Uitspraak
201608788/1/R1.
Datum uitspraak: 9 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
en
de raad van de gemeente Bergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "3e Herziening Schoorl, kernen en buurtschappen" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juni 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Driel, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Hink en drs. L.T.M. Kok-Brink, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [belanghebbende], bijgestaan door mr. drs. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat te Alkmaar.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan heeft betrekking op drie percelen te Schoorl, te weten [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. [appellant] woont op het perceel [locatie 1]. Zijn beroep ziet uitsluitend op de beide andere percelen, die grenzen aan het perceel van [appellant] en in eigendom zijn bij [belanghebbende]. [appellant] kan zich niet met het plan verenigen omdat dit op het perceel [locatie 2] een recreatiewoning toestaat die op grond van persoonsgebonden overgangsrecht tevens permanent mag worden bewoond door [belanghebbende]. Verder heeft hij er bezwaar tegen dat het plan bepaalde vormen van bebouwing en verharding toelaat op het perceel [locatie 3] en dat het plan de mogelijkheid opent om daar na toepassing van een wijzigingsbevoegdheid woningen te realiseren.
Algemeen toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
[locatie 2]/Provinciale Ruimtelijke Verordening oud
3. Het bestreden besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1172. Bij die uitspraak is het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van 12 mei 2015 tot vaststelling van een eerder bestemmingsplan dat zag op de in geding zijnde percelen, gegrond verklaard. Tevens is het besluit van 12 mei 2015 bij die uitspraak gedeeltelijk vernietigd. In de uitspraak is geoordeeld dat het plandeel met de bestemming "Recreatie" voor het perceel [locatie 2] was vastgesteld in strijd met artikel 14, eerste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland (hierna: de PRV) zoals die ten tijde van het besluit van 12 mei 2015 luidde. Daartoe heeft de Afdeling onder meer overwogen dat dat perceel, met uitzondering van het gedeelte met daarop een berging van 15 m2, niet behoort tot het bestaande bebouwd gebied als bedoeld in de PRV.
Het thans vastgestelde plan voorziet voor het perceel [locatie 2] in dezelfde bestemming als het vorige plan. Verder luidde de PRV, voor zover hier van belang, ten tijde van het thans bestreden besluit niet anders dan ten tijde van het besluit van 12 mei 2015. Volgens de raad levert het plan zoals dat thans is vastgesteld echter geen strijd op met de PRV, aangezien daarin een uitzondering is gemaakt in de zin van artikel 14, tweede lid, van die verordening.
3.1. [appellant] voert aan dat het plan zich niet verdraagt met de PRV. In dat verband brengt hij naar voren dat, anders dan de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 11 mei 2016, ook wat de gronden van de berging betreft geen sprake is van bestaand bebouwd gebied in de zin van de PRV. Voorts wordt naar zijn mening niet voldaan aan de eisen van artikel 14, tweede lid, van de PRV. Daarnaast verdraagt het plan zich volgens hem niet met artikel 18, eerste lid, van de PRV, dat bepaalt dat een bestemmingsplan niet voorziet in de mogelijkheid van permanente bewoning van een recreatiewoning.
3.2. In de uitspraak 11 mei 2016 is ervan uitgegaan dat de gronden van de berging tot het bestaand bebouwd gebied behoren nu voor die berging een bouwvergunning is verleend en deze dus toegelaten bebouwing vormt als bedoeld in artikel 9 van Pro de PRV. [appellant] betoogt evenwel dat aan die vergunning geen betekenis meer toekomt omdat het gebouw dat met gebruikmaking daarvan is opgericht, inmiddels niet meer aanwezig is. De Afdeling stelt in dat verband vast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen bij besluit van 19 juli 2012 aan [belanghebbende] op haar aanvraag van 30 december 2009 een zogenoemde lichte bouwvergunning heeft verleend voor het oprichten van een berging/overkapping van 13,60 m2. Volgens [appellant] is deze berging/overkapping weliswaar gerealiseerd, maar kort daarna weer afgebroken en was deze ten tijde van het thans bestreden besluit in ieder geval niet meer aanwezig. Gelet daarop kan het besluit van 19 juli 2012 geen basis bieden voor de conclusie dat de gronden van de berging op het moment van het thans bestreden besluit behoorden tot het bestaand bebouwd gebied, aldus [appellant].
