Uitspraak
201701963/2/R1.
Datum uitspraak: 13 juni 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoekster], wonend te Purmerend,
en
de raad van de gemeente Purmerend,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Reparatie Wheermolen 2012 - tankstation en groenstroken 2017" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [verzoekster] beroep ingesteld. [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 16 mei 2017, waar [verzoekster], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en drs. S. Koot, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tamoil Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. M.J.H. Koch, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
3. Het plan heeft onder meer betrekking op het perceel Pres. Kennedyplein 30. Op dit perceel is sinds 1972 een tankstation gevestigd. Ter plaatse wordt vanaf 1977 ook LPG verkocht. Het LPG-tankstation wordt thans geëxploiteerd door Tamoil. In het plan is het bestaande tankstation als zodanig bestemd, met inbegrip van de verkoop van LPG.
4. [ verzoekster] woont op het perceel [locatie], op een afstand van ongeveer 125 m ten noordoosten van het tankstation. Zij heeft beroep ingesteld tegen het plan, voor zover daarin de verkoop van LPG op het perceel Pres. Kennedylaan 30 is toegelaten. Volgens [verzoekster] is een verkooppunt voor LPG in een woonwijk vanuit veiligheidsoogpunt onverantwoord. [verzoekster] verzoekt de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat de verkoop van LPG ter plaatse niet is toegelaten, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure. Zoals hierna nader zal worden toegelicht, is het verzoek van [verzoekster] ingegeven door de omstandigheid dat ook het voorheen geldende bestemmingsplan de verkoop van LPG ter plaatse toelaat, zodat het uitsluitend schorsen van de bestreden planregeling - materieel bezien - geen effect zou hebben.
5. Het plan is vastgesteld vanwege de actualiseringsverplichting van de Wet ruimtelijke ordening en naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:37. In deze uitspraak heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van onder meer [verzoekster] het besluit van de raad van 31 januari 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wheermolen 2012" vernietigd voor zover dat betrekking had op de planregeling voor de gronden van het LPG-tankstation. De Afdeling heeft de planregeling vernietigd vanwege de omstandigheid dat - zakelijk weergegeven - niet voldaan werd aan de afstandseisen voor LPG-tankstations, die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan golden op grond van de "Regeling externe veiligheid inrichtingen" (hierna: Revi). Ook heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan "Wheermolen 2012" niet vooruit mocht lopen op een wijziging van de Revi, wat betreft de aan te houden afstanden tot (beperkt) kwetsbare objecten. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 werd voor de planregeling voor het perceel Pres. Kennedyplein 30 teruggevallen op het bestemmingsplan "Wheermolen 1980". Ook dit bestemmingsplan staat ter plaatse de verkoop van LPG toe.
6. Het gemeentebestuur heeft bij besluit van 18 januari 2016 aan Tamoil een omgevingsvergunning (milieu) verleend voor het wijzigen van een LPG-tankstation aan de Pres. Kennedyplein 30. Deze vergunning staat de verkoop van LPG ter plaatse toe. Tegen dit besluit heeft [verzoekster] beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland.
7. [ verzoekster] betoogt dat het plan, door het toelaten van de verkoop van LPG op het perceel Pres. Kennedyplein 30, leidt tot een onaanvaardbaar risico voor de fysieke veiligheid in de omgeving, nu het LPG-tankstation gesitueerd is in een woonwijk, althans in de nabijheid van woningen. Volgens [verzoekster] dient het tankstation, wat betreft de verkoop van LPG, gesaneerd te worden. Planologisch bezien diende het tankstation volgens [verzoekster] in zoverre "wegbestemd" te worden. Het plan is weliswaar in overeenstemming met de afstanden die op grond van de op 28 juni 2016 gewijzigde Revi (Regeling van de Staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 14 juni 2016, nr. IENM/BSK-2016/120425, tot wijziging van de Regeling externe veiligheid inrichtingen in verband met het verkleinen van afstanden voor LPG-tankstations; Stcrt. 2016, nr. 31451) aangehouden dienen te worden tussen (onderdelen van) een LPG-tankstation en (beperkt) kwetsbare objecten, maar de (gewijzigde) Revi, in het bijzonder de afstanden die zijn opgenomen in tabel 1 van bijlage 1, is volgens [verzoekster] onverbindend wegens strijd met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel een algemeen rechtsbeginsel. De grondslag of rechtvaardiging voor de in de genoemde tabel voorgeschreven afstanden voor de externe veiligheid voor LPG-tankstations is de aanname dat LPG-tankstations uitsluitend worden bevoorraad door autogastankwagens (hierna: tankwagens) die zijn voorzien van hittewerende bekleding en een verbeterde vulslang. Rekening houdend met het uitgangspunt dat de Nederlandse tankwagens voor het aanleveren van LPG zijn voorzien van hittewerende bekleding, zijn de vaste afstanden die gelden tussen een LPG-tankstation en een (beperkt) kwetsbaar object verkleind. Volgens [verzoekster] gaat het hier echter om in acht te nemen veiligheidsvoorzieningen voor LPG-tankwagens die publiekrechtelijk bezien niet gesteld mogen worden, althans rechtens onverbindend zijn, omdat zij in strijd zijn met "Richtlijn 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land". Ook is het eisen van de genoemde voorzieningen in strijd met artikel 36 van Pro het "Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie", omdat het volgens [verzoekster] gaat om maatregelen die de werking van de interne markt belemmeren. Het vorenstaande betekent volgens [verzoekster] dat de genoemde veiligheidsvoorzieningen niet ten grondslag gelegd hadden mogen worden aan de (motivering van de) verkleining van de afstanden voor de externe veiligheid voor LPG-tankstations in het (gewijzigde) Revi.
