Uitspraak
201502526/1/R2.
Datum uitspraak: 2 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], en anderen,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2015, kenmerk PDN/2015-090, heeft de staatssecretaris het gebied "Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder" op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 1992 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EG van 13 mei 2013 (PB 2013 L 158; hierna: de Habitatrichtlijn) en het besluit van 24 maart 2000 tot aanwijzing van het gebied "Wormer- en Jisperveld" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979 L 103), thans, na wijziging, Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2009 L 20; hierna: Vogelrichtlijn) gewijzigd. Deze speciale beschermingszones vormen tezamen het Natura 2000-gebied "Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder" (hierna: het Natura 2000-gebied).
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en anderen en [appellante sub 2] beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2016, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door L. Polinder, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, zijn verschenen.
Overwegingen
Het beroep van [appellante sub 1] en anderen
1. [appellante sub 1] en anderen exploiteren agrarische bedrijven met gronden die zijn gelegen binnen het Natura 2000-gebied. Zij betogen dat bij de aanwijzing van het gebied ten onrechte geen rekening is gehouden met de negatieve financiële en sociale gevolgen die hun bedrijven hiervan zullen ondervinden. Zowel voor de bedrijven als voor de natuur zijn gezonde bedrijven in het gebied belangrijk, zo stellen zij.
1.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. De artikelen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn waarvan dit artikel een uitvoering vormt, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De Afdeling overweegt dat gelet op artikel 4 van de Vogelrichtlijn bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn, slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie; hierna: het Hof) in de Lappel Bank zaak van 11 juli 1996 (C 44/95; ECLI:EU:C:1996:297, punten 25-27) en de Santoña zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90; ECLI:EU:C:1993:331, punten 17-19) (www.curia.europa.eu).
Daarnaast kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit en gelet op artikel 4 van de Habitatrichtlijn voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98; ECLI:EU:C:2000:600, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu).
1.2. Uit de regelgeving en deze uitspraken van het Hof volgt dat bij een aanwijzingsbesluit als door [appellante sub 1] en anderen bestreden, uitsluitend overwegingen van ornithologische en ecologische aard mogen worden betrokken bij het vaststellen van de begrenzing van het gebied. De staatssecretaris heeft derhalve terecht eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijvigheid van [appellante sub 1] en anderen buiten beschouwing gelaten bij de begrenzing van het gebied. Dat [appellante sub 1] en anderen stellen dat een gezond bedrijf belangrijk is voor de natuur maakt daarbij niet dat de begrenzing van het gebied niet valt onder de ornithologische en ecologische criteria die de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn stellen.
2. [appellante sub 1] en anderen stellen dat het Rijk aansprakelijk is voor de schade, extra kosten en lagere opbrengsten en de waardevermindering van hun bedrijven die uit het aanwijzingsbesluit voortvloeien.
2.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat schadevergoeding in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen. Voorts heeft de staatssecretaris ter zitting toegelicht dat eventuele schade pas zal optreden als gevolg van te nemen beheermaatregelen en dat in dat kader zo nodig zal worden overgegaan tot een beheervergoeding.
2.2. Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 kent, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van deze wet, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.3. Ten aanzien van de schade die [appellante sub 1] en anderen stellen te lijden, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Het gebied is aangewezen op grond van artikel 10a van de Nbw 1998. Dit artikel maakt deel uit van hoofdstuk III van deze wet, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de regeling in artikel 31.
In deze uitspraak is een beroepsprocedure aan de orde over de aanwijzing van het Natura 2000-gebied op grond van artikel 10a van de Nbw 1998. Binnen deze beroepsprocedure kan geen beoordeling plaatsvinden van een betoog dat betrekking heeft op eventuele schade die het gevolg is van het aanwijzingsbesluit. Voor een zodanig betoog is immers ruimte binnen de procedure die artikel 31 van de Nbw 1998 openstelt. De Afdeling zal in het kader van de thans aan de orde zijnde beroepsprocedure dan ook niet ingaan op het betoog omtrent de schade die [appellante sub 1] en anderen stellen te lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit.