Volgens de raad en [belanghebbende] is de feitelijke gang van zaken een andere geweest dan door [appellant] gesteld. Volgens hen is de berging/overkapping namelijk eerst zonder vergunning opgericht, is het bouwwerk daarna afgebroken ter uitvoering van een handhavingsbesluit en is vervolgens alsnog vergunning verleend, waarvan echter nog geen gebruik is gemaakt. Ten bewijze daarvan heeft [belanghebbende] een aan haar gerichte brief van het college van burgemeester en wethouders van 5 januari 2012 in procedure gebracht. In die brief is vermeld dat een controle op het perceel heeft plaatsgevonden en dat daaruit is gebleken dat "het tuinhuisje (de berging)" is verwijderd en dat daarmee is "voldaan aan de bij besluit van 24 december 2009 opgelegde last".
Uit die brief volgt dat ter plaatse in ieder geval een berging is opgericht en weer verwijderd voordat op 19 juli 2012 een vergunning is verleend. De Afdeling acht het mede gelet op het beschikbare foto- en kaartmateriaal niet aannemelijk dat de berging met gebruikmaking van de verleende vergunning opnieuw is opgericht. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat die vergunning niet is vervallen maar alsnog kan worden gebruikt. Er bestaat derhalve geen aanleiding om terug te komen van het in de uitspraak van 11 mei 2016 vervatte oordeel dat het perceel [locatie 2] wat het gedeelte met de berging betreft bestaand bebouwd gebied vormt en in zoverre dus niet onder de verbodsbepaling van artikel 14, eerste lid, van de PRV valt. Anders dan in de uitspraak van 11 mei 2016 is vermeld, beslaat de oppervlakte van de berging gelet op het voorgaande echter geen 15 m2 maar 13,60 m2.
3.3. De Afdeling ziet in hetgeen partijen naar voren hebben gebracht evenmin aanleiding om terug te komen van het oordeel in de uitspraak van 11 mei 2016 dat het perceel voor het overige geen bestaand bebouwd gebied vormt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in 1970 weliswaar een vergunning is verleend voor een garage/berging op een ander deel van het perceel dan waarop de vergunning van 19 juli 2012 ziet, maar dat het bouwwerk dat met gebruikmaking van die vergunning is opgericht sindsdien ingrijpend is gewijzigd. De Afdeling acht het aannemelijk dat daarvoor ook vergunningen nodig waren en dat die niet zijn verleend. Gezien het karakter van de wijzigingen moet voorts worden aangenomen dat hetgeen op het moment van het bestreden besluit van 29 september 2016 feitelijk aan bebouwing aanwezig was op het perceel, niet geacht kan worden met gebruikmaking van de vergunning uit 1970 te zijn opgericht. Aan de vergunning uit 1970 komt derhalve geen betekenis meer toe. Dit betekent dat die vergunning niet tot de conclusie kan leiden dat een groter gedeelte van het perceel dan 13,60 m2 bestaand bebouwd gebied in de zin van de PRV vormt.
3.4. Het onmiddellijk voorafgaand aan het bestreden besluit geldende bestemmingsplan biedt evenmin grondslag om aan te nemen dat het perceel, behoudens het hiervoor bedoelde gedeelte van 13,60 m2, ondanks het ontbreken van nog geldende vergunningen voor het bouwen bestaand bebouwd gebied vormt. Daarbij is van belang dat, zoals in de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2016 is overwogen onder 8.4, de op het perceel [locatie 1] aanwezige aan- en bijgebouwen reeds de in dat bestemmingsplan maximaal toegelaten oppervlakte van 75 m2 overschrijden.
Vast staat dat het realiseren van een recreatiewoning verstedelijking vormt als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de PRV, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder ll. Ook staat vast dat artikel 14, derde lid, in dit geval geen grondslag biedt om af te wijken van artikel 14, eerste lid. Partijen zijn echter verdeeld over de vraag of artikel 14, tweede lid, een basis biedt voor afwijking van het eerste lid. De Afdeling overweegt dienaangaande als volgt.
