Uitspraak
201606764/1/R2.
Datum uitspraak: 16 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Sint-Oedenrode,
en
de raad van de gemeente Sint-Oedenrode (thans gemeente Meierijstad),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 3" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad, de Actiegroep Hoogstraat Veilig (hierna: AHV) en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. A.A.M. van der Aa, en de raad, vertegenwoordigd door J.C.A.M. den Otter en mr. C.L.J.H.M. van Baar, en bijgestaan door R.H.R. Slangen, zijn verschenen. Voorts is daar verschenen AHV, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
Overwegingen
1. Bij uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2640, heeft de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 1" gegrond verklaard en het plan onder meer vernietigd, voor zover dit niet voorzag in de mogelijkheid van gebruik van de weegbrug door derden. De Afdeling heeft de raad de opdracht gegeven om met inachtneming van de uitspraak een nieuw plan vast te stellen. Daartoe heeft de Afdeling onder meer overwogen:
"In haar hiervoor genoemde uitspraak van 22 januari 2014 heeft de Afdeling het besluit van de raad van 15 maart 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" onder meer vernietigd voor zover het plan niet voorziet in de mogelijkheid van gebruik door derden van de op het perceel [locatie A] aanwezige weegbrug. In die uitspraak is daartoe onder meer overwogen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat hij momenteel onderzoekt of het gebruik van de weegbrug door derden kan worden toegestaan en dat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan het eerst na vaststelling van het plan mogelijk was voormeld onderzoek te doen.
Gelet op het vorenstaande kon de raad niet volstaan met een verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2013, maar had hij, gelet op het concrete plan van [appellante], zich een oordeel moeten vormen over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van de weegbrug door derden. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat volgens de raad met name het aspect geluid bepalend is voor de vraag of dergelijk gebruik ruimtelijk aanvaardbaar is en dat niet valt uit te sluiten dat zodanige maatregelen zijn te treffen dat het gebruik van de weegbrug door derden ruimtelijk aanvaardbaar is. De raad heeft evenwel verzuimd om vóór de vaststelling van het plan aan [appellante] mede te delen dat aanvullende gegevens op dit punt vereist waren om een beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit gebruik mogelijk te maken en aan [appellante] te verzoeken deze aanvullende gegevens alsnog aan de raad te doen toekomen. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt."
2. Bij het bestreden besluit heeft de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van de weegbrug door derden bezien en daarmee beoogd aan de opdracht te voldoen. De raad acht dit gebruik van de weegbrug vanuit akoestisch en verkeerskundig oogpunt niet aanvaardbaar. In dit verband wijst de raad onder meer op de uitkomsten van het rapport "Beoordeling akoestische situatie weegbrug [locatie A] te Sint-Oedenrode" van DPA Cauberg-Huygen van 18 februari 2016 (hierna: DPA-rapport) en de "Aanvullende beoordeling akoestische situatie weegbrug [locatie A] Sint-Oedenrode" van 15 juni 2016 van hetzelfde adviesbureau (hierna: het aanvullende DPA-rapport). De raad heeft ervoor gekozen om aan artikel 6.4.1 van de planregels onderdeel f toe te voegen met als doel het gebruik van de weegbrug door derden ter plaatse uit te sluiten. Voorts heeft de raad in artikel 32 van Pro de planregels toepassing van de algemene afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van het gebruik van een weegbrug door derden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf -12" uitgesloten.
3. Artikel 6.4.1, aanhef, van de planregels van de bestemmingsplannen "Buitengebied Sint-Oedenrode" en de daarbij behorende plannen "Buitengebied Sint-Oedenrode herziening 1" en "Buitengebied Sint-Oedenrode herziening 2" luidt:
"Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:"
Artikel 6.4.1, onderdeel f, van de regels van het voorliggende plan luidt:
"f. van een weegbrug door derden."
Artikel 32, aanhef, van de planregels van de bestemmingsplannen "Buitengebied Sint-Oedenrode" en de daarbij behorende plannen "Buitengebied Sint-Oedenrode herziening 1" en "Buitengebied Sint-Oedenrode herziening 2" luidt:
"Burgemeester en wethouders zijn bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van:"
Artikel 32, onderdeel s, van de regels van het voorliggende plan luidt:
"De bestemmingsregels ten behoeve van het gebruik van een weegbrug door derden binnen een (agrarisch) bouwvlak of een bestemmingsvlak bedrijf onder de volgende voorwaarden:
1. De exploitatie van de weegbrug mag niet leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefmilieu en/of in de omgeving aanwezige functie(s);
2. De exploitatie van de weegbrug mag niet leiden tot een (naar redelijke verwachting) onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid of leiden tot onveilige verkeersituaties;
3. De exploitatie van de weegbrug mag geen onevenredige afbreuk doen aan of beperkingen opleggen voor omliggende bedrijven;
4. Toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid is niet mogelijk ter plaatse van de aanduiding "sb -12"([locatie A])."
