Uitspraak
201503602/1/A2.
Datum uitspraak: 16 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats], [gemeente],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 maart 2015 in zaak nr. 14/3461 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2014 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 25 juni 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.M. de Boer, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. [appellant] exploiteerde vanaf 2001 tot 16 juli 2008 het eenmansbedrijf Aero Eelde, dat vanaf vliegveld Eelde commerciële rondvluchten boven Nederland verzorgde. Hij heeft bij brief van 4 januari 2014 de staatssecretaris gevraagd om vergoeding van schade, bestaande uit inkomstenderving en afschrijving van investeringen. Deze schade stelt hij geleden te hebben doordat de staatssecretaris bij besluit van 28 april 2009 de aan hem verleende rondvluchtvergunning heeft ingetrokken en hem op grond van gewijzigde regelgeving van de Europese Unie de verplichting heeft opgelegd om vanaf 1 april 2009 voor het uitvoeren van commerciële rondvluchten in het bezit te zijn van een Air Operator Certificate (hierna: AOC). Volgens [appellant] waren aan het aanvragen en houden van een AOC zodanig hoge kosten verbonden, dat hij zijn rondvluchtbedrijf niet meer economisch rendabel zou kunnen exploiteren. [appellant] stelt dat hij daarom zijn bedrijfsactiviteiten in juli 2008 heeft gestaakt.
De besluiten van de staatssecretaris
2. De staatssecretaris heeft aan het besluit van 6 maart 2014 het volgende ten grondslag gelegd. Ingevolge artikel 2 van de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (hierna: de Regeling) kan de minister van Verkeer en Waterstaat, thans de staatssecretaris, degene die schade lijdt als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de staatssecretaris van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. In deze zaak is van belang dat Verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad van 16 december 1991 inzake de harmonisatie van technische voorschriften en administratieve procedures op het gebied van de burgerluchtvaart (PB 1991 L373) is gewijzigd door Verordening (EG) nr. 859/2008 van de Commissie van 20 augustus 2008 (PB 2008 L254) (hierna: de gewijzigde Verordening). Ter uitvoering van de gewijzigde Verordening zijn het Besluit Vluchtuitvoering en de Regeling Vluchtuitvoering gewijzigd. De gewijzigde verordening is in Nederland van kracht geworden met ingang van 1 april 2009. Met ingang van die datum dienen alle bedrijven die commerciële rondvluchten willen uitvoeren te beschikken over een AOC. De staatssecretaris heeft op basis van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid het AOC-systeem voor kleine rondvluchtbedrijven, als dat van [appellant], in Nederland ingevoerd. Het verzoek van [appellant] is dan ook terecht gebaseerd op artikel 2 van de Regeling. De staatssecretaris heeft zich voorts gemotiveerd op het standpunt gesteld dat hij de aanvraag op grond van artikel 14, derde lid, van de Regeling zonder nader onderzoek kon afwijzen, omdat de aanvraag volgens hem kennelijk ongegrond was. Voorts heeft de staatssecretaris aan dat besluit gemotiveerd ten grondslag gelegd dat de door [appellant] gestelde schade binnen zijn normale ondernemersrisico valt en dat hij door de invoering van de AOC-verplichting niet onevenredig is geschaad nu deze verplichting sinds 1 april 2009 voor alle rondvluchtbedrijven in Nederland geldt.