In de plantoelichting is vermeld dat aan de eisen van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a en b, wordt voldaan vanwege de specifieke omstandigheden van het geval. In dat verband is opgemerkt dat het gaat om een historisch gegroeide situatie waarbij al geruime tijd permanente bewoning plaatsvindt. Verder is aangegeven dat het perceel al in een verstedelijkte zone tegen de kern aanligt en dat de oppervlakte van de feitelijk reeds bestaande recreatiewoning in de loop der jaren is teruggebracht. Ten slotte is volgens de plantoelichting van belang dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland bij brief van 14 juli 2016 heeft aangegeven dat met het als zodanig bestemmen van de recreatiewoning geen provinciale belangen zijn gemoeid. De toelichting op het plan besteedt voorts aandacht aan de criteria die zijn genoemd in artikel 15, eerste en tweede lid, van de PRV.
Daargelaten of met dit laatste is voldaan aan artikel 14, tweede lid, aanhef en onder c, van de PRV, moet worden geconstateerd dat bij de bespreking of wordt voldaan aan artikel 14, tweede lid, aanhef en onder a en b, in de plantoelichting het feitelijk reeds aanwezig zijn van de recreatiewoning nadrukkelijk tot uitgangspunt is genomen. Uit de gegeven motivering komt niet naar voren waarom, voor zover een noodzaak tot het toelaten van een extra recreatiewoning bestaat, deze niet door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd. De enkele omstandigheid dat [belanghebbende] op dit moment niet over daarvoor in aanmerking komende gronden beschikt, vormt geen reden om dat aan te nemen. Overigens acht de Afdeling het standpunt van de raad dat het perceel al in een verstedelijkte zone ligt, onjuist. Daarbij wordt in beschouwing genomen dat het perceel op enige afstand van de kern Schoorl ligt in een gebied dat, behoudens de woning van [appellant] en het nabijgelegen terrein van een voetbalvereniging, een agrarisch karakter heeft. Voor zover de raad van opvatting is dat de recreatiewoning op het perceel ondanks het vorenstaande moet worden toegelaten wegens de specifieke omstandigheden van [belanghebbende], had het op de weg van het gemeentebestuur gelegen het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op de voet van artikel 34 van Pro de PRV om een ontheffing te vragen. Van die mogelijkheid is evenwel geen gebruik gemaakt, zo is ter zitting bevestigd van de kant van de raad. De brief van het college van gedeputeerde staten van 14 juli 2016 kan naar zijn aard niet als een dergelijke ontheffing worden beschouwd.
Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat artikel 14, tweede lid, van de PRV geen basis biedt voor afwijking van het eerste lid en dat het bestreden besluit dus in strijd is met artikel 14 zoals Pro dat ten tijde van het besluit luidde. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.
Het betoog van [appellant] dat artikel 18, eerste lid, van de PRV in de weg staat aan het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht als vervat in het bestreden besluit, slaagt niet. In dat verband wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246. In die uitspraak is onder 3.2.1 overwogen dat het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht niet in strijd is met een vergelijkbare bepaling van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant. De Afdeling ziet geen grond om anders te oordelen ten aanzien van artikel 18, eerste lid, van de PRV. De vraag of er in dit geval andere beletselen zijn voor het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht, komt hierna nog aan de orde.
3.5. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt, voor zover dat ziet op het perceel [locatie 2], voor vernietiging in aanmerking.
[locatie 2]/Provinciale Ruimtelijke Verordening nieuw
4. De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dit wordt vernietigd, in stand kunnen worden gelaten en overweegt hiertoe het volgende.
4.1. Na de vaststelling van het plan is de PRV gewijzigd vastgesteld. De gewijzigde PRV is op 1 maart 2017 in werking getreden. Daarbij is artikel 14 vervallen Pro en voor een geval als dit vervangen door artikel 5c. Voorts is de definitie van bestaand bebouwd gebied vervangen door een verwijzing naar de definitie van bestaand stedelijk gebied in artikel 1.1.1 eerste lid, onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
4.2. Naar het oordeel van Afdeling kan het perceel mede gelet op het vermelde onder 3.4 niet worden aangemerkt als deel uitmakend van bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 1.1.1 van het Bro. Voorts dient het realiseren van een recreatiewoning te worden beschouwd als een kleinschalige ontwikkeling als omschreven in artikel 2, aanhef en onder y, gelezen in samenhang met het bepaalde onder oo, van de PRV zoals die thans luidt. Derhalve is artikel 5c van de PRV van toepassing.