4. [appellante], die aan de [locatie A] een groothandel in groente en fruit, een koelbedrijf en een weegbrug voor vrachtwagens heeft, stelt dat de raad ten onrechte het gebruik van de weegbrug voor derden heeft uitgesloten op de gronden met de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf -12". Daartoe voert zij aan dat het verbod niet goed is geformuleerd. Verder voert zij aan dat een absoluut verbod op het gebruik van de weegbrug voor derden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, nu dit alleen geldt voor het bedrijfsperceel van [appellante] en niet voor andere bedrijfspercelen. [appellante] stelt verder dat het gebruik van de weegbrug door derden akoestisch aanvaardbaar is, hetgeen volgt uit het in opdracht van [appellante] verrichte akoestische onderzoek "Akoestisch onderzoek naar de geluidbelasting vanwege [appellante] Koel- en Vriesopslag aan de [locatie A] te 5492 VW Sint-Oedenrode" van Van Grinsven Advies van augustus 2016 (hierna: onderzoek Van Grinsven). Ook de Omgevingsdienst Brabant Noord (hierna: ODBN) heeft zich bij brief van 9 juni 2015 op het standpunt gesteld dat het gebruik van de weegbrug door derden ruimtelijk aanvaardbaar is, mits geluidreducerende maatregelen worden getroffen. Bij de vaststelling van het plan beschikte de raad echter ten onrechte niet over dit stuk. Verder zal het gebruik van de weegbrug door derden geen ernstige toename van verkeer op de Hoogstraat met zich brengen en ook niet leiden tot extra verkeersonveilige situaties.
Formulering verbod
5. De raad heeft erkend dat in artikel 6.4.1, onderdeel f, van de planregels de zinsnede "Het gebruiken of laten gebruiken" abusievelijk is komen te vervallen bij de vaststelling van de bindende elektronische versie van het plan. Het betoog slaagt. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vastgesteld.
Het verzoek van de raad om in zoverre zelf in de zaak te voorzien door deze zinsnede toe te voegen wordt hierna bij de conclusie onder 8 behandeld.
Gelijkheidsbeginsel
6. Over het door [appellante] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situaties als bedoeld in de algemene afwijkingsbevoegdheid van artikel 32, onderdeel s, van de planregels verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat er in dit geval reeds bij de vaststelling van het bestemmingsplan onderzoek is verricht naar de concrete situatie en de mogelijke gevolgen van het gebruik van de weegbrug door derden. Bij mogelijke gebruikmaking van de algemene afwijkingsbevoegdheid in andere gevallen moet dat onderzoek juist nog plaatsvinden. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in de afwijkingsbevoegdheid bedoelde gevallen niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie. Het betoog faalt.
Verkeer en verkeersveiligheid
7. De Afdeling overweegt dat de aspecten verkeer en verkeersveiligheid van belang zijn voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van de weegbrug door derden. De eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015 en de daarin gegeven opdracht staan, anders dan [appellante] heeft betoogd, er dan ook niet aan in de weg dat de raad deze aspecten in zijn afweging heeft betrokken. De Afdeling wijst er overigens op dat het verkeer en de verkeersveiligheid op de Hoogstraat ook reeds in een eerdere procedure over het gebruik van de weegbrug nadrukkelijk aan de orde zijn geweest, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1249.
7.1. Voor zover [appellante] betoogt dat het gebruik van de weegbrug door derden geen grote toename van verkeer op de Hoogstraat met zich brengt overweegt de Afdeling dat de raad er bij de beoordeling van de door [appellante] gewenste legalisering van dat gebruik vanuit is gegaan dat in de dagperiode 30 extra vrachtwagenbewegingen, in de avondperiode 18 extra vrachtwagenbewegingen en in de nachtperiode 20 extra vrachtwagenbewegingen bij de weegbrug plaatsvinden ten opzichte van het gebruik uitsluitend door eigen vrachtwagens. Daarbij heeft de raad zich gebaseerd op de door [appellante] gedane melding en de ruimtelijke onderbouwing die [appellante] heeft overgelegd bij haar aanvraag om een omgevingsvergunning tot afwijking voor het gebruik van de weegbrug door derden. Dit acht de Afdeling niet onjuist. Dat er volgens [appellante] in de huidige feitelijke situatie aanzienlijk minder gebruik wordt gemaakt van de weegbrug door derden maakt niet reeds dat de raad de genoemde aantallen niet als een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van een plan waarin het gebruik van de weegbrug door derden zou zijn toegestaan heeft mogen beschouwen. Anders dan [appellante] betoogt, betekent het feit dat haar inrichting, ongeacht het aantal vrachtwagenbewegingen, moet voldoen aan de normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer evenmin dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening niet van genoemde vrachtwagenbewegingen mocht uitgaan. Het betoog faalt.