2.4. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante sub 1] en anderen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep van [appellante sub 2]
3. [appellante sub 2] exploiteert een agrarisch bedrijf. Haar bedrijfsgebouwen zijn gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Gronden die naast deze bedrijfsgebouwen liggen, zijn binnen het Natura 2000-gebied opgenomen als Vogelrichtlijngebied. Het beroep van [appellante sub 2] richt zich tegen het opnemen van deze gronden binnen het Natura 2000-gebied, voor zover hiervoor in het thans ter plaatse geldende bestemmingsplan een bouwvlak is opgenomen ten behoeve van het oprichten of vergroten van de bedrijfsbebouwing.
[appellante sub 2] stelt dat zij deze gronden gebruikt als grasland en voor de opslag van kuilvoer en dat uit een kaart die behoort bij het geldende bestemmingsplan volgt dat deze gronden voor 25 januari 2015 geen deel uitmaakten van het Vogelrichtlijngebied. Bovendien is op 22 augustus 2014 een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 verleend voor de opslag van kuilvoer en de verharding die hiervoor nodig is buiten het bestaande bebouwingsoppervlak, maar binnen de gronden waarop het bestemmingsplan bedrijfsbebouwing toelaat. Voorts heeft zij het voornemen om de bedrijfsbebouwing op basis van het geldende bestemmingsplan uit te breiden. Hierom zijn de gronden rondom de bestaande bebouwing volgens haar niet geschikt voor de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen. [appellante sub 2] wijst in verband met de geschiktheid van deze gronden voor vogelsoorten ook op de gevolgen van de geluidsproductie van zijn bedrijf in de directe omgeving.
3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat met het bestreden besluit de begrenzing van het gebied niet is gewijzigd ten opzichte van het op 24 maart 2000 aangewezen Vogelrichtlijngebied Wormer- en Jisperveld. Er waren ook geen redenen om de grenzen anders te trekken dan voorheen. Het enkele feit dat een vergunde verharding voor een kuilvoerplaat is gerealiseerd, is volgens de staatssecretaris onvoldoende reden om te veronderstellen dat de landschapsecologische eenheid van het Vogelrichtlijngebied niet langer loopt tot aan de bedrijfsbebouwing aan de Kanaaldijk.
3.2. De Afdeling overweegt dat het gebied Wormer- en Jisperveld reeds op 24 maart 2000 als Vogelrichtlijngebied is aangewezen en het onderhavige besluit strekt tot een wijziging van die eerdere aanwijzing. Gelet op hetgeen hiervoor onder overweging 1.1 is opgenomen geldt dat de staatssecretaris op basis van ornithologische criteria een motivering dient te geven voor wijzigingen in de begrenzing. In dit verband is onder meer van belang dat het aanvaardbaar is dat bij de aanwijzing van het gebied wordt uitgegaan van landschapsecologische eenheden en de biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten (vergelijk de uitspraak van 19 maart 2003, zaak nr. 200201933/1, rechtsoverweging 2.4.2 t/m 2.4.5).
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juni 2011 in zaak nr. 200907767/1/R2) betekent het feit dat het besluit een wijziging betreft van een eerdere aanwijzing tevens dat thans in beginsel slechts de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in geschil zijn. Het oorspronkelijke besluit is immers rechtens onaantastbaar geworden. De ongewijzigde onderdelen van de eerdere aanwijzing kunnen slechts ter discussie worden gesteld, indien appellante ter zake nieuwe feiten en veranderde omstandigheden van na het oorspronkelijke besluit - voor zover dit in rechte onaantastbaar is geworden - naar voren brengt en die voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn het besluit op de desbetreffende onderdelen te wijzigen.
3.3. Ten aanzien van de vraag of de begrenzing van het gebied in de nabijheid van de bedrijfsgebouwen van [appellante sub 2] is gewijzigd met het bestreden besluit overweegt de Afdeling als volgt.