De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarden voor kleinschalige ontwikkeling die zijn vervat in het eerste lid van dat artikel. In aanmerking genomen dat het plan dat onmiddellijk voorafgaand aan het bestreden besluit gold, ervan uitging dat de huidige percelen [locatie 1] en [locatie 2] tezamen één perceel vormden en dat dit plan in beginsel bebouwing op beide delen van het toenmalige perceel toeliet, maken de gronden van de recreatiewoning naar het oordeel van de Afdeling deel uit van een bestaand bouwblok als bedoeld in artikel 5c, eerste lid. Voorts voorzag dit plan in een stedelijke functie, nu het als onderdeel van de woonbestemming met de aanduiding "recreatiewoning (rw)" in beginsel een voorziening als een recreatiewoning toeliet. Het thans vastgestelde plan voorziet naar het oordeel van de Afdeling niet in een toename van het aantal woningen. Weliswaar staat het op het perceel [locatie 2] een recreatiewoning toe en mag [belanghebbende] deze bij wijze van persoonsgebonden overgangsrecht permanent bewonen, maar van een woning als bedoeld in artikel 5c, eerste lid, is geen sprake. De conclusie luidt derhalve dat wordt voldaan aan de voorwaarden van dat laatste artikellid. Onder die omstandigheid behoeft niet te worden onderzocht of is voldaan aan de uitzonderingen die zijn vervat in het tweede en derde lid.
Gelet op het voorgaande en nu niet is gebleken dat andere bepalingen dan artikel 5c aan het bestemmingsplan in de weg staan, bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd is met de PRV zoals die thans luidt. Er kan dan ook aanleiding bestaan om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat op deze grond voor vernietiging in aanmerking komt, in stand te laten, wanneer de overige beroepsgronden die [appellant] inzake het perceel [locatie 2] tegen het besluit naar voren brengt, geen doel treffen. Deze gronden worden hierna besproken.
[locatie 2]/Overige beroepsgronden
5. [appellant] voert aan dat geen vooroverleg heeft plaatsgevonden met de provincie Noord-Holland.
5.1. De Afdeling overweegt hierover dat noch de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), noch enige andere wettelijke regeling verplicht tot overleg als bedoeld door [appellant]. Overigens heeft blijkens de hiervoor bedoelde brief van het college van gedeputeerde staten van 14 juli 2016 feitelijk wel overleg plaatsgevonden. Het betoog faalt.
6. Volgens [appellant] heeft geen serieuze behandeling van de door hem ingediende zienswijze tegen het ontwerpplan plaatsgevonden. Verder heeft de raad naar zijn mening in verscheidene opzichten gehandeld in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het specialiteitsbeginsel, het verbod van détournement de pouvoir en het verbod van vooringenomenheid.
6.1. Zoals hiervoor is overwogen onder 3.4, verdraagt het bestreden besluit zich niet met artikel 14 van Pro de PRV zoals dat destijds luidde. Deze conclusie betekent dat de raad in zoverre ook niet voldoende gewicht heeft toegekend aan de zienswijze van [appellant] tegen het ontwerpplan en aan de belangen van [appellant], niet voldoende onderzoek heeft verricht en zijn besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling ziet echter geen grond voor de conclusie dat het besluit los van de problematiek van artikel 14 van Pro de PRV is genomen in strijd met de door [appellant] genoemde beginselen en de door hem genoemde verboden. Anders dan [appellant] stelt, is niet gebleken dat de raad zich bij zijn besluitvorming, met voorbijgaan aan het belang van een goede ruimtelijke ordening en de belangen van [appellant], heeft laten leiden door overwegingen van financiële aard en privaatrechtelijke verplichtingen jegens [belanghebbende]. Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt dat er geen behoefte bestaat aan de in het plan voorziene (recreatie)woning.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [belanghebbende] er ontegenzeggelijk belang bij dat de gronden van de ter plaatse aanwezige recreatiewoning als zodanig worden bestemd en dat het haar wordt toegestaan permanent op die locatie te wonen. Het betoog faalt.
8. [appellant] voert aan dat het plan ten onrechte voorziet in persoonsgebonden overgangsrecht. In dat verband brengt hij naar voren dat [belanghebbende] de (recreatie)woning illegaal heeft opgericht en in gebruik heeft genomen. Verder stelt hij dat het plan in zoverre op gespannen voet staat met het gemeentelijke beleid inzake permanente bewoning van recreatiewoningen.
