Uitspraak
201308992/2/R3.
Datum uitspraak: 9 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college),
2. [appellant sub 2], wonend te Dinteloord, gemeente Steenbergen,
en
de raad van de gemeente Steenbergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2013, kenmerk BM1301381, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Dinteloord en Prinsenland" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft het college beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Danen en A.J. Vos, beiden werkzaam bij de provincie, en de raad, vertegenwoordigd door M. de Jong, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 1 april 2015, in zaak nr. 201308992/1/R3 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 20 juni 2013 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 24 september 2015, kenmerk BM1501570, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Dinteloord en Prinsenland" gewijzigd vastgesteld om de gebreken die in de tussenuitspraak zijn genoemd te herstellen.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop het gebrek is hersteld. Het college en [appellant sub 2] hebben hiervan gebruik gemaakt.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 16 februari 2016, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. A. Verhoeven, en de raad, vertegenwoordigd door M. de Jong, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Het besluit van 20 juni 2013
1. Het college heeft tegen het besluit van 20 juni 2013 onder meer aangevoerd dat de plandelen met de bestemming "Wonen" aan de [locatie], Zuidlangeweg 7, Molendijk 117, Zuidzeedijk 16 en Steenbergseweg 99 te Dinteloord zijn vastgesteld in strijd met artikel 11.1, vierde lid, aanhef en onder b, en artikel 2.2 van de Verordening ruimte 2012 van Noord-Brabant (hierna: Verordening 2012).
De plandelen voorzien in een burgerwoning op percelen die voorheen een agrarische bedrijfsbestemming hadden. De artikelen uit de Verordening 2012 bevatten regels die van toepassing zijn bij de omzetting van een voormalige agrarische bedrijfswoning naar een burgerwoning buiten bestaand stedelijk gebied.
2. Gelet op hetgeen in 5.3 van de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van het college tegen het besluit van 20 juni 2013 gegrond. Het besluit is, voor zover het betreft de vaststelling van de hiervoor genoemde plandelen, in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het besluit van 20 juni 2013 dient in zoverre te worden vernietigd.
Het besluit van 24 september 2015
3. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak de raad opgedragen met inachtneming van overweging 5.3 van de tussenuitspraak alsnog toereikend te motiveren dat de bestreden plandelen voldoen aan artikel 11.1, vierde lid, aanhef en onder b, en artikel 2.2 van de Verordening 2012, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
3.1. De raad heeft bij besluit van 24 september 2015 het plan gewijzigd vastgesteld, waarbij voor de percelen Molendijk 117, Zuidzeedijk 16 en Steenbergseweg 99, wederom de bestemming "Wonen" is toegekend. Bij het gewijzigde plan is een aanvullende toelichting met nadere onderbouwing voor deze percelen gevoegd. Op de verbeelding en in de regels is voor deze percelen de instandhouding van de gerealiseerde kwaliteitsverbetering van het landschap geborgd. De raad heeft aan de percelen [locatie] en Zuidlangeweg 7 de bestemming "Agrarisch" met een gezamenlijk bouwvlak en de aanduiding "maximum aantal bedrijfswoningen = 2" toegekend.
3.2. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede onderwerp van het geding. De Afdeling zal eerst het beroep van het college en dan het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 september 2015 behandelen.
Het beroep van het college
4. De Afdeling stelt vast dat het college belang heeft bij een beroep tegen het besluit van 24 september 2015, omdat daarmee niet geheel is tegemoetgekomen aan haar beroep tegen het besluit van 20 juni 2013. Daarbij acht de Afdeling van belang dat aan een aantal percelen opnieuw een woonbestemming is toegekend. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het beroep van het college van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 24 september 2015.
4.1. Het college heeft bij brief van 1 december 2015 medegedeeld dat volgens haar de gebreken voldoende zijn hersteld en dat zij geen aanleiding ziet om zienswijzen in te dienen. Gelet hierop moet het van rechtswege ontstane beroep van het college geacht worden te zijn ingetrokken.
Het beroep van [appellant sub 2]
5. Bij besluit van 24 september 2015 heeft de raad aan het perceel van [appellant sub 2] aan de [locatie] te Dinteloord, samen met het perceel Zuidlangeweg 7, de bestemming "Agrarisch" toegekend met een agrarisch bouwvlak en de aanduiding "maximum aantal bedrijfswoningen = 2".
[appellant sub 2] heeft, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb een beroep van rechtswege tegen dit besluit, nu niet gezegd kan worden dat hij daarbij onvoldoende belang heeft. Zijn zienswijze over het besluit van 24 september 2015 bevat de gronden van dit beroep.