Blijkens de kaart die behoort bij het besluit van 24 maart 2000, is het gebied rondom de toentertijd bestaande bedrijfsgebouwen begrensd. Voor zover dit niet exact is gebeurt, is in dat besluit een zogeheten exclaveringsformule opgenomen: een tekstuele uitsluiting van bebouwing met bijbehorende erven en tuinen, en verhardingen. De gronden rondom de bestaande bebouwing waarop [appellante sub 2] doelt vielen niet onder deze exclaveringsformule en maakten dan ook voor 25 januari 2015 deel uit van het Vogelrichtlijngebied. Het beroep dat [appellante sub 2] doet op een kaart die behoort bij het bestemmingsplan "Landelijk" dat op 4 april 2007 is vastgesteld waarop een andere begrenzing is aangegeven dan hiervoor staat beschreven, doet hieraan niet af. De grenzen die op deze kaart staan kunnen immers niet als doorslaggevend worden beschouwd, omdat niet de gemeenteraad die het bestemmingsplan heeft vastgesteld, bevoegd is om de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied vast te stellen, maar de staatssecretaris deze bevoegdheid heeft.
In het bestreden besluit is de begrenzing wederom rondom de bestaande bedrijfsgebouwen getrokken en is wederom een exclaveringsformule opgenomen voor bebouwing, erven, tuinen en verhardingen. In zoverre is derhalve de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied niet gewijzigd ten opzichte van het besluit uit 2000.
3.4. Ten aanzien van de vraag of [appellante sub 2] ter zake nieuwe feiten en veranderde omstandigheden van na het oorspronkelijke besluit
- voor zover dit in rechte onaantastbaar is geworden - naar voren heeft gebracht die voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn het besluit op de desbetreffende onderdelen te wijzigen overweegt de Afdeling als volgt.
De door [appellante sub 2] genoemde omstandigheid dat het op 4 april 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk" de mogelijkheid biedt om op de desbetreffende gronden bedrijfsbebouwing op te richten is niet een zodanige omstandigheid. Dit planologische regime wijzigt immers de natuurlijke staat van het gebied niet.
De door [appellante sub 2] genoemde omstandigheid dat de gronden rondom de huidige bedrijfsgebouwen vanwege de bedrijvigheid in en rond deze gebouwen minder geschikt zijn voor de vogelsoorten waarvoor het Vogelrichtlijngebied is aangewezen dan andere delen van dit gebied, is evenmin een zodanige omstandigheid. Dit is reeds het geval omdat deze bedrijvigheid in 2000 al aanwezig was en sindsdien niet wezenlijk is veranderd, zoals uit het ter zitting verhandelde is gebleken.
Ten slotte is evenmin de op 22 augustus 2014 vergunde en vervolgens in gebruik genomen verharding voor de opslag van kuilvoer een zodanige omstandigheid, nu hieruit niet volgt dat het gebied niet geschikt is voor de vogelsoorten waarvoor het gebied is aangewezen, maar slechts dat is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied door het project niet zullen worden aangetast. Hierbij acht de Afdeling van belang dat niet is gebleken dat deze kuilvoerplaat op zichzelf maakt dat de landschapsecologische begrenzing niet langer loopt tot aan de bedrijfsgebouwen aan de Kanaaldijk.
[appellante sub 2] heeft derhalve geen nieuwe feiten of omstandigheden van na het oorspronkelijke besluit - voor zover dit in rechte onaantastbaar is geworden - naar voren gebracht die voor de staatssecretaris aanleiding hadden moeten zijn in afwijking van de eerdere aanwijzing ter uitvoering van de Vogelrichtlijn de grens van het gebied in de omgeving van zijn bedrijfsgebouwen te wijzigen. Het betoog faalt.
3.5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellante sub 2] ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Conclusie
4. De beroepen zijn ongegrond, zodat het bestreden besluit in stand blijft.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Hagen w.g. Scheele
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
723.
BIJLAGE
Vogelrichtlijn
Artikel 4
Lid 1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
(…)
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
Lid 2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
Habitatrichtlijn
Artikel 2
Lid 3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Artikel 4
Lid 1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen.
(…)
Lid 2. (…)
De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
Lid 4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.