8.1. Onder 3.4 is reeds overwogen dat artikel 18, eerste lid, van de PRV geen obstakel vormt voor het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht als vervat in het bestreden besluit. Artikel 3.2.3 van het Bro stelt als voorwaarde voor het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht dat zich een onbillijkheid van overwegende aard voordoet voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan. De raad stelt zich op het standpunt dat aan die voorwaarde is voldaan gezien de voorgeschiedenis, waaronder de omstandigheid dat betrokkene feitelijk al zeer lang op het perceel woont en dat tevoren haar moeder reeds ter plaatse woonde. Verder acht de raad van belang dat het bewonen van de recreatiewoning niet in strijd is met de milieuwetgeving, dat de recreatiewoning beschikt over een eigen ontsluiting op de openbare weg en dat de ruimtelijke invloed op het landschap en de omgeving beperkt is. De raad hecht er daarnaast betekenis aan dat [belanghebbende] inmiddels op gevorderde leeftijd is.
[appellant] stelt op zichzelf met juistheid dat de (recreatie)woning illegaal is opgericht en in gebruik is genomen. Die omstandigheid levert echter geen grond op voor de conclusie dat de raad geen persoonsgebonden overgangsrecht mocht opnemen. Blijkens de bewoordingen van artikel 3.2.3 van het Bro is dit type overgangsrecht immers juist voor de desbetreffende categorie gevallen bedoeld.
Naar het oordeel van de Afdeling bestaat onvoldoende grond voor de conclusie dat de raad, gelet op de argumenten die hij daarvoor heeft gegeven, zich niet op het standpunt mocht stellen dat zich in dit geval een onbillijkheid van overwegende aard voordoet. De raad hoefde niet doorslaggevend te achten dat het permanent bewonen van de recreatiewoning, naar [appellant] stelt, onderbroken is geweest tussen 1998 en 2000 doordat de moeder van [belanghebbende] ter plaatse heeft gewoond van 1981 tot 1998 en [belanghebbende] zelf van 2000 tot heden.
Vaststaat dat het gemeentelijk beleid erop is gericht permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan. De raad ontkent niet dat de keuze om persoonsgebonden overgangsrecht op te nemen ten behoeve van [belanghebbende], op zichzelf strijdig is met dat beleid. Naar de mening van de raad vormt de situatie van [belanghebbende] echter een bijzondere omstandigheid die tot afwijking van het beleid noopt. De Afdeling is gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het begrip onbillijkheid van overwegende aard, van oordeel dat niet met vrucht kan worden gesteld dat de raad er in dit geval niet voor mocht kiezen om van het beleid af te wijken.
Het betoog faalt.
9. [appellant] brengt naar voren dat [belanghebbende] ervoor zou kunnen kiezen om elders te gaan wonen, waarna de opstal op haar perceel als reguliere recreatiewoning kan worden gebruikt.
9.1. De Afdeling merkt op dat het plan die mogelijkheid inderdaad biedt. De raad heeft er echter bewust voor gekozen die mogelijkheid te creëren. In hetgeen in beroep is aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad de desbetreffende keuze niet had mogen maken. Het betoog faalt.
10. [appellant] stelt zich op het standpunt dat zijn woon- en leefklimaat onaanvaardbaar wordt aangetast doordat hij achter zijn perceel een (recreatie)woning moet dulden.
11. Niet in geschil is dat [appellant] erbij gebaat zou zijn wanneer het bestemmingsplan niet zou voorzien in de aanwezigheid van een (recreatie)woning achter zijn perceel en hij aan die kant van zijn perceel een vrij uitzicht zou kunnen verkrijgen. De Wro verschaft evenwel niet het recht op een dergelijk uitzicht. Overigens beschikt [appellant] aan de andere drie zijden van zijn perceel, waaronder de zijde aan de voorkant van zijn woning en de relatief lange zijkanten van het perceel, wel over een vrij uitzicht. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in dit opzicht ruimtelijk aanvaardbaar is. Daarbij is betrokken dat de recreatiewoning ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder b, sub 1, van de planregels geen grotere oppervlakte mag hebben dan 50 m2 en dat de bouw- en de goothoogte ingevolge lid 3.2.1, onder c, en de verbeelding niet meer mogen bedragen dan 6 onderscheidenlijk 3 m.
