volgen.
4.4. Zoals partijen onder meer ter zitting van de Afdeling hebben verwoord, blijkt uit het op verzoek van het college opgestelde rapport van Baker Tilly Berk accountants van 10 maart 2015 weliswaar dat [appellant] een hoog solvabiliteitspercentage heeft en dat voor 2013/2014 de werkelijke bedrijfsresultaten hoger waren dan begroot, maar ook dat, anders dan het realiseren van een geluidscherm, een investering in de logistieke aanpassing binnen de aanwezige kasstromen alleen mogelijk is onder omstandigheden waarin de continuïteit van de onderneming in gevaar zal komen. Voorts laat volgens het rapport de geconsolideerde liquiditeitsprognose in 2015/2016 een positieve kasstroom zien, die wel voldoende is voor het voldoen van de rente- en aflossingsverplichtingen van een investering in een geluidsscherm, maar niet voor het voldoen van de rente- en aflossingsverplichtingen van een investering in het aanpassen van de logistiek. Verder blijkt uit het rapport dat de bank van [appellant] het niet realistisch acht om zonder omzetverhoging een financieringsaanvraag voor het aanpassen van de logistiek in behandeling te nemen, maar wel bereid is een financieringsaanvraag voor een geluidscherm in behandeling nemen indien dit noodzakelijk zou zijn om te voldoen aan wettelijke eisen en daarmee om de continuïteit van de onderneming te waarborgen. Tot slot is in het rapport vermeld dat de economische waarde van een logistieke aanpassing vele malen kleiner is dan de hoogte van de financiële investering die daarvoor zou moeten worden gedaan.
4.5. Uit de door [appellant] overgelegde financiële gegevens en het op verzoek van het college opgestelde rapport van Baker Tilly Berk komt naar voren dat, terwijl het oprichten van een geluidscherm wel tot de financiële mogelijkheden behoort, het voor [appellant] financieel niet haalbaar is om te investeren in een logistieke aanpassing om aan de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer te voldoen. De kasstroom is daarvoor volgens dat rapport onvoldoende en de bank is voorts niet bereid om een logistieke aanpassing te helpen financieren. Het college heeft zich vervolgens zonder daartoe de door hem ingeschakelde deskundige dan wel een andere deskundige te raadplegen op het standpunt gesteld dat [appellant] niettemin niet heeft aangetoond dat zijn financiële en bedrijfseconomische situatie vergt dat hij een geluidscherm realiseert omdat, zoals het college in beroep en hoger beroep heeft toegelicht, het bedrijf een hoog solvabiliteitspercentage heeft en er in 2013 kapitaalonttrekkingen hebben plaatsgevonden die eraan hebben bijgedragen dat de aanwezige kasstromen onvoldoende zijn om te investeren in de aanpassing van de logistiek.
[appellant] heeft daartegenover gesteld dat het hoge solvabiliteitspercentage verband houdt met de herwaardering van landbouwgronden en dat daaruit niet worden afgeleid dat het bedrijf voldoende financiële middelen kan vrijmaken om te investeren in een logistieke aanpassing. Voorts heeft [appellant] gesteld dat de kapitaalonttrekkingen verband houden met een reeds in 2012, en dus vóór de aanvang van de besprekingen met het college over de geluidproblematiek in oktober 2013, overeengekomen bedrijfsoverdracht van ouders op zoon. Gelet daarop kunnen deze, zo heeft [appellant] in hoger beroep aangevoerd, niet worden aangemerkt als niet-noodzakelijke gedurende de looptijd van deze procedure gemaakte bedrijfseconomische keuzes die [appellant] in dit kader kunnen worden tegengeworpen.
Gelet op het voorgaande en gezien de toezegging van het college dat het bereid is om in afwijking van het welstandsadvies en onder de door hem gestelde voorwaarden zoals landschappelijke inpassing van het geluidsscherm, medewerking te verlenen aan het realiseren van een scherm indien [appellant] zou aantonen dat de logistieke oplossing financieel niet haalbaar is, heeft het college in zoverre de weigering in het besluit van 12 juni 2015 om de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 12 juni 2015 in stand heeft gelaten. Het college dient opnieuw op het bezwaar van [appellant] te beslissen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6. Het college moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 mei 2016 in zaak nr. 15/4881, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 12 juni 2015 in stand heeft gelaten;
III. bevestigt die uitspraak voor het overige;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Borsele op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
V. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Borsele te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele tot vergoeding van bij [appellante A], [appellant B] en [appellante C] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan [appellante A], [appellant B] en [appellante C] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dijken
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
595.