7.1. De raad stelt zich primair op het standpunt dat het verzoek van [verzoekster] een spoedeisend belang ontbeert. De verkoop van LPG op het perceel Pres. Kennedyplein 30 vindt sedert 1981 plaats, zonder dat sprake is geweest van een calamiteit. Bovendien is volgens de raad, zowel publiek- als privaatrechtelijk, zeker gesteld dat de levering van LPG aan de hier aan de orde zijnde vestiging van Tamoil uitsluitend wordt verricht door tankwagens die beschikken over de aan de orde zijnde voorzieningen. Het is uitgesloten dat het LPG-tankstation aan de Pres. Kennedyplein 30 bevoorraad wordt door een niet aangepaste tankwagen. De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat, mocht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang bij de verzochte voorlopige voorziening aannemen, de (gewijzigde) Revi niet in strijd is met hogere wet- en regelgeving of een algemeen rechtsbeginsel. De voorzieningen aan tankwagens waar in de gewijzigde Revi rekening mee is gehouden bij het verkleinen van de afstanden voor het externe risico, worden niet verplicht gesteld in de Revi zelf noch in een ander algemeen verbindend voorschrift. Reeds om deze reden kan de Revi in zoverre niet in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift. Evenmin bestaat volgens de raad aanleiding voor het oordeel dat de Revi, vanwege de motivering die ten grondslag is gelegd aan het verkleinen van de afstanden, in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
7.2. Tussen partijen is, behoudens het nog te bespreken betoog van [verzoekster] dat niet is uitgesloten dat de hittewerende bekleding beschadigd kan raken, niet in geschil dat bij levering van LPG door tankwagens met hittewerende bekleding en een verbeterd vulpistool de afstanden als vastgelegd in tabel 1 van bijlage 1 bij de Revi voldoende zijn om een, vanuit het oogpunt van externe veiligheid, aanvaardbare situatie te garanderen. Het standpunt van [verzoekster] is dat de levering van LPG met deze voorzieningen niet is gegarandeerd.
7.3. De voorzieningenrechter overweegt dat het gemeentebestuur bij besluit van 18 januari 2016 en derhalve recentelijk, de omgevingsvergunning (milieu) van het tankstation aan de Pres Kennedyplein 30 heeft geactualiseerd. Hieraan is ook de gewijzigde Revi ten grondslag gelegd. De omgevingsvergunning is weliswaar niet onherroepelijk, maar hij is thans wel van kracht. In artikel 1.1 van de voorschriften bij deze vergunning is bepaald dat bij de inrichting uitsluitend gelost mag worden met een LPG-tankwagen die is uitgevoerd met hittewerende bekleding. Verder is bepaald dat de LPG-tankwagen dient te voldoen aan de "NTA 8820", zijnde de van toepassing zijnde norm "Hittewerende systemen voor LPG-tankwagens voor de bevoorrading van LPG-motorbrandstof aan tankstations".
Voorschrift 1.1.3 van de omgevingsvergunning stelt een verbeterde vulslang verplicht.