12. [appellant] voert aan dat nu het plan erin voorziet de bestaande bebouwing op het perceel van [belanghebbende] te handhaven, voor die bebouwing ingevolge het Bouwbesluit 2012 minder strenge brandveiligheidsvoorschriften gelden dan voor nieuwbouw.
12.1. De Afdeling is van oordeel dat deze omstandigheid, die een voortvloeisel is van het Bouwbesluit 2012 en niet zozeer van het bestemmingsplan, op zichzelf niet tot de conclusie kan leiden dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan.
13. Volgens [appellant] is de in het plan opgenomen regeling voor bijgebouwen in strijd met een goede ruimtelijke ordening en is deze ook anderszins ondeugdelijk. Wat dat laatste betreft stelt hij dat de mogelijkheid om de recreatiewoning bij wijze van persoonsgebonden overgangsrecht permanent te blijven bewonen, maakt dat ingevolge het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) vergunningvrij bijgebouwen mogen worden gerealiseerd doordat de uitzondering van artikel 2, derde lid, onder g, sub 3, van Bijlage II bij het Bor daarvoor niet meer geldt.
13.1. De Afdeling merkt op dat het betoog van [appellant] inzake bijgebouwen deels samenhangt met het betoog dat ook de gronden van de berging/overkapping waarvoor in 2012 vergunning is verleend, niet tot het bestaand bebouwd gebied behoren. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 3.2 blijkt dat dit betoog faalt, met dien verstande dat is vastgesteld dat de vergunde berging geen 15 m2 maar slechts 13,60 m2 beslaat. In zoverre faalt ook het hier besproken betoog. Het verschil tussen de in 2012 vergunde oppervlakte van de berging en de oppervlakte die de berging/overkapping ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder b, sub 2, van de planregels mag hebben - 13,60 m2 onderscheidenlijk 14 m2 - is zeer gering en komt afgerond op dezelfde oppervlakte neer. In verband daarmee ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad geen berging/overkapping van 14 m2 mocht toestaan. Voor zover [appellant] heeft opgemerkt dat de in het plan toegestane bouwhoogte van de berging/overkapping van 2 m de in de bouwvergunning toegestane hoogte met 20 tot 40 cm overschrijdt, overweegt de Afdeling dat dit verschil eveneens beperkt is. Verder is een hoogte van 1,60 tot 1,80 m ongebruikelijk laag voor een ruimte als de onderhavige. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toegestane bouwhoogte, ook gelet op de belangen van [appellant], in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Voorts neemt de omstandigheid dat [belanghebbende] de recreatiewoning bij wijze van persoonsgebonden overgangsrecht mag bewonen, niet weg dat die recreatiewoning een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden vormt als bedoeld in artikel 2, derde lid, onder g, sub 3, van Bijlage II bij het Bor. De daarin vervatte uitzondering geldt dus onverkort.
Het betoog faalt.
14. [appellant] brengt naar voren dat de raad hem ten onrechte geen nadeelcompensatie heeft aangeboden.
14.1. De Afdeling overweegt dat de raad reeds gelet op afdeling 6.1 van de Wro niet gehouden was om [appellant] gelijktijdig met of voorafgaand aan het vaststellen van het plan een aanbod van nadeelcompensatie te doen. Het staat [appellant] vrij om op de voet van artikel 6.1 van de Wro een vezoek om vergoeding van planschade in te dienen.
15. Volgens [appellant] is het plan in financieel-economisch opzicht niet uitvoerbaar in verband met de kosten die voortvloeien uit te claimen vergoeding van planschade.
15.1. De Afdeling overweegt hierover dat de uitvoerbaarheid van het plan niet afhangt van de financiële ruimte van de gemeente om zonodig tot vergoeding van planschade over te gaan. In dat verband is het van belang dat de desbetreffende gronden in eigendom zijn bij [belanghebbende]. Het is niet aan de gemeente om de bestemming te realiseren, nog daargelaten dat de in het plan voorziene recreatiewoning feitelijk reeds aanwezig is.
16. [appellant] voert aan dat de raad ten onrechte geen exploitatieplan heeft opgesteld met betrekking tot het perceel [locatie 2].