7.2. Over de verkeersveiligheid heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat meer vrachtwagens op de Hoogstraat, gelet op de breedte van de weg en de snelheid van het autoverkeer, leidt tot potentieel gevaarlijke situaties, die gelet op het reeds bestaande veiligheidsprobleem, onaanvaardbaar zijn. De raad heeft zich hierbij gebaseerd op het rapport "Beoordeling verkeersveiligheid Hoogstraat" van 6 juni 2016 van het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng. Hierin staat dat er twee serieuze knelpunten zijn, te weten de snelheid van het autoverkeer in combinatie met fietsers en de breedte van de weg zonder een draagkrachtige berm. Zolang deze knelpunten op de Hoogstraat niet zijn opgelost, vindt de raad een intensivering van het vrachtverkeer hier niet wenselijk. Niet in geschil is dat de Hoogstraat een doorgaande weg is waar een maximale toegestane rijsnelheid van 60 km/uur geldt. De weg heeft aan weerszijden niet fysiek afgescheiden fietspaden en is inclusief fietspaden ongeveer 5 m breed. Aannemelijk is dat als vrachtwagens hier elkaar passeren, deze deels gebruik moeten maken van de fietspaden. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat intensivering van het gebruik van de Hoogstraat met meer vrachtwagens onwenselijk is. Dat de Hoogstraat reeds een relatief hoge verkeersintensiteit kent betekent niet, zoals [appellante] betoogt, dat het extra vrachtverkeer als gevolg van het gebruik van de weegbrug door derden derhalve verwaarloosbaar zou zijn. Voorts kan uit het gegeven dat er maatregelen aan de weg mogelijk zijn die de verkeersveiligheid ten goede kunnen komen, niet worden afgeleid dat het gemeentebestuur deze ook moet treffen en dat de raad vervolgens het gebruik van de weegbrug door derden dan ook moet toestaan.
Het betoog faalt.
Geluid
7.3. In het DPA-rapport staat dat de gehanteerde normstelling is gebaseerd op de standaard geluidvoorschriften conform het Activiteitenbesluit, de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" en de Circulaire indirecte hinder. De inrichting valt per 1 januari 2008 onder de werking van het Activiteitenbesluit. Het verkeer van en naar de inrichting, beoordeeld aan de 50 dB(A) etmaalwaarde uit de Circulaire indirecte hinder, resulteert in een overschrijding. De gewenste bedrijfssituatie exclusief vrachtverkeer weegbrug past niet binnen de normstelling en de gewenste bedrijfssituatie inclusief vrachtverkeer weegbrug ook niet. Volgens het DPA-rapport is conform de nu geldende normstelling, die bestaat uit de gecombineerde normstelling uit de Circulaire indirecte hinder en de geldende normstelling voor pieken op basis van het Activiteitenbesluit, het navolgende aantal vrachtwagens per periode mogelijk:
55 vrachtwagens gedurende de dagperiode;
5 vrachtwagens in de avondperiode;
0 vrachtwagens van derden in de nachtperiode;
3 eigen vrachtwagens in de nachtperiode waarvan op voorhand in vastgesteld dat het bronvermogen voor de piekgeluiden niet meer dan106 dB(A) bedraagt.
7.4. In het aanvullende DPA-rapport wordt gereageerd op een akoestisch onderzoek van januari 2016 van Van Grinsven. In het aanvullende DPA-rapport staat dat het door Van Grinsven gehanteerde bronvermogen van 106 dB(A) voor maximale geluidniveaus van vrachtwagens niet representatief is. Er treden maximale geluidniveaus op die op basis van de uitgevoerde meting een bronvermogen hebben van ca. 110 dB(A) met uitschieters tot 123 dB(A). De aanvullend uitgevoerde beoordeling vormt de basis voor de aanvullend beschouwde activiteiten en uitgevoerde tellingen en geluidmetingen geven geen aanleiding de conclusies te wijzigen. Binnen de geluidnormen volgens het Activiteitenbesluit en de Circulaire Indirecte hinder (verkeersaantrekkende werking) is, zoals in de eerste beoordeling al vastgesteld het navolgend aantal vrachtwagens mogelijk:
55 vrachtwagens gedurende de dagperiode;
5 vrachtwagens in de avondperiode;
0 vrachtwagens in de nachtperiode.