7.4. Ter zitting heeft Tamoil toegelicht dat zij gebonden is aan de tussen marktpartijen in de LPG-branche en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, namens de Staat, op 28 juni 2016 gesloten "Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autotankwagens". In deze "Safety Deal" is onder meer vastgelegd dat de levering van LPG aan tankstations uitsluitend plaatsvindt met tankwagens die zijn voorzien van hittewerende bekleding, overeenkomstig de hiervoor genoemde NTA 8820. Het overgrote deel van de in de "LPG-branche" actieve partijen is gebonden aan hetgeen is overeenkomen in de "Safety Deal". Volgens Tamoil maken nagenoeg alle Nederlandse (transport)bedrijven gebruik van tankwagens die voorzien zijn van hittewerende bekleding. Tamoil heeft verder toegelicht dat zij in de bestaande situatie een leveringsovereenkomst heeft met één vervoerder. Deze overeenkomst loopt tot eind 2017 en hierin is vastgesteld dat de levering van LPG uitsluitend plaatsvindt met tankwagens die voorzien zijn van hittewerende bekleding.
7.5. Gelet op de hiervoor onder 7.3 en 7.4 weergegeven omstandigheden kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden uitgesloten dat het tankstation aan de Pres. Kennedyplein 30 voordat in de hoofdzaak uitspraak wordt gedaan zal worden bevoorraad door tankwagens die niet zijn voorzien van hittewerende bekleding en een verbeterde vulslang. In geval gehandeld wordt in strijd met deze voorschriften, hetgeen de voorzieningenrechter overigens, zeker wat betreft de nabije toekomst gelet op de leveringsovereenkomst met de vervoerder, niet aannemelijk acht, is het gemeentebestuur bevoegd daartegen handhavend op te treden.
7.6. [verzoekster] heeft onder verwijzing naar een artikel uit het blad "Brand en Brandweer" van 6 juni 2007, aangevoerd dat een hittewerende coating geen absolute veiligheidsgarantie biedt. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent dat aan de effectiviteit van de hittewerende bekleding onderzoek van onder meer TNO ten grondslag is gelegd. In het door [verzoekster] aangehaalde artikel wordt - verkort weergegeven - vanuit het oogpunt van hulpdiensten, ingegaan op veiligheidsaspecten van (het transport van) LPG. Het artikel zelf betreft in zoverre geen tegenonderzoek naar de werking van de hittewerende bekleding. Ook wordt in het artikel niet de effectiviteit van de maatregel als zodanig ter discussie gesteld, maar er worden opmerkingen gemaakt over de mogelijke risico’s bij beschadiging van de hittewerende bekleding.
8. Op grond van het vorenstaande komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat uitgesloten is dat binnen afzienbare tijd sprake zal kunnen zijn van de situatie dat het tankstation aan de Pres. Kennedyplein 30 wordt bevoorraad door tankwagens die niet beschikken over een hittewerende coating en een verbeterd vulpistool en dat evenmin aanleiding bestaat om de effectiviteit van deze voorzieningen in twijfel te trekken. De situatie waar [verzoekster] voor vreest, namelijk de levering van LPG door tankwagens die niet zijn uitgerust met genoemde voorzieningen, zal zich derhalve niet voordoen zolang de voorschriften bij de omgevingsvergunning van kracht zijn. Om deze reden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang van [verzoekster] bij de door haar verzochte voorlopige voorziening, inhoudende een verbod voor Tamoil om LPG te verkopen zolang geen uitspraak is gedaan in de bodemprocedure minder zwaar weegt dan het belang van Tamoil bij een, wat betreft de verkoop van LPG, ongestoorde voortzetting van een reeds lang bestaande bedrijfssituatie. Het verzoek dient daarom te worden afgewezen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van D. Milosavljević, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Milosavljević
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2017
Bijlage
Besluit externe veiligheid inrichtingen
Artikel 5, eerste lid
Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 3.1, eerste tot en met derde lid, 3.6, eerste lid, 3.26, eerste lid, 3.28, eerste lid, 4.2, eerste lid, of 4.4, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening en bij het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken dan wel krachtens artikel 11 van Pro de Woningwet van de bouwverordening wordt afgeweken, op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht.
Artikel 5, derde lid
Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, in afwijking van het eerste lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht en houdt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het tweede lid, in afwijking van het tweede lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot beperkt kwetsbare objecten, indien dat besluit betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdelen a tot en met d.
Regeling externe veiligheid inrichtingen
Artikel 2
1. De afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid, en 5, derde lid, van het besluit, zijn de afstanden die zijn vermeld in of volgen uit:
a. bijlage 1, tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdeel a, van het besluit;
[…].