De staatssecretaris heeft in het besluit van 25 juni 2014, waarbij het besluit van 6 maart 2014 is gehandhaafd, zijn standpunt dat hij de aanvraag van [appellant] terecht zonder nader onderzoek heeft afgewezen omdat de aanvraag kennelijk ongegrond is, als volgt toegelicht. In de brief van 28 april 2009 van de minister aan [appellant] is bij vergissing vermeld dat de aan [appellant] verleende rondvluchtvergunning wordt ingetrokken. Met deze mededeling is bedoeld dat de rondvluchtvergunning als gevolg van wetswijziging is vervallen. Daarmee is echter de bedrijfsvoering niet onmogelijk geworden. De bedrijfsvoering is afhankelijk geworden van een op aanvraag toegekende AOC. [appellant] heeft echter geen AOC aangevraagd en mocht daarom geen rondvluchten meer uitvoeren. [appellant] heeft gesteld dat hij geen AOC heeft aangevraagd omdat volgens hem de kosten voor de verlening en instandhouding van een AOC dermate hoog waren dat hij zijn bedrijf niet meer economisch rendabel zou kunnen exploiteren. [appellant] is, gezien zijn bezwaarschrift, echter ten onrechte uitgegaan van leges die worden berekend voor de grote luchtvaart. In 2009 bedroeg het tarief voor de verlening en instandhouding van een AOC voor kleine rondvluchtbedrijven als dat van [appellant] € 7.630 onderscheidenlijk € 3.179. In het kader van de overgang naar het nieuwe AOC-systeem is in 2008 aan bestaande kleine rondvluchtbedrijven, waaronder het bedrijf van [appellant], een vrijstelling van de kosten voor de eerste toekenning van een AOC aangeboden, indien de AOC vóór 1 juli 2009 werd aangevraagd. Verder zijn de kosten voor de verlening van een AOC in 2011 met terugwerkende kracht gehalveerd en zijn de kosten voor de jaarlijkse instandhouding van een AOC toen geschrapt. Een AOC is in beginsel onbeperkt geldig. De keuze van [appellant] om geen AOC aan te vragen kan de staatssecretaris in het geheel niet worden toegerekend. De staatssecretaris handhaaft zijn in het besluit van 6 maart 2014 ingenomen standpunt dat er geen causaal verband bestaat tussen de door [appellant] gestelde schade en de invoering van het AOC-systeem voor kleine rondvluchtbedrijven, als dat van [appellant], in Nederland.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat, anders dan [appellant] had aangevoerd, de exploitatievergunning voor het uitvoeren van commerciële rondvluchten niet bij besluit van 28 april 2009 is ingetrokken, maar dat daaraan als gevolg van de gewijzigde regelgeving geen betekenis meer toekomt. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek om schadevergoeding in zoverre reeds hierom als kennelijk ongegrond heeft kunnen afwijzen.
De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris de nadelige gevolgen van de invoering van de AOC-verplichting voor kleine rondvluchtbedrijven, als van [appellant], heeft verzacht. Zo heeft de staatssecretaris aan dergelijke bedrijven een concepthandboek voor het opstellen van een flight operation manual beschikbaar gesteld, bevorderd dat deze bedrijven om een AOC te kunnen verkrijgen niet bepaalde deskundige personen in dienst moeten hebben, geen leges berekend voor het verlenen van een AOC die voor 1 juli 2009 was aangevraagd en in 2011 besloten met terugwerkende kracht de instandhoudingskosten van een AOC te laten vervallen, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om schadevergoeding ook overigens als kennelijk ongegrond zonder onderzoek van de adviescommissie heeft kunnen afwijzen. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. [appellant] heeft geen AOC aangevraagd. Uit hetgeen hij bij de rechtbank heeft aangevoerd, volgt niet dat hij geen AOC had kunnen aanvragen. Gelet op maatregelen die de staatssecretaris heeft genomen om de invoering van de AOC-verplichting voor de betrokken bedrijven te verzachten, heeft [appellant] onvoldoende onderbouwd dat, zonder dat hij een AOC heeft aangevraagd, zijn bedrijf onder het nieuwe systeem niet levensvatbaar was ten gevolge van de door de staatssecretaris genomen maatregelen ter invoering van de gewijzigde Verordening in Nederland.
Het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zijn aanvraag als kennelijk ongegrond heeft mogen afwijzen. [appellant] voert aan dat de staatssecretaris een op de Regeling gebaseerd verzoek om nadeelcompensatie alleen als kennelijk ongegrond mag aanmerken in de in artikel 14, derde lid, van de Regeling vermelde gevallen. Volgens [appellant] mocht de staatssecretaris zijn aanvraag niet als kennelijk ongegrond aanmerken, nu daaruit niet zonder enig nader onderzoek blijkt dat hij geen recht heeft op nadeelcompensatie. De minister was volgens hem op grond van de Regeling verplicht zijn verzoek voor te leggen aan een adviescommissie.
[appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende heeft gesteld over het causaal verband tussen de gestelde schade en de aangewezen schadeoorzaak. Volgens [appellant] volgt uit artikel 16 van de Regeling dat de adviescommissie een onderzoek instelt naar de vraag of de door verzoeker in zijn verzoek gestelde schade het gevolg is van de in het verzoek aangeduide schadeoorzaak. Dit betekent volgens hem dat al voldoende is dat hij in de aanvraag zijn schade heeft omschreven en de vermeende schadeoorzaak heeft aangewezen, terwijl hij zijn schade juist uitvoerig heeft onderbouwd. Zo heeft hij prints van de website van het ministerie van Infrastructuur en Milieu met de kosten voor het aanvragen van een AOC in beroep overgelegd. Daaruit blijkt volgens [appellant] dat de kosten van basisvergunningen ten minste € 20.000,00 bedragen en kunnen oplopen tot € 30.000,00. Hij stelt verder dat de minister in een brief aan zijn bedrijf van 24 juni 2013, die hij in beroep heeft overgelegd, bedragen van € 38.000,00 tot € 67.000,00 heeft vermeld.
4.1. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Regeling wijst de minister het verzoek zonder nader onderzoek af indien het naar zijn oordeel kennelijk ongegrond is. Een verzoek is onder meer kennelijk ongegrond wanneer het naar het oordeel van de minister steunt op de onrechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak en wanneer het te laat is ingediend.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, stelt de minister, indien geen toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 14, eerste en derde lid, een commissie in.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, dient de commissie de minister van advies over de op het verzoek te nemen beslissing. Zij stelt daartoe voor zover een zorgvuldige advisering daartoe noopt een onderzoek in naar de vraag of de door verzoeker in zijn verzoek gestelde schade een gevolg is van de in het verzoek aangeduide schadeoorzaak, indien en voor zover deze als een rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, kan worden aangemerkt.
4.2. In de bij de Regeling gevoegde toelichting (toelichting blz. 12, Stcrt. 1999, nr. 172/pag. 8) is over artikel 14 van de Regeling in het algemeen vermeld: "Deze regeling gaat ervan uit dat het onnodig is voor eenvoudige gevallen de zware procedure van behandeling van het verzoek om schadevergoeding door een adviescommissie te volgen." In de toelichting op het derde lid van dit artikel is het volgende vermeld. "Indien een verzoek naar het oordeel van de minister kennelijk ongegrond is, wordt het zonder behandeling door de adviescommissie afgewezen. Daarvan is bijvoorbeeld sprake wanneer aanstonds, dat wil zeggen bij een summier onderzoek, duidelijk is dat het geleden nadeel niet door de minister veroorzaakt is."
Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris, anders dan [appellant] betoogt, met toepassing van artikel 14, derde lid, van de Regeling een verzoek om nadeelcompensatie ook zonder advies van de commissie mag afwijzen, indien na summier onderzoek duidelijk is dat het geleden nadeel niet door de staatssecretaris is veroorzaakt.
4.3. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat, nu [appellant] geen AOC heeft aangevraagd terwijl hij dat wel had kunnen doen, hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zijn bedrijf heeft moeten staken als gevolg van de invoering van de AOC-verplichting in Nederland. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de staatssecretaris de lasten van de aanvraag en het houden van een AOC voor kleine rondvluchtbedrijven met verschillende maatregelen heeft verzacht. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de staatssecretaris zich na summier onderzoek terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] gestelde schade niet het gevolg is van het handelen van de staatssecretaris ter uitvoering van de gewijzigde Verordening, maar het gevolg is van de keuze van [appellant] als ondernemer om geen AOC aan te vragen, waardoor hij zijn rondvluchtbedrijf niet meer mocht exploiteren. De gevolgen van die keuze heeft de staatssecretaris voor zijn risico mogen laten. De staatssecretaris heeft aan de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding verder terecht ten grondslag gelegd dat [appellant] door de invoering van de AOC-verplichting niet onevenredig is getroffen, nu die verplichting sinds 1 april 2009 voor alle rondvluchtbedrijven geldt.
Gezien het voorgaande is de rechtbank op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris de aanvraag om schadevergoeding met toepassing van artikel 14, derde lid, van de Regeling zonder advies van de commissie mocht afwijzen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. Hammerstein, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Hammerstein w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016
507.