Uitspraak
201410524/1/R1.
Datum uitspraak: 10 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van Neerbos Bouwmarkten B.V., gevestigd te Vlaardingen,
appellante,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Amstelkwartier derde fase" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Van Neerbos beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kroonenberg Groep B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Van Neerbos heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2015, waar Van Neerbos, vertegenwoordigd door ir. B.J. van Hoek, P.J. Vogelaar, bijgestaan door mr. E.A.W. Driest-Schellaars, advocaat te Leiden, en mr. M.W. van der Hulst, werkzaam bij Mees Ruimte & Milieu, en de raad, vertegenwoordigd door L. Schouten en mr. W. Sietinga, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar Kroonenberg Groep, vertegenwoordigd door mr. Y. de Vries, bijgestaan door mr. G. Aarts, advocaat te Amsterdam, en drs. D. van Beusekom, werkzaam bij Goudappel Coffeng, als partij gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen bij de raad.
Bij brief van 29 december 2015 heeft de raad aan het verzoek van de Afdeling om nadere schriftelijke inlichtingen voldaan.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Kroonenberg Groep daarop een reactie ingediend. Van Neerbos heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid een reactie in te dienen op de schriftelijke inlichtingen van de raad.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan heeft betrekking op het bedrijventerrein
"De Omval" in Amsterdam Zuid-Oost. Vanwege de verhuizing van het hier voorheen gevestigde groothandelsbedrijf Bouwmaat staat ongeveer 6.400 m² bruto vloeroppervlak aan bedrijfsbebouwing (hierna: bvo) leeg. Kroonenberg Groep is hier eigenaar van. Het plan beoogt die leegstand tegen te gaan. Daartoe is een gemengde bestemming opgenomen met ruime gebruiksmogelijkheden, onder meer de mogelijkheid van detailhandel in volumineuze goederen.
Advisering
4. Van Neerbos betoogt dat de raad de adviezen van de Regionale Adviescommissie Detailhandel Noord-Holland Zuid (hierna: RAD NHZ), de Regionale Commissie Winkelplanning (hierna: RCW) en de Commissie Winkelplanning Amsterdam (hierna: CWA) niet ten grondslag mocht leggen aan het besluit tot vaststelling van het plan. Daartoe voert Van Neerbos aan dat de raad in strijd met artikel 3:7, eerste lid, van de Awb dan wel artikel 3:2 van de Awb onvoldoende informatie over de behoefte aan de in het plan voorziene detailhandel heeft verstrekt aan die adviescommissies. Daarbij wijst Van Neerbos erop dat in het rapport "Effectenanalyse doe-het-zelf Regio Amsterdam Zuid-Oost" van BRO van 18 april 2013 niet is bezien of behoefte bestaat aan andere vormen van volumineuze detailhandel dan doe-het-zelf zaken, terwijl het plan die andere vormen van volumineuze detailhandel wel toestaat. In het verlengde hiervan voert Van Neerbos aan dat de raad zich in strijd met artikel 3:9 van de Awb dan wel artikel 3:2 van de Awb onvoldoende ervan heeft vergewist dat de adviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen.
4.1. Ingevolge artikel 3:2 van de Awb vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Onder het kopje "Afdeling 3.3. Advisering" is in artikel 3:5, eerste lid, bepaald dat in deze afdeling onder adviseur wordt verstaan: een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 3:7, eerste lid, stelt het bestuursorgaan waaraan advies wordt uitgebracht, aan de adviseur, al dan niet op verzoek, de gegevens ter beschikking die nodig zijn voor een goede vervulling van diens taak.
Ingevolge artikel 3:9 dient het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
4.2. Niet is gebleken dat de RCW en CWA bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn belast met het adviseren. Derhalve zijn de RCW en CWA niet aan te merken als adviseur in de zin van artikel 3:5, eerste lid, van de Awb, zodat de artikelen 3:7 en 3:9 van de Awb in zoverre toepassing missen.