16.1. Indien de raad wel een exploitatieplan zou hebben vastgesteld voor specifiek dit perceel, zou [appellant] niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij onderdelen van het exploitatieplan die het verhaal van kosten van de grondexploitatie betreffen. Daartoe is van belang dat [appellant] geen eigenaar is van de in geding zijnde gronden en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, van de Wro heeft gesloten met betrekking tot die gronden. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellant] die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van genoemde onderdelen van een exploitatieplan, kan hij evenmin worden aangemerkt als belanghebbende bij het niet vaststellen van die delen van een exploitatieplan. Het beroep is in zoverre derhalve niet-ontvankelijk.
In aanmerking genomen dat de in het bestemmingsplan voorziene recreatiewoning feitelijk reeds aanwezig is, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad gehouden was een exploitatieplan op te stellen waar het om andere dan de hiervoor genoemde onderdelen gaat.
17. Hetgeen [appellant] voor het overige inzake het perceel [locatie 2] heeft aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen zoals hij heeft gedaan.
Tussenconclusie
18. Nu de beroepsgronden van [appellant] die het perceel [locatie 2] betreffen maar geen verband houden met de PRV falen, bestaat gelet op het vermelde onder 4.2 aanleiding om in zoverre de rechtsgevolgen van het besluit van de raad in stand te laten.
[locatie 3]
19. [appellant] betoogt dat de raad het perceel [locatie 3] ten onrechte heeft bestemd als tuin en ten onrechte diverse vormen van bebouwing en oppervlakteverharding heeft toegestaan. Verder maakt hij bezwaar tegen de wijzigingsbevoegdheid die is vervat in artikel 4, lid 4.5, van de planregels, die volgens hem de mogelijkheid opent tot de bouw van woningen op het perceel.
19.1. De bij recht in het plan voorziene bebouwings- en gebruiksmogelijkheden voor het perceel [locatie 3] hebben als doel om het gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie 2] alsmede het bij wijze van persoonsgebonden overgangsrecht permanent bewonen daarvan te faciliteren. De bezwaren van [appellant] inzake die mogelijkheden zijn blijkens het beroepschrift ook volledig ingegeven door zijn bezwaren inzake de mogelijkheden voor het perceel [locatie 2]. Nu de beroepsgronden die op dat laatste perceel zien weliswaar ten dele doel treffen, maar voorts aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen in stand te laten, blijft de in het plan voorziene bestemming voor het perceel [locatie 2] intact. In verband daarmee moet worden geoordeeld dat de beroepsgronden inzake de bij recht voorziene bebouwings- en gebruiksmogelijkheden voor het perceel [locatie 3] falen.
Over de beroepsgrond inzake de wijzigingsbevoegdheid overweegt de Afdeling dat die bevoegdheid ingevolge artikel 4, lid 4.5, van de planregels is ingeperkt doordat nieuwe bouwvlakken uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van gronden die zijn aangegeven op de figuur in bijlage 1 bij de planregels. Het perceel [locatie 3] is niet op die figuur aangegeven. Derhalve is het niet mogelijk om door middel van de wijzigingsbevoegdheid woningen op dit perceel te realiseren. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
Conclusie
20. Het besluit van de raad komt, onder gegrondverklaring van het beroep voor zover het ontvankelijk is, in aanmerking voor vernietiging voor zover het ziet op het perceel [locatie 2]. Er bestaat evenwel aanleiding om in zoverre de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Er bestaat geen aanleiding om het besluit te vernietigen voor zover het ziet op het perceel [locatie 3].
21. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht
tegen het niet vaststellen van een exploitatieplan waar het onderdelen betreft die zien op het verhaal van kosten van de grondexploitatie;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bergen van 29 september 2016 tot vaststelling van het bestemmingsplan "3e Herziening Schoorl, kernen en buurtschappen" voor zover dit het perceel [locatie 2] betreft;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder III bedoelde besluit, voor zover dit is vernietigd, in stand blijven;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Bergen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Bergen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Sparreboom
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2017
195.
BIJLAGE
Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland zoals deze luidde ten tijde van het bestreden besluit
Artikel 2:
In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
v. landelijk gebied: het gebied, niet zijnde bestaand bebouwd gebied;
[...]
ll. verstedelijking: ontwikkeling van functies die verband houden met wonen, bedrijvigheid, voorzieningen, bovengrondse en ondergrondse infrastructuur, stedelijk water en stedelijk groen, voor zover de hiervoor genoemde functies het oprichten van bebouwing mede mogelijk maken;
[...]
Artikel 9:
Als bestaand bebouwd gebied wordt de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreding van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen. Onder toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing wordt mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern.