7.5. In het onderzoek Van Grinsven staat dat uit metingen blijkt dat de piekbronsterkte van vrachtwagens die optrekken niet hoger is dan 106 dB(A). Optrekkende vrachtwagens veroorzaken geen hogere piekgeluidniveaus dan 60 dB(A) bij woningen. Externe vrachtwagens die een aanhanger loskoppelen of aanhaken op het oostelijke parkeerterrein veroorzaken piekgeluidniveaus hoger dan 60 dB(A). Deze activiteiten zijn niet nodig voor de bedrijfsvoering van [appellante]. Het oostelijke parkeerterrein werd als service beschikbaar gesteld zodat deze activiteit niet op de openbare weg hoefde plaats te vinden. Deze service wordt beëindigd. De gemiddelde geluidbelasting vanwege verkeer van en naar de inrichting is niet hoger dan Lden = 50 dB. Op drukke dagen kan deze geluidbelasting tot circa 52 dB(A) bedragen. Dit inrichtingsgebonden verkeer draagt nauwelijks bij aan de heersende geluidbelasting vanwege het reguliere verkeer op de Hoogstraat en valt ruim binnen de afwegingsruimte tussen 50 en 65 dB(A). Bovendien is een groot deel van dit nachtelijke verkeer niet extra, dit reed al op de Hoogstraat. De kwaliteit van de woon- en leefomgeving wordt niet nadelig beïnvloed door de geluiduitstraling door het bedrijf van [appellante], aldus het onderzoek Van Grinsven.
7.6. De door de Afdeling gegeven opdracht strekte ertoe om de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het gebruik van de weegbrug door derden te onderzoeken en daarbij mogelijk te treffen maatregelen te betrekken. De raad heeft onderzoek laten verrichten en acht geen maatregelen mogelijk die tot gevolg zouden hebben dat het gebruik van de weegbrug door derden ruimtelijk aanvaardbaar zou worden. Op grond van het DPA-rapport en het aanvullende DPA-rapport heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval bij vrachtwagens niet van een standaard bronvermogen van 106 dB(A) kan worden uitgegaan, nu [appellante] geen of weinig invloed zal hebben op de gebruikte vrachtwagens van derden en die kunnen een hoger bronvermogen hebben dan haar eigen vrachtwagens. Dit volgt ook uit de verrichte metingen. Uitgaande van een gemiddeld bronvermogen van meer dan 106 dB(A) is gebleken dat met name in de nachtperiode overschrijding van de piekgeluidnormen in het Activiteitenbesluit niet is uit te sluiten. Voorts heeft de raad zich in het kader van een goede ruimtelijke ordening op het standpunt gesteld dat een overschrijding van de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) uit de Circulaire Indirecte hinder op de gevels van de woningen aan de Hoogstraat onwenselijk is. Dat de Circulaire ruimte biedt om een hogere geluidbelasting in het kader van een goede ruimtelijke ordening ook aanvaardbaar te achten, zoals [appellante] stelt, brengt niet met zich dat de raad in dit geval niet heeft kunnen uitgaan van een gemiddelde geluidbelasting van 50 dB(A) als wenselijk, mede gelet op de bouwkundige staat van de woningen.
Voorts volgt uit de door [appellante] bedoelde brief van de ODBN van 9 juni 2015 niet dat de raad het gebruik van de weegbrug door derden in het plan zou moeten toestaan, nu deze brief betrekking heeft op een melding op grond van het Activiteitenbesluit en hierin juist staat dat de bijdrage van het wegen van vrachtwagens door derden uitsluitend is toe te staan als maatregelen aan de condensors van de vrachtwagens worden getroffen. Als de maatregelen niet worden uitgevoerd dan leidt het wegen van de vrachtwagens van derden tot een relevante en ongewenste bijdrage op het geluidniveau van de omgeving, aldus de brief van de ODBN. Voor zover de raad deze brief ten onrechte niet bij de vaststelling van het plan heeft betrokken, overweegt de Afdeling dat de raad hierover inmiddels een standpunt heeft ingenomen. De raad heeft er daarbij terecht op gewezen dat bij de toepassing van het Activiteitenbesluit een onderscheid wordt gemaakt tussen de directe en indirecte hinder van de inrichting, terwijl bij de vaststelling van een plan in het kader van een goede ruimtelijke ordening wordt gekeken naar de totale geluidbelasting op de omgeving. In de brief heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om zijn standpunt te wijzigen. Gelet op artikel 6:22 van Pro de Awb ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit, omdat de raad de brief van de ODBN niet bij de vaststelling van het plan heeft betrokken.
Conclusie
8. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, voor zover het betreft artikel 6.4.1, onder f, van de planregels . Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Nu niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling, conform het verzoek van de raad, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dit is vernietigd. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
8.1. De raad dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Sint-Oedenrode van 30 juni 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 3", voor zover het betreft artikel 6.4.1, onder f, van de planregels;
III. bepaalt dat artikel 6.4.1, onder f, van de planregels komt te luiden:
f. het gebruiken of laten gebruiken van een weegbrug door derden;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit als bedoeld onder II.;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Meierijstad tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Meierijstad aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt;
VII. draagt de raad van de gemeente Meierijstad op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor onder III. vermelde onderdeel wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Kegge
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2017
459.