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
7. [appellant sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte niet de bestemming "Wonen" aan zijn perceel heeft toegekend, zoals in het op 20 juni 2013 vastgestelde plan.
Daartoe voert hij aan dat de omzetting naar een woonbestemming voldoet aan de Verordening ruimte Noord-Brabant 2014 (hierna: Verordening 2014) die ten tijde van het bestreden besluit gold. Daarin wordt het omzetten van een agrarische bestemming naar een woonbestemming toelaatbaar geacht, indien deze bijdraagt aan de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit. Deze kwaliteitsverbetering is uitgewerkt in de regionale notitie "Afsprakenkader Kwaliteitsverbetering van het landschap in de regio West-Brabant" van 18 december 2014. Daaraan wordt voldaan, aldus [appellant sub 2]. De raad stelt volgens [appellant sub 2] ten onrechte dat hij onvoldoende motivering heeft aangeleverd omtrent het gebruik van de bijgebouwen met een oppervlak van 420 m². Voor zover de raad heeft gesteld dat [appellant sub 2] een nader rapport diende over te leggen over landschappelijke inpassing, voert hij aan dat het vaststellen van een bestemmingsplan een ambtshalve bevoegdheid is en de onderzoeksplicht bij de raad ligt.
[appellant sub 2] voert verder aan dat de raad heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het gebruik van de bijgebouwen op het perceel Molendijk 117 voor het hobbymatig houden van dieren en stalling van materialen voor het onderhoud, wel doelmatig is geacht. De voldoende geachte landschappelijke inpassing op de percelen Molendijk 117 en Zuidzeedijk 16 door het behouden van houtopstanden verschilt ook niet met zijn perceel. [appellant sub 2] wijst voorts op windmolens en suikersilo's in de omgeving, waarvoor geen eis van landschappelijke inpassing is gesteld.
[appellant sub 2] voert verder aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen bij het toekennen van een agrarische bestemming. De woning wordt al sinds 1974 als burgerwoning gebruikt. Bovendien betwijfelt hij of de landschappelijke inpassing beter gediend is met een agrarisch bouwvlak van 1 ha. Ook stelt hij dat door de agrarische bestemming de verkoopbaarheid van zijn perceel wordt aangetast.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van de percelen [locatie] en Zuidlangeweg 7 onvoldoende sprake is van sloop van overtollige bebouwing en de bijbehorende kwaliteitsverbetering van het landschap, als bedoeld in de Verordening 2014. Daarom kunnen de woningen ter plaatse, die in het voorheen geldende plan waren bestemd als agrarische bedrijfswoningen, niet worden omgezet naar burgerwoningen. Derhalve is het agrarisch bouwvlak uit het voorheen geldende bestemmingsplan opgenomen.
7.2. In 5.3 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling met betrekking tot het toetsingskader in de Verordening 2012 onder meer het volgende overwogen:
"Artikel 11.1, vierde lid, van de Verordening 2012 is in zoverre voor een ruimtelijke ontwikkeling in de vorm van een omschakeling van een bedrijfswoning naar een burgerwoning een nadere invulling van het bepaalde in artikel 2.1 en 2.2 van de Verordening 2012 over zorgvuldig ruimtegebruik. […] Hoewel het uitgangspunt van de raad dat bij voormalige agrarische bedrijfswoningen een groter oppervlak aan bijgebouwen aanvaardbaar is dan bij reguliere burgerwoningen, niet onredelijk is, heeft de raad in dit geval onvoldoende gemotiveerd waarom de bebouwing niet overtollig is. Daarbij betrekt de Afdeling dat het op alle percelen gaat om een aanzienlijk groter oppervlak dan de 80 m² die in het plan in beginsel binnen de bestemming "Wonen" is toegestaan en ook meer dan het door het college als gebruikelijk en aanvaardbaar genoemde oppervlak van 200 m². […] De Afdeling overweegt verder dat, gelet op de systematiek van de Verordening 2012 en de toelichting van het college ter zitting, indien naar aanleiding van een ruimtelijke afweging gemotiveerd wordt besloten om een groter dan gebruikelijk oppervlak aan bijgebouwen bij de nieuwe burgerwoning als zodanig te bestemmen, voor die ruimtelijke ontwikkeling alsnog dient te worden getoetst aan het vereiste van kwaliteitsverbetering als bedoeld in artikel 2.2 van de Verordening 2012."