De Afdeling ziet aanleiding ten aanzien van de RCW en CWA te toetsen of de raad aan artikel 3:2 van de Awb heeft voldaan. De Afdeling overweegt daartoe, onder verwijzing naar de uitspraken van 1 april 2009 in zaak nr. 200807189/1/R2 en 15 januari 2014 in zaak nr. 201210722/1/A1, dat, zelfs als een adviescommissie niet als adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Awb kan worden aangemerkt en derhalve artikel 3:9 van de Awb niet van toepassing is, dit onverlet laat dat artikel 3:2 van de Awb met zich brengt dat het bestuursorgaan zich dient te vergewissen van de zorgvuldigheid van ieder onderzoek waarvan het de resultaten aan een besluit ten grondslag legt. De Afdeling overweegt verder dat de eis van artikel 3:7, eerste lid, van de Awb eveneens voortvloeit uit artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet voorts - gezien de reeds te verrichten toetsing aan artikel 3:2 van de Awb - aanleiding in het midden te laten of RAD NHZ is aan te merken als adviseur in de zin van artikel 3:5, eerste lid, van de Awb. Van Neerbos wordt hierdoor niet in haar belangen geschaad, nu haar betoog over RAD NHZ inhoudelijk wordt beoordeeld in het kader van artikel 3:2 van de Awb.
4.3. Bij brief van 8 oktober 2012 heeft de CWA positief geadviseerd over een bestemming voor perifere detailhandel voor een deel van het bedrijventerrein.
Uit een brief van 6 juni 2013 blijkt dat de RCW het rapport van BRO van 18 april 2013 bij haar advies heeft betrokken. De RCW verwacht geen negatieve effecten op de regionale detailhandelsstructuur.
Bij brief van 28 oktober 2013 heeft de RAD NHZ een advies uitgebracht waarin eveneens het rapport van BRO van 18 april 2013 is betrokken. De RAD NHZ ziet geen bovenregionale effecten die tot een ander dan een positief advies zouden moeten leiden.
4.4. De Afdeling stelt vast dat het rapport van BRO van 18 april 2013 is betrokken bij de adviezen van RCW en RAD NHZ. De Afdeling ziet in de door Van Neerbos gestelde omstandigheid dat in het rapport van BRO niet is bezien of behoefte bestaat aan andere vormen van volumineuze detailhandel dan doe-het-zelf zaken, geen aanleiding voor het oordeel dat de RCW en RAD NHZ in dit opzicht niet over de gegevens beschikten die nodig waren voor de advisering. Daartoe overweegt de Afdeling dat uit de adviezen blijkt dat de RCW en RAD NHZ ervan op de hoogte waren dat het plan perifere detailhandel mogelijk maakt en dat, indien zij hadden getwijfeld aan de behoefte aan andere volumineuze detailhandel dan doe-het-zelf zaken, zij de raad hadden kunnen verzoeken om terzake een nader onderzoek te laten verrichten. De Afdeling stelt voorts vast dat het rapport van BRO van 18 april 2013 niet is betrokken bij het advies van de CWA. Dat betekent echter niet dat de CWA in dit verband niet over de gegevens beschikte die nodig waren voor de advisering. Ook voor het CWA geldt namelijk dat zij blijkens haar advies ervan op de hoogte was dat het plan perifere detailhandel mogelijk maakt en dat, indien zij had getwijfeld aan de behoefte aan andere volumineuze detailhandel dan doe-het-zelf zaken, zij de raad had kunnen verzoeken om terzake een nader onderzoek te laten verrichten.
Verder heeft Van Neerbos niet aannemelijk gemaakt dat de adviezen niet op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad in zoverre niet heeft voldaan aan artikel 3:2 van de Awb. Derhalve bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de adviezen niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. Het betoog faalt.