Artikel 14:
1. Een bestemmingsplan voorziet niet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 1 van Pro deze verordening, in het landelijk gebied anders dan de verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12 en 13 van deze verordening.
2. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan voorzien in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking in het landelijk gebied anders dan de verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12 en 13, indien:
a. de noodzaak van verstedelijking als bedoeld in het eerste lid is aangetoond;
b. is aangetoond dat de beoogde verstedelijking niet door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied kan worden gerealiseerd en;
c. het bepaalde in artikel 15 in Pro acht wordt genomen.
3. In afwijking van het bepaalde in het eerste en het tweede lid zijn nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking, als bedoeld in artikel 2 van Pro deze verordening, in het landelijk gebied tevens mogelijk indien deze onderdeel zijn van de transformatiegebieden - meervoudig zoals weergegeven op kaart 2 en op de digitale verbeelding ervan.
4. Bij de toepassing van het derde lid wordt het bepaalde in artikel 15 in Pro acht genomen.
[...]
Artikel 15:
1. Een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12, 13, 13a en 14 in het landelijk gebied, voldoet aan de uitgangspunten zoals vermeld in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (PS d.d. 21 juni 2010) ten aanzien van:
a. de kernkwaliteiten van de verschillende landschapstypen en aardkundige waarden als bedoeld in artikel 8;
b. de kernkwaliteiten van de bestaande dorpsstructuur waaraan wordt gebouwd;
c. de openheid van het landschap daarbij inbegrepen stilte en duisternis;
d. de historische structuurlijnen;
e. cultuurhistorische objecten.
2. De toelichting van een bestemmingsplan geeft aan in welke mate ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde functies rekening is gehouden met:
a. de ontwikkelingsgeschiedenis van het landschap;
b. de ordeningsprincipes van het landschap;
c. de bebouwingskarakteristieken (architectuur, stedenbouw, openbare ruimte) ter plaatse;
d. de inpassing van de nieuwe functies in de wijdere omgeving (grotere landschapseenheid);
e. de bestaande kwaliteiten van het gebied (inclusief de ondergrond) als hiervoor bedoeld en de maatregelen die nodig zijn om negatieve effecten op deze kwaliteiten op te heffen in relatie tot de nieuwe functies.
[...]
Artikel 18:
1. Een bestemmingsplan voorziet niet in de mogelijkheid van permanente bewoning van recreatiewoningen en stacaravans.
[...]
Artikel 34:
Gedeputeerde staten kunnen op aanvraag van burgemeester en wethouders een ontheffing als bedoeld in artikel 4.1a van de wet verlenen van artikel 5 tot Pro en met artikel 33 van Pro deze verordening voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. In voorkomende gevallen worden provinciale staten vooraf geïnformeerd over het voornemen van gedeputeerde staten om ontheffing te verlenen.
Provinciale Ruimtelijke Verordening Noord-Holland zoals deze luidt sedert
1 maart 2017
Artikel 2:
In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
k. bestaand stedelijk gebied: gebied als bedoeld in artikel 1.1.1 eerste lid onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening;
[...]
y. kleinschalige ontwikkeling: nieuwe bebouwing voor stedelijke functies die gelet op de kleinschaligheid en beperkte ruimtelijke gevolgen niet wordt aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening;
[...]
oo. stedelijke functies: functies die verband houden met wonen, bedrijven, voorzieningen, stedelijk water en stedelijk groen;
[...].
Artikel 5c:
1. Een bestemmingsplan maakt een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied uitsluitend mogelijk binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Het aantal woningen mag hierbij niet toenemen.
2. In afwijking van het eerste lid is bebouwing buiten het bestaande bouwblok mogelijk, mits het bebouwd oppervlak niet wordt vergroot.
3. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan voorzien in een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied indien dit op grond van een ander artikel in deze verordening is toegestaan.
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 1.1.1
1. In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[...]
h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;
[...].
Artikel 3.2.3
Indien toepassing van het overeenkomstig artikel 3.2.2 in het plan opgenomen overgangsrecht gebruik zou kunnen leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan, kan de gemeenteraad met het oog op beëindiging op termijn van die met het bestemmingsplan strijdige situatie, in het plan persoonsgebonden overgangsrecht opnemen.
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[...]
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
[...]
g. niet aan of bij:
[...]
3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
[...]