7.3. Ten tijde van het bestreden besluit gold de Verordening 2014. Het perceel van [appellant sub 2] ligt volgens het kaartmateriaal van de Verordening 2014 in gemengd landelijk gebied.
Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening 2014 bepaalt een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap, cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied of de omgeving.
Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied dat nieuwbouw van een burgerwoning is uitgesloten.
Ingevolge het vierde lid kan een bestemmingsplan voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning, mits is verzekerd dat:
a. er geen splitsing in meerdere woonfuncties plaatsvindt;
b. overtollige bebouwing wordt gesloopt.
7.4. De Afdeling stelt vast dat de bepalingen uit artikel 3.2, eerste lid, en artikel 7.7, vierde lid, van de Verordening 2014 inhoudelijk grotendeels overeenkomen met artikel 2.2, eerste lid, en artikel 11.4, vierde lid, van de Verordening 2012. Niet is gebleken van omstandigheden die aanleiding geven om over de systematiek van deze bepalingen anders te oordelen dan in de tussenuitspraak is gedaan over de Verordening 2012.
Niet is verder in geschil dat de woning van [appellant sub 2] in het voorheen geldende plan was bestemd als een agrarische bedrijfswoning en dat bij het toekennen van de door hem gewenste woonbestemming in zoverre sprake zou zijn van een omzetting naar een burgerwoning, zodat de hiervoor genoemde bepalingen uit de Verordening 2014 van toepassing zijn.
7.5. Uit de aanvullende toelichting bij het gewijzigde bestemmingsplan volgt dat de raad voor de vraag of op de percelen wordt voldaan aan de Verordening 2014 aansluiting heeft gezocht bij het Afsprakenkader dat is gemaakt in het Regionaal Ruimtelijke Overleg door gemeenten in West-Brabant. In de aanvullende toelichting staat dat binnen de gemeente Steenbergen het omzetten van een agrarische bestemming naar een woonbestemming wordt beschouwd als een ruimtelijke ontwikkeling in categorie 2 van dat Afsprakenkader. De bestemmingsvlakken worden verkleind tot maximaal 1.500 m² en maximaal 500 m² aan voormalige bedrijfsbebouwing mag resteren. Daarnaast moet worden gemotiveerd dat de resterende bebouwing een doelmatig gebruik behoudt en dat er sprake is van een goede landschappelijke inpassing. Tussen partijen is niet in geschil dat de raad dit Afsprakenkader als handvat heeft mogen gebruiken.
7.6. Met betrekking tot het doelmatig gebruik van de bijgebouwen bij de woning, staat in de aanvullende toelichting dat op het perceel van [appellant sub 2] een loods van 320 m² en drie bijgebouwen met een oppervlakte van onderscheidenlijk 50, 50 en 55 m² aanwezig zijn. [appellant sub 2] heeft gesteld dat één van de bijgebouwen met een oppervlakte van 55 m² inmiddels is verwijderd en hij heeft aangeboden nog één ander bijgebouw van 50 m² af te breken, zodat nog sprake is van 370 m² aan bijgebouwen. De resterende bijgebouwen worden volgens hem doelmatig gebruikt voor het hobbymatig houden van dieren, de opslag van materiaal voor het onderhoud van de locatie en het uitoefenen van een beroep aan huis. De Afdeling overweegt evenwel dat al deze gebouwen ten tijde van de vaststelling van het besluit nog op het perceel aanwezig waren. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken dat alle bijgebouwen doelmatig worden gebruikt. De raad heeft derhalve terecht gesteld dat het toekennen van een woonbestemming aan alle bijgebouwen in strijd zou zijn met artikel 7.7, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening 2014. Het betoog faalt.