Parkeren
5. Verder betoogt Van Neerbos dat de raad in strijd met artikel 3:2 van de Awb heeft gehandeld door zich bij de beoordeling van de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie te baseren op het rapport "Kroonenberg Groep. Bedrijven- en winkelgebied Spaklerweg. Berekening toekomstige parkeerbehoefte en verkeersafwikkeling" van Goudappel Coffeng van 18 augustus 2014. Volgens Van Neerbos is in dit rapport ten onrechte als uitgangspunt genomen dat er in de bestaande situatie geen parkeeroverlast op het bedrijventerrein is. Van Neerbos voert, onder verwijzing naar het rapport "Second opinion parkeerberekening" van Witteveen + Bos van 17 september 2015 (hierna: de Second opinion), aan dat er in de bestaande situatie juist forse parkeeroverlast wordt ervaren als gevolg van onder meer het gebruik van de parkeerplaatsen door derden die geen relatie hebben met de functies van het bedrijventerrein. Voorts heeft Goudappel Coffeng, volgens Van Neerbos, bij de beoordeling van de huidige parkeerdruk niet betrokken dat in de omgeving een ontwikkeling plaatsvindt voor wonen en ondersteunende functies en is ook geen rekening gehouden met de heropening van de toegangsweg die thans sinds langere tijd in één richting is afgesloten, hetgeen tot meer parkeerdruk zou kunnen leiden. Verder betoogt Van Neerbos, onder verwijzing naar de Second opinion, dat in het rapport van 18 augustus 2014 de toekomstige parkeercapaciteit is overschat.
5.1. Op de verbeelding is aan een deel van de gronden in het plangebied de bestemming "Verkeer - 2" toegekend. Op deze gronden zijn ingevolge artikel 9, lid 9.1, aanhef en onder b, van de planregels ongebouwde parkeervoorzieningen toegestaan. Hier zijn thans reeds parkeervoorzieningen aanwezig, bestaande uit door hekken gescheiden parkeerterreinen, te weten een voorterrein, een zijterrein en twee achterterreinen. Ten aanzien van de toekomstige situatie heeft de raad toegelicht dat de verschillende delen van het parkeerterrein heringericht zullen worden tot één groot parkeerterrein.
5.2. In het rapport van Goudappel Coffeng van 18 augustus 2014 is de toekomstige parkeervraag afgezet tegen de toekomstige beschikbare parkeercapaciteit. Er zijn twee benaderingen gevolgd voor de beoordeling van de toekomstige parkeervraag, waarbij voor de eerste benadering als uitgangspunt is genomen dat de bestaande parkeervoorzieningen van 222 parkeerplaatsen op het voorterrein voldoende zijn voor zowel de McDonald's als voor de strook perifere detailhandelsvestigingen die aan die parkeervoorzieningen grenzen. In het kader van de eerste benadering is in het rapport, rekenend met een parkeernorm van 2,42 parkeerplaatsen per 100 m² bvo, geconcludeerd dat een toekomstige parkeervraag van 478 parkeerplaatsen bestaat en dat er, gezien de toekomstige beschikbare parkeercapaciteit van 481 parkeerplaatsen, voldoende aanbod aan parkeerplaatsen is. Daarnaast is in het onderzoek een tweede benadering gehanteerd, waarbij is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan en de toekomstige parkeervraag bij een vestiging van een winkelboulevard met detailhandel in volumineuze goederen is bezien. Daarbij is gerekend met het CROW-kencijfer voor een winkelboulevard van 2,9 parkeerplaatsen per 100 m² bvo. In een stuk van 26 maart 2015 heeft Goudappel Coffeng toegelicht dat de toetsing aan het CROW-kencijfer voor een winkelboulevard betekent dat in totaal 448 parkeerplaatsen benodigd zijn en dat er, gezien de toekomstige beschikbare parkeercapaciteit van 481 parkeerplaatsen, ook in dat geval voldoende aanbod aan parkeerplaatsen is. Voorts heeft Goudappel Coffeng in het stuk van 26 maart 2015 een berekening uitgevoerd aan de hand van de parkeernorm uit het gemeentelijke Locatiebeleid van 3,375 parkeerplaatsen per 100 m² bvo. Bij die berekening komt Goudappel Coffeng uit op een vraag aan 478 parkeerplaatsen. Ook in dat geval is er sprake van een overschot aan parkeerplaatsen, uitgaande van het aanbod van 481 parkeerplaatsen, aldus Goudappel Coffeng.
5.3. Volgens de Second opinion heeft Goudappel Coffeng er geen rekening mee gehouden dat het parkeerterrein in aanzienlijke mate wordt gebruikt door parkeerders die geen relatie hebben met de functies op het bedrijventerrein. Zo zijn er parkeerplaatsen gereserveerd voor medewerkers van Delta Lloyd, waarvan het kantoor buiten het bedrijventerrein ligt en worden meer dan de door Delta Lloyd gereserveerde plaatsen bezet door medewerkers van Delta Lloyd. Ook parkeren op het parkeerterrein naar verwachting omwonenden en taxi's. Voorts fungeert het parkeerterrein als carpoollocatie en als parkeerfunctie voor personen die met de metro verder reizen. Ook worden hier objecten gestald. Volgens de Second opinion is in het rapport van Goudappel Coffeng ten onrechte gesteld dat het probleem van medegebruik door derden is opgelost sinds er een bewaker in de ochtend aanwezig is. Daarbij wordt er in de Second opinion onder meer op gewezen dat al voor 07.00 uur veel auto's op het voorterrein staan geparkeerd. Volgens de Second opinion zorgt de herindeling van het parkeerterrein niet voor extra parkeerplaatsen. Uit de Second opinion komt in dit verband naar voren dat Goudappel Coffeng tien parkeerplaatsen meer heeft geteld dan in het door Goudappel Coffeng gehanteerde ontwerp voor de inrichting van het parkeerterrein zijn te zien. De conclusie van de Second opinion is dat er gerede kans is op parkeeroverlast op het bedrijventerrein.
5.4. De Afdeling ziet in hetgeen Van Neerbos, met verwijzing naar de Second opinion, heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat Goudappel Coffeng de toekomstige parkeervraag heeft onderschat. Daartoe is van belang dat Goudappel Coffeng bij de beoordeling van de huidige parkeerdruk niet heeft betrokken dat in de omgeving een ontwikkeling plaatsvindt voor wonen en ondersteunende functies, die tot een hogere parkeerdruk zou kunnen leiden. Ook is geen rekening gehouden met de heropening van de toegangsweg die thans sinds langere tijd in één richting is afgesloten, hetgeen ook tot meer parkeerdruk zou kunnen leiden. Voorts is in het bijzonder van belang dat in het rapport van Goudappel Coffeng niet naar voren komt dat in de bestaande situatie het parkeerterrein in aanzienlijke mate wordt gebruikt door parkeerders die geen - algemeen gesteld - relatie hebben met de functies op het bedrijventerrein. Daarbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat, zoals in de Second opinion is geconstateerd, de omstandigheid dat een bewaker in de ochtend aanwezig is op het parkeerterrein niet afdoende is gebleken om het probleem van medegebruik door derden op te lossen, hetgeen ter zitting door Goudappel Coffeng niet is weersproken. Hierbij betrekt de Afdeling ook de relatief beperkte duur van de aanwezigheid van de bewaker.
Wat betreft de toekomstige parkeercapaciteit overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat Delta Lloyd contractueel recht heeft op ongeveer 40 parkeerplaatsen. Niet is gebleken dat in het rapport van Goudappel Coffeng hiermee rekening is gehouden. Verder komt uit de Second opinion naar voren dat Goudappel Coffeng tien parkeerplaatsen meer heeft geteld dan in het door Goudappel Coffeng gehanteerde ontwerp voor de inrichting van het parkeerterrein zijn opgenomen, hetgeen ter zitting door Goudappel Coffeng niet is weersproken. Gelet op het vorenstaande bestaat grond voor het oordeel dat Goudappel Coffeng in haar rapport met de stelling dat er in de toekomstige situatie 481 parkeerplaatsen beschikbaar zijn ten behoeve van de functies op het bedrijventerrein bedoelde parkeercapaciteit heeft overschat.