7.7. De Afdeling overweegt verder dat, ook indien de bijgebouwen worden teruggebracht tot de bijgebouwen die doelmatig worden gebruikt, sprake is van een groter oppervlak aan bijgebouwen dan gebruikelijk is bij woningen in het buitengebied. Gelet daarop brengt de systematiek van de Verordening 2014 met zich dat moet worden voldaan aan het vereiste van kwaliteitsverbetering, als bedoeld in artikel 3.2 van de Verordening 2014. De raad heeft hierover gesteld dat bij een kleiner oppervlak aan bijgebouwen een minder grote kwaliteitsverbetering nodig is. [appellant sub 2] heeft voor het vereiste van kwaliteitsverbetering gewezen op de op zijn perceel aanwezige bestaande houtopstanden. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alleen deze bestaande houtopstanden onvoldoende kwaliteitsverbetering zijn, als bedoeld in de Verordening 2014. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de onderzoeksplicht geheel bij [appellant sub 2] heeft neergelegd, nu naar aanleiding van de tussenuitspraak op de betreffende percelen onderzoek is verricht naar de aanwezige bijgebouwen en landschappelijke inpassing. Daarvan is een ambtelijke notitie gemaakt, die [appellant sub 2] heeft overgelegd. Ter zitting heeft de raad gesteld dat naar aanleiding van dit onderzoek aan [appellant sub 2] is medegedeeld dat onvoldoende was gebleken van landschappelijke inpassing en dat [appellant sub 2] te kennen heeft gegeven niet bereid te zijn nadere investeringen te doen. De raad heeft toegelicht dat één zijde van het perceel nog open is en dat bijvoorbeeld ter plaatse beplanting zou kunnen worden opgericht. Verder dient de instandhouding van erfbeplanting te worden gewaarborgd. Nu het een door [appellant sub 2] gewenste omschakeling van de bestemming betreft, acht de Afdeling het niet onredelijk dat de raad van [appellant sub 2] verlangt dat hij nader met stukken onderbouwt welke ruimtelijke kwaliteitsverbetering ter plaatse is gerealiseerd, dan wel zou kunnen worden gerealiseerd. Dat daarbij zonder opgaaf van reden een rapport voor een bedrag van €3.000,00 is gevraagd, heeft de raad ter zitting weersproken en heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat op het perceel onvoldoende kwaliteitsverbetering aanwezig is om te voldoen aan artikel 3.2 van de Verordening 2014.
Het betoog faalt.
7.8. Het betoog van [appellant sub 2] dat de raad op de percelen Molendijk 117 en Zuidzeedijk 16 een soortgelijke landschappelijke inpassing wel voldoende heeft geacht, faalt. Daarbij is van belang dat uit de aanvullende toelichting volgt dat de kwaliteitsverbetering, naast de genoemde houtopstanden, op het perceel Molendijk 117 bestaat uit de renovatie van het cultuurhistorisch waardevolle woonhuis en op het perceel Zuidzeedijk 16 uit de realisatie van een recreatief en openbaar toegankelijk fietspad. Derhalve betreft de kwaliteitsverbetering op deze twee percelen niet alleen het behouden van houtopstanden. Voor zover [appellant sub 2] heeft gewezen op bestaande windmolens en suikersilo's overweegt de Afdeling voorts dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat die ontwikkelingen niet vergelijkbaar zijn met de omzetting van een agrarische naar een woonbestemming, zodat ook in zoverre - daargelaten de eventuele landschappelijke inpassing van deze voorzieningen - geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het betoog faalt.
7.9. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onevenredige beperking van het gebruik met zich brengt voor [appellant sub 2], omdat de toegekende bestemming overeenkomt met het voorheen geldende plan. Niet is gebleken dat de raad geen rekening heeft gehouden met het belang van [appellant sub 2] bij een woonbestemming, nu de raad heeft onderzocht of deze in overeenstemming met de Verordening 2014 kon worden toegekend. Nu het om een voortzetting van de geldende agrarische bestemming gaat, bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het plan een onevenredige waardedaling met zich brengt. Overigens heeft de raad ter zitting te kennen gegeven mee te willen werken aan een woonbestemming voor het perceel, indien alsnog blijkt dat zodanige ruimtelijke kwaliteitsverbetering heeft plaatsgevonden of zal worden gerealiseerd dat kan worden voldaan aan de Verordening 2014. Het betoog faalt.
8. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 september 2015 ongegrond.
Proceskosten
9. Ten aanzien van het beroep van het college is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Ten aanzien van het beroep van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Betekenis uitspraak
10. Deze uitspraak betekent dat ter plaatse van de percelen [locatie], Zuidlangeweg 7, Molendijk 117, Zuidzeedijk 16 en Steenbergeseweg 99 te Dinteloord het gewijzigde bestemmingsplan "Buitengebied Dinteloord en Prinsenland", zoals vastgesteld op 24 september 2015, het geldende planologische regime is.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tegen het besluit van 20 juni 2013 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Steenbergen van 20 juni 2013, kenmerk BM1301381, voor zover het betreft de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Wonen" ter plaatse van de percelen [locatie], Zuidlangeweg 7, Molendijk 117, Zuidzeedijk 16 en Steenbergseweg 99 te Dinteloord;
III. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 24 september 2015 ongegrond;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Steenbergen aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. ten Wolde, griffier.
w.g. Hagen w.g. Ten Wolde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2016
715.