Nu in het rapport van Goudappel Coffeng de toekomstige parkeervraag is onderschat en de toekomstige parkeercapaciteit is overschat, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad zich bij de besluitvorming over de parkeersituatie niet mocht baseren op dat rapport. Het besluit is in zoverre tot stand gekomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het betoog slaagt.
De betogen van Van Neerbos dat ten onrechte in het plan geen parkeernorm is vastgelegd en dat ten onrechte maatregelen zoals het plaatsen van een slagboom niet zijn vastgelegd in het plan, zal de Afdeling, gelet op de samenhang met het geconstateerde gebrek, in de einduitspraak beoordelen. Dat geldt ook voor het betoog van Van Neerbos dat de raad het van ná de advisering daterende rapport van Goudappel Coffeng van 18 augustus 2014 ten onrechte niet alsnog heeft voorgelegd aan de CWA. Het staat de raad overigens vrij om ook die aspecten te betrekken in het kader van het onderzoek als hierna in overweging 6 bedoeld.
Bestuurlijke lus
6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen binnen twintig weken na verzending van deze uitspraak het in 5.4 genoemde gebrek te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van deze overweging alsnog deugdelijk onderzoek te doen naar de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie op het bedrijventerrein en gelet op de uitkomst van dit onderzoek te motiveren waarom het besluit in stand kan blijven, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Indien de raad het besluit wijzigt, behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
Voorlopige voorziening
7. De Afdeling ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb de hierna vermelde voorlopige voorziening te treffen, teneinde onomkeerbare gevolgen te voorkomen.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening 8. De Afdeling heeft na de zitting van 2 oktober 2015 het onderzoek heropend om nadere schriftelijke inlichtingen bij de raad in te winnen over de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro). Daarbij heeft de Afdeling de raad verzocht te vermelden of toestemming wordt gegeven de zaak zonder hernieuwd onderzoek ter zitting af te doen. Bij brief van 29 december 2015 heeft de raad de gevraagde schriftelijke inlichtingen verstrekt. Daarbij heeft de raad echter niet vermeld dat toestemming wordt gegeven de zaak zonder hernieuwd onderzoek ter zitting af te doen. Verder heeft Van Neerbos geen reactie ingediend op de door de raad verstrekte schriftelijke inlichtingen, zodat ook van die zijde geen toestemming is gegeven om de zaak zonder hernieuwd onderzoek ter zitting af te doen. Onder deze omstandigheden is een hernieuwd onderzoek ter zitting vereist. Uit oogpunt van efficiënte geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding deze zitting te doen plaatsvinden, nadat de bij deze tussenuitspraak gestelde termijn voor herstel van het gebrek met betrekking tot het parkeren is verstreken, zodat tijdens deze zitting, naast de beroepsgrond over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zo nodig, ook het herstel van het gebrek met betrekking tot het parkeren aan de orde kan komen. De beroepsgrond van Van Neerbos dat het plan niet in overeenstemming is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zal vanwege de nog plaats te vinden zitting eerst in de einduitspraak worden beoordeeld.
Proceskosten
9. In de einduitspraak zal beslist worden over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Artikel 8:69a van de Awb
10. Voor zover in deze tussenuitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Amsterdam op om binnen twintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 6 het daarin omschreven gebrek te herstellen;
2. de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. treft de voorlopige voorziening dat op de gronden, waaraan in het bestemmingsplan "Amstelkwartier derde fase", dat de raad bij het besluit van 5 november 2014 heeft vastgesteld, de bestemming "Gemengd - 1" en "Gemengd - 2" en de aanduiding "detailhandel volumineus" is toegekend geen detailhandel in volumineuze goederen mag plaatsvinden tot het moment waarop de Afdeling einduitspraak doet dan wel het besluit van 5 november 2014 anderszins onherroepelijk wordt, met uitzondering van de detailhandel die thans reeds aanwezig is.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Van Loo
